臺灣高等法院臺南分院民事判決112年度上國易字第2號上 訴 人 李靜宜被上 訴 人 臺南市政府法定代理人 黃偉哲被上 訴 人 臺南市政府消防局法定代理人 李明峯訴訟代理人 黃惠君上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國112年9月25日臺灣臺南地方法院第一審判決(111年度國字第2號)，提起上訴，並為訴之擴張，本院於113年6月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴及擴張之訴均駁回。
第二審（包括擴張之訴部分）訴訟費用均由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、被上訴人臺南市政府經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依上訴人之聲請，由其一造辯論而為判決。至追加被告彭振湘（法官）部分，另以裁定終結。
二、按訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之。但第255條第1項第1款至第6款情形，不在此限；即有「三.擴張或減縮應受判決事項之聲明者。」上訴人得為訴之追加；民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第2至6款定有明文。本件上訴人於原審原係請求被上訴人臺南市政府、臺南市政府消防局（下稱消防局）等應連帶給付其新臺幣（下同）1,461,172元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；嗣上訴人於本院擴張請求被上訴人等應連帶給付上訴人15萬元（即慰撫金5萬元，另10萬元為買二手車之費用），及自擴張聲明狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；依上開說明，經核並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：㈠其為消防局之消防隊員，原係在臺南市永華路辦公室工作，
依消防局之編制表、消防局組織規程第8條規定，其係編制於救災救護大隊。詎消防局於民國（下同）108年11月間違反上開規定及公務人員任用法第2條規定，將其派至非其業務單位而位在臺南市○○區○○街000號民治辦公室之秘書室工作，致其受有後述損害。其雖曾於110年11月間向臺南市政府、消防局請求國家賠償，惟臺南市政府迄未回覆，而消防局則於110年11月間出具拒絕賠償理由書，故其依法提起本訴，請求臺南市政府、消防局賠償下列損害：1.危險職務加給及危險職務加給加成：其因消防局自108年11月起至111年5月15日（下稱系爭期間）違法派用，致其無法領取31個月危險職務加給及加成，合計為444,540元。2.慰撫金：其生活有諸多不便，精神上受有相當之痛苦，故請求賠償精神慰撫金30萬元。3.增加生活上支出費用：其於系爭期間繳納使用牌照稅、保險費用及車輛維修與保養支出64,573元、汽油費用166,950元、高速公路過路費23,850元、加班費用期間計413,559元與誤餐費47,700元，合計為1,461,172元；因臺南市政府為消防局之上級機關，惟未盡其監督之職務，自應對其負連帶賠償責任。爰依國家賠償法第2條第2項前段規定，求為判決：被上訴人臺南市政府、消防局等應連帶給付其1,461,172元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈡原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服而提起上訴，並為訴
之擴張，求為判命：1.原判決廢棄。2.被上訴人等應連帶給付其1,461,172元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。3.被上訴人等應連帶給付其15萬元，及自擴張聲明狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被上訴人等則抗辯以：㈠消防局部分：
1.上訴人係自消防局第六救災救護大隊安南分隊（下稱安南分隊）調至消防局秘書室任職，該調職令係由消防局局長核定，則應以局長李明峯任職之機關即消防局為賠償義務機關，上訴人將臺南市政府列為賠償義務機關，於法無據。又消防局將上訴人調職，係機關首長固有職權，且無違反法律規定，將上訴人調至消防局秘書室任職，並未實際執行消防危險勤務，自無請求前揭危險職務加給權利。
2.既未改變上訴人之公務人員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，非屬行政處分，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟。
3.消防局係以108年11月7日南市消人字第1080025104號任免遷調通知書，將上訴人由安南分隊隊員調動至「消防局秘書室隊員」一職，並自108年11月8日生效。上訴人係列警察官等人員，其任用依警察人員人事條例規定，採官職分立，分官等、官階，並未按職務工作性質予以分類，故上訴人所述消防人員不該被派到秘書室，顯係對相關規定有所誤解。又上訴人因於108年間執行職務存有瑕疵，機關首長本於行政機關之人事決定權，調整上訴人之職務，其認事用法並無違誤，亦無不當聯結或違反平等原則情事，且所為職務調整核屬機關內部所為措施，而非行政處分。依上，爰答辯聲明：上訴駁回。
㈡被上訴人臺南市政府未於本院審理時到場，亦未提出任何書
狀作何聲明及陳述。
三、兩造不爭執之事實（本院卷第152頁）：㈠上訴人自89年7月26日至消防局到職，迄111年1月31日止，年
資共21年6個月又6天，職稱為隊員，職等為警正四階。㈡消防局於108年11月7日以南市消人字第1080025104號任免遷
調通知書（下稱系爭通知書）將上訴人自安南分隊遷調至秘書室，並於同年月8日生效。 ㈠㈢上訴人不服系爭通知書並提出申訴，經消防局認於法並無違
誤或非申訴範圍，上訴人不服該理由並向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起再申訴，經保訓會於109年4月28日以109公申決字第000053號函檢送不受理決定書一件。
㈣臺南市政府以上訴人有公務員懲戒法第2條第1款違失情事，
並依同法第24條第1項但書將上訴人移送公務員懲戒委員會（下稱公懲會），經公懲會於109年4月7日以108年度清字第13335號公懲判決上訴人記過乙次，上訴人不服提起再審，經懲戒法院以109年度再字第2146號公懲判決駁回再審之訴。
㈤上訴人於110年11月間向被上訴人臺南市政府、消防局請求國
家賠償，消防局則於110年11月22日間出具拒絕賠償理由書，臺南市政府未提出拒絕賠償理由書。 ㈠
四、兩造爭執之事項：㈠上訴人依國家賠償法第2條第2項前段，請求被上訴人等連帶
賠償其損害，於法是否有據？㈡若有，則得請求賠償之項目應為何？其金額應以若干為適當
？ ㈠ ㈠
五、得心證之理由：㈠上訴人向臺南市政府請求賠償部分：
1.按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。又依同法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；國家賠償法第2條第2項前段、第9條第1項分別定有明文。
2.查上訴人自消防局安南分隊被調至同消防局秘書室任職之命令係由消防局之局長李明峯所核定，則應以局長李明峯任職之機關即消防局為賠償義務機關。至臺南市政府雖為消防局之上級機關，但並非消防局長任職之所屬機關，臺南市政府自非賠償義務機關，且賠償義務之認定尚與是否具監督關係無涉；故上訴人不得逕向臺南市政府請求賠償。
㈡上訴人向消防局請求賠償部分：
1.按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；國家賠償法第10條第1項定有明文。被上訴人消防局已於110年11月19日以110年11月22日南市消秘字第1100027087號作成拒絕賠償理由書說明略以：「一.本件請求意旨略以：請求權人（按即上訴人）於查看薪資發給狀況時，發現消防局(下稱本局)一年多以來未發給請求權人危險加給等各項費用，認本局涉違反消防局編制表、臺南市政府消防組織規程第8條規定，要求本局補發危險加給等類此漏發之加給全部數額，及(因遷調)每日需至民治辦公室上下班之油資、高速公路通行費、多耗費一小時之(出差)加班費、自駕車輛之保養及耗損費用，請求國家賠償等語。二.按…依上揭國家賠償法第2條第2項前段之規定，請求國家賠償應具備⑴須公務員於執行職務『行使公權力』之行為；⑵須公務員有故意或過失之行為；⑶須該行為不法；⑷須侵害人民之自由或權利；⑸須不法行為與損害間須有相當因果關係等要件。三.查警察人員人事條例第4條規定『警察官、職分立，官受保障，職得調任…』；公務人員陞遷法第4條規定『本法所稱公務人員之陞遷，指下列情形之者:…三.遷調相當之職務。』同法第8條第2項規定『本機關同一序列各職務間之調任，得免經甄審程序。』、第13條第1項規定『各機關對職務列等及職務相當之所屬人員，應配合職務性質及業務需要，實施下列各種遷調:本機關非主管人員間之遷調。』暨同法施行細則第2條第3項規定『本法第4條第3款所稱遷調相當之職務，指依公務人員任用法律調任相當列等之職務。』同法施行細則第8條第1項規定『本法第8條第2項所稱本機關同一序列各職務間之调任，得免經甄審程序，指在本機關陞遷序列表中同一序列各職務間之調任，機關首長得予核定，毋須辦理甄審。』依此，本局機關首長於合理及必要範圍内，基於内部管理、領導統御及運作需要，對所屬人員(含上訴人)為職務調動(於108年11月8日由本局安南分隊警正四階隊員，調派至本局秘書室同官等、官階、陞遷序列隊員），本係機關長官固有權限，而具有裁量權。第查，有關行政機關所為之遷調相當職務人事行政行為，依據公務人員保障暨培訓委員會109年10月5日公保字第1091060302號函釋示，乃屬内部管理措施，自與對外基於國家機關地位，居於統治權『行使公權力』行為不符。
自無該條項前段法規之適用，不生國家賠償之問題。四.綜上，本件請求不符合國家賠償法第2條第2項前段構成要件，爰依本法施行細則第19條規定，予以拒絕賠償。」而依法拒絕上訴人之請求，有該消防局賠償理由書在卷可稽（見原審卷一第25至65頁）。又係消防局將上訴人自安南分隊調動至位在臺南市○○區○○街000號民治辦公室之秘書室工作，並非臺南市政府法定代理人黃偉哲所為，上訴人逕列「臺南市政府」為賠償義務機關，亦於法未合；且消防局對內公務員之管理措施，是否基於國家機關地位，使上訴人居於統治權之行使公權力行為對象之人民，洵非無疑。
2.依兩造不爭執事實之㈣所示，臺南市政府以上訴人有公務員懲戒法第2條第1款違失情事，並依同法第24條第1項但書將上訴人移送公懲會，經公懲會於109年4月7日以108年度清字第13335號公懲判決上訴人記過乙次，上訴人不服提起再審，經懲戒法院以109年度再字第2146號公懲判決駁回再審之訴。而上開懲戒之事實，係針對上訴人（即被付懲戒人）有違失行為之事實，理由略以：被付懲戒人前任職該局安南分隊隊員期間，於108年10月25日下午3時12分許，安南分隊轄區某住宅發生火警。依當日安南分隊作戰編組表，被付懲戒人排定之任務為31車司機，若31車未出勤，則擔任61車副瞄子手。臺南市政府消防局勤務指揮中心（下稱勤務指揮中心）於接獲火警報案時，指派安南分隊安南（編號）11、61、15及91共4車8人出勤，線上並通報有一行動不便老人受困，分隊長吳慶崇立即指示所有同仁盡速出勤。因勤務指揮中心有派遣15車，被付懲戒人即告知分隊長，15車沒有司機，是否由他負責駕駛。分隊長考量人命搶救時效問題，當下以勤務指揮中心派遣為主，而依被付懲戒人所請，由渠駕駛15車。分隊長到達現場後，即前往火場正面，了解現場火勢狀況及人員受困情形，並擔任現場初期指揮官。另11車之瞄子手及副瞄子手，已於前往途中著裝完成，到達現場後立即佈線搶救，11車及61車司機均依職責立即採行應行之搶救任務。
當日除專救隊人員外，分隊實際出勤人員為6人。安南分隊雖配置有特殊救災車輛，但有時受限於地形或人力等因素，不是每次派遣特殊車輛，都能有所作為，15車適合較狹小的巷道，無攻擊及中繼水源之能力。被付懲戒人駕駛15車至火災現場時，比11車、61車約略晚4、5分鐘，已知15車無法執行中繼及攻擊之功能，本應即時向分隊長即火場初期指揮官吳慶崇報到，並著好全部的裝備，聽從指揮官之派遣，或積極協助救災工作。惟被付懲戒人到達火場後，並無任何作為，未向指揮官報到，也未著好全部裝備，更未協助救災工作，直到火勢撲滅後，始協助隊員蔡其君進行殘火處理，違背消防人員到達火災現場應負責積極搶救災害之義務，有怠於執行職務之違失。綜合證人之陳述，足認被付懲戒人駕駛15車到達火災現場後，已知15車無法執行中繼及攻擊之功能，仍未找火場指揮官報到，並著好全部裝備，聽從指揮官之派遣，或積極協助救災工作，違背消防人員到達火災現場時，負有積極搶救災害之義務，有怠於執行職務之違失，已可認定。核被付懲戒人所為，有違公務員服務法第5條所定公務員應勤勉，及同法第7條所定公務員執行職務，不得畏難規避之旨。被付懲戒人於安南分隊執行住宅火警勤務時，於駕駛15車到達火場後，並無任何作為，未向指揮官報到，或積極協助救災工作，有怠於執行職務之違失。為維護消防人員之工作紀律，自有懲戒之必要。爰審酌公務員懲戒法第10條所列各款事項等一切情狀，判決如主文所示之懲戒處分（即記過壹次，見原審卷一第115-142頁）。可見上訴人於駕車抵達火場後，並未向指揮官報到，或積極協助救災工作，有怠於執行職務之違失，是其怠於執行職務之違失，確有可議。
3.因上訴人於前揭108年間值勤職務存有執行職務之違失，消防局旋以108年11月7日南市消人字第1080025104號任免遷調通知書，將上訴人由「安南分隊隊員」調動至「消防局秘書室隊員」一職，官職等均為警正四階俸級年功俸525元，其遷調仍係以警察官人員任用，僅為工作內容之調整，並未變更上訴人具消防人員之身分，屬消防局對於所屬人員有關不同區域或職務之調任、工作指派、發布職務命令等行為，並未影響其公務員身分、官等、職等及俸給等權益；此為兩造所不爭執（見不爭執事實之㈠、㈡），並有消防局公務人員任免遷調通知書、到任人員就職通知單在卷可據（見原審卷二第109-111頁）。而此之調動職務行為固致上訴人無法領取日後危險職務加給及加成，惟此乃顧及未來發生事故現場危險職務之需要，及首長面臨轄區災難之適當管理權責，即屬消防局單位首長之職權範圍之權限；況並非屬消防局人員即有危險加給暨加成，因危險加給暨加成端視職務內容有無需求，性質上屬於外勤，並非一般內勤科室（如人事、會計及秘書室等）必有外勤危險加給，此有消防、海巡、空中勤務、移民及航空測量機關專業人員危險職務加給表所稱「專業人員」不適用於任職秘書（含如人事、會計、政風及採購、後勤）等行政單位人員（見原審卷二第115-117頁）及消防局組織規程第3條至第7條等規定可據。是消防局未核發上訴人危險加給，自無違法之處。且上訴人任職秘書室，與其昔日在安南分隊任職相較，理應較少危險性，對於上訴人之生命或身體亦多些保障。危險加給既係以生命或身體可能造成之危害換取，則上訴人未承受生命或身體之危險，消防局未核發其危險加給，對上訴人之人身自由或權利，自無任何不法侵害之處。
4.司法院大法官釋字第785號亦就人民服公職保障權益（含外勤業務性質特殊機關之適當評價與補償等）之問題提出解釋文：「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。公務員服務法第11條第2項規定…並未就業務性質特殊機關實施輪班、輪休制度，設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範，不符憲法服公職權及健康權之保護要求。於此範圍內，與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內，依本解釋意旨檢討修正，就上開規範不足部分，訂定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範。…惟相關機關於前開框架性規範訂定前，仍應基於憲法健康權最低限度保護之要求，就外勤消防人員服勤時間及休假安排有關事項，諸如勤務規劃及每日勤務分配是否於服勤日中給予符合健康權保障之連續休息最低時數等節，隨時檢討改進。公務人員保障法第23條規定：『公務人員經指派於上班時間以外執行職務者，服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。』及其他相關法律，並未就業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之服勤時數及超時服勤補償事項，另設必要合理之特別規定，致業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之超時服勤，有未獲適當評價與補償之虞，影響其服公職權，於此範圍內，與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內，依本解釋意旨檢討修正，就業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤時數及超時服勤補償事項，如勤務時間24小時之服勤時段與勤務內容，待命服勤中依其性質及勤務提供之強度及密度為適當之評價與補償等，訂定必要合理之框架性規範。…相關機關應於前開超時服勤補償事項框架性規範訂定後檢討之。」是依上開大法官解釋文，就爭議問題，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。而如前所述，本件消防局之遷調人員管理措施行為，並未改變上訴人之公務員身分關係，亦不影響其原本官職等及俸級等權益，並未損及其公法上之財產權。又上訴人前以對上開遷調管理措施向消防局提起申訴，已經消防局以108年12月2日南市消人字第1080025254號函未准申訴撤銷任免遷調，並經保訓會以109年4月28日109公申決字第000053號再申訴決定書，為再申訴不受理決定，針對本件上訴人之任免遷調均未認定有何違反相關法令或其他法定程序之瑕疵。基此，消防局之機關首長對於部屬職務調整之決定，性質本於渠職權專業及對業務熟知所為之判斷，應予尊重；且縱有本件上訴人工作內容、地點之調整，既在臺南市轄區內，難謂已構成權利不法之侵害。此外，上訴人未能提出其他積極證據以實其說證明其調職係屬違法；則上訴人依上開調職命令前往任職後所支出之費用，自應由其自行負擔，不得向消防局請求賠償。
5.次按公務人員之加給，依公務人員俸給法第5條規定，分為職務加給（對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之）、技術或專業加給（對技術或專業人員加給之）及地域加給（對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之）3種。其中技術或專業加給又涉及各種不同之技術及專業，所需之專業程度、資格條件各有不同，有涉及極細節性、技術性之事項者，無法鉅細靡遺皆於法律中訂定，故法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。又同法第18條第1項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」而考試院會同行政院依該法授權訂定之公務人員加給給與辦法第5條第1項規定：「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。但權理人員，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給。」同辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」既經法律授權考試院及行政院會同訂定辦理，自無違反行政法上之法律保留原則（最高行政法院100年度判字第735號裁判參照）。依此，公務人員加給給與辦法第5條第1項規定：「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。但權理人員，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給。」同辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」而被上訴人消防局制定「消防、海巡、空中勤務、移民及航空測量機關專業人員危險職務加給表」暨「修正消防、海巡、空中勤務、移民及航空測量機關專業人員危險職務加給表」，確係依同辦法第13條規定而訂定，是所稱「專業人員」不適用於任職秘書室（含如人事、會計、政風及採購、後勤）等行政單位人員（見原審卷二第115-117頁），於法即非無據。另消防局自99年12月25日縣市合併改制為直轄市後，迄今合計有12名消防人員曾派任或支援消防局秘書室，上訴人派任秘書室期間為108年11月8日起至111年5月15日止，亦非特例（見本院卷第159頁）。上訴人援引前揭最高行政法院判決意旨，認消防局違反上開平等原則及一般價值判斷標準，且謂值班時亦可能殉職云云，殆屬誤會，尚無足採為有利於其之論據。
6.從而，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段所為請求（含在本院擴張部分），均非有據，不應准許。
六、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段之規定，請求被上訴人等應連帶給付其1,461,172元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，非屬正當，不應准許。原審所為上訴人敗訴之判決，所持理由雖與本院不盡相同，惟結論並無二致，仍應予維持。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。至上訴人於本院擴張聲明請求被上訴人等應連帶給付其15萬元，及自擴張聲明狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，亦核屬無據，為無理由，應併予駁回。
七、本件事證已明，兩造其餘之攻擊或防禦方法及舉證，核與本判決之結果不生影響，爰毋庸逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴及擴張之訴均為無理由，依民事訴訟法第449條第2項及第1項、第78條、第463條、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 18 日
民事第四庭 審判長法 官 張世展
法 官 黃義成
法 官 莊俊華上為正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提出理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本），上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
被上訴人不得上訴。中 華 民 國 113 年 7 月 18 日
書記官 楊宗倫【附註】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。