臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第一○三七號
原 告 甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年十月二十日八九府訴二字第一二九三九九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告以其配偶古劉玉全及國有財產局所有坐落苗栗縣苗栗市○○段二三○六至二三○九（除本地號為國有財產局所有外，餘均為古劉玉全所有）、二三五六、二三五七、二三五九、二三六一、二三六二、二三六八至二三七四及二三六○地號等十七筆土地與被告機關共同協議規劃設置「久俊工商綜合區」，協議中並約定原告於取得建築物之使用執照前，承諾不將所許可開發之土地移轉予他人，否則願由被告機關撤銷開發許可並公告之。惟查上開土地中，古劉玉全所有土地（二三六○地號除外）均於八十六年十二月八日出售予黃湯玉新，並於同年月三十一日移轉所有權登記在案。案經被告機關於八十八年一月二十七日及八十八年三月三日以八八府建工字第八八○○○○九一二六號及八八府建工字第八八○○○一八五一五號函分別限於文到十五日及十日內依經濟部八十七年五月二十日「研商久俊工商綜合區土地移轉之適法性事宜」會議紀錄「（一）請苗栗縣政府儘速函知開發人，依雙方所簽訂之協議書第十二條規定，限期將所申請開發工商綜合區土地，移轉回協議書所附土地清冊內之所有權人（持分人）名下或由開發人逕為取得」之規定辦理，而原告遲至八十八年七月間仍未辦妥，被告機關乃按協議撤銷原核發之開發許可。原告不服提起訴願，經台灣省政府以八十九年五月十一日八九府訴二字第一二四四○七號訴願決定將原處分撤銷，由原處分機關另為處分。嗣被告機關復以八十九年六月十四日八九府建工字第八九○○○四六九○八號函撤銷原核發之開發許可。原告仍不服，提起訴願，復遭駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原行政處分違反工商綜合區設置管理辦法第二十五條之規定：
（一）按開發人與當地地方政府簽訂之協議書內容，應載明取得建築物使用執照前，不得為土地之移轉，違反時，撤銷開發許可並公告之。工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條第一、二項定有明文。然依上開條文觀之，所謂「不得為土地之移轉」，其主體乃指「開發人」，亦即開發人為開發土地之所有權人時，將開發土地於建照取得前移轉他人，始有其適用，方合乎文義解釋。
（二）查本件開發案原告為開發人，但並非開發土地之所有權人，故依法乃由土地所有權人開立使用同意書之方式為之，至對於該開發土地之所有權人，擅自將開發土地移轉與第三人時，其該「使用同意書」雖存於開發人與開發土地所有權人間之債權契約，但是開發土地業經公告，已無所謂之「善意」第三人可言，亦即任何買受開發土地之第三人，均不應被認為「善意第三人」受保護，是已對該買受之第三人產生拘束力，此揆諸司法院釋字第三九四號解釋理由書意旨自明。再參經濟部八十七年五月二十日研商「久俊工商綜合區土地移轉之適法性事宜會議」決議中，對於原所有權人古劉玉全移轉至黃湯玉新一節，亦未指明其違反上開辦法第二十五條，而僅是要求被告機關「限期將所申請開發工商綜合區土地移轉協議書所附土地清冊之所有權人（持分人）名義或由開發人逕為取得。」等語，亦可證之。
（三）次從立法過程觀之，該工商綜合區設置管理辦法第二十五條規定，先是由經濟部於八十六年九月十七日以（86）經商字第86218734號函通令各縣市：「為落實執行『工商綜合區開發設置管理辦法』第二十五條第一項第三款『取得建築物之使用執照前，不得為土地之移轉。』之規定，請以其與開發人所簽訂之協議書，依土地法第七十九條之一規定，儘速辦理預告登記，並將辦理結果彙整報部，俾保護善意第三人及避免產生不必要之糾紛。」即欲以預告登記以防止提供開發土地之所有權人將開發土地移轉予第三人。其後於八十八年四月二十一日對於工商綜合區開發設置辦法第二十五條規定予以修正，除增加第三項但書之例外規定外，並將該預告登記予以明定於第四項。是從上立法過程以觀，於舊法時期（即本件土地移轉時）之條文規定，並無規範開發人以外之開發土地所有權人之意旨，方事後以函令補充，進而修法之舉。
（四）又參以八十八年修正後之工商綜合區開發設置辦法第二十五條所定：「開發人與當地直轄市、縣（市）政府簽訂之協議書內容，應載明左列各款：‧‧‧取得建築物之使用執照前，不得移轉申請開發土地之所有權。但有左列情形之一者，不在此限：（一）生態綠地及通過性道路之捐贈。（二）經政府機關審議不予納入開發範圍內之土地。（三）原非屬開發人所有之土地，移轉予開發人者。（四）移轉予經核准變更之接續開發人。（五）因繼承、強制執行、法院確定判決或公司依法合併、清算而取得者。」於條文中加列例外規定即第三款「原非屬開發人所有之土地，移轉予開發人者」一節，而從上例外規定之增列，即可確定本文文義之規範主體乃為開發人（包括土地所有權人與非土地所有權人兩者），與修正前之文義解釋上大相逕庭，由此亦足證之修正前本條規定，並不包括非土地所有權人之開發人。是被告認本件原告違反上開辦法及契約，顯屬違法。
（五）再被告當初所引用之工商綜合區設置管理辦法已於九十年五月二十三日廢止，並由經濟部另行訂定「工商綜合區設置方針及申請作業要點」替代，其中已無相當於上開辦法第二十五條禁止土地移轉規定，亦足證明有關已許可開發工商綜合區內之土地，於土地利用機制上均有一定之配套措施，使區內土地無法違規使用（如土地使用分區之限制、建築之許可、土地登記之限制等），故無庸再予以規範。
二、被告所為之原行政處分，違反誠實信用原則：
（一）本件因可歸責於被告之事由，提供錯誤資訊予經濟部審議委員會，致經濟部審議委員會做出錯誤之指示：
１、查本件原告與被告於八十三年十一月十九日所簽訂之「開發設置久俊工商綜合區」協議書，當初所附土地清冊系爭土地之所有權人為葉元洪等持分人，俟至八十六年八月五日修訂協議書中所附土地清冊之土地所有權人已更為古劉玉全，此為不爭之事實，有修定協議書在卷可稽。
２、經濟部八十七年五月二十日研商「久俊工商綜合區土地移轉之適法性事宜會議」決議事項，該紀錄之所以會有「移轉回協議書所附土地清冊內之所有權人（持分人）」，乃係依據被告所提供不實之資訊所致，亦即觀諸原處分卷內該次會議之附件：會議資料中第二點所載：「依據『工商綜合區開發設置管理辦法』第二十五條第一項第三款規定『（開發人）取得建築物之使用執照前，不得為土地之移轉。』如依苗栗地政事務所所函述，本件申請開發土地至少已進行兩次產權移轉，即由持分者移轉予古劉玉全，再由古劉玉全移轉予黃湯玉新，惟本案開發人甲○○所申請開發土地為持分共有，甲○○君既非土地持分者，而是向土地持分者取得土地使用書方式申請開發‧‧‧。」依上所述，可知苗栗地政事務所所提供之資料有左列之錯誤：
（１）依兩造協議書修訂本之附件一土地清冊，其上已載明系爭土地所有權人乃為古劉玉全，而原處分卷內被告機關所提出之土地清冊上之土地所有權人亦為古劉玉全，而苗栗地政事務所明知上開事實，竟反於事實略過修訂本以更正過之土地清冊，提供舊有之資料，將之曲解為系爭土地原所有權人為持分人，移轉給古劉玉全，古劉玉全再轉給黃湯玉新，致經濟部基於此一錯誤資料方為「移轉給原所有權人（持分人）」之決議。
（２）本件依兩造契約之修訂本所示系爭土地之使用同意書乃為古劉玉全所出具，與上開會議資料中所言土地同意書係由持分人所出具相違背，有所不實。
３、準此，被告並未完整向經濟部審議委員會敘明本件開發案之協議書已經第二次即八十六年八月五日修訂過，並將土地清冊內之土地所有權人從葉元洪等持分人變更為古劉玉全並原告甲○○已取得古劉玉全之「土地使用證明書」之事實，致使經濟部審議委員會略過第二次修訂協議書已由古劉玉全取得系爭土地及出具「使用同意書」之事實，而做出錯誤之判斷，誤以為系爭土地乃由葉元洪等持分人仍為原出具「土地使用同意書」之人，而本件系爭土地係由葉元洪等持分人移轉給古劉玉全（即誤以為並無出具使用同意書），再由古劉玉全移轉給黃湯玉新，故要求本件系爭土地應移轉回原出具「使用同意書」之原持分人等，致本件延宕多年仍未完成移轉事宜。而上開修訂協議書、古劉玉全已變更為土地清冊內所載之系爭土地所有權人及古劉玉全已出具土地使用證明書等事實，乃屬被告所承辦之事務，自是知之甚詳，且被告當初亦派員參加該次會議，此有原處分卷內之經濟部開會通知單可稽，又何以被告機關未於會議當時清楚指明其中之錯誤，事後收受該會議紀錄亦未主動表明更正，續由苗栗地政事務所為違法之駁回申請之處分，案經原告提出申訴，復拒絕更正其錯誤，被告機關違反誠信原則，至堪認定。
（二）被告依照經濟部審議委員會上開函令，所為八十八年一月二十七日以八八府建工字第八八○○○九一二六號函：限原告在文到十五日內將系爭土地移轉回原所有權人或開發人等語，乃另為一有利於原告之行政處分，惟該行政處分於本質上即需被告之協力配合，始能完成，亦因可歸責於被告之事由，致使原告始終無法將系爭土地移轉登記予訴外人古劉玉全或原告甲○○，被告亦有違誠實信用原則：
１、本件被告尚未為上開八十八年一月二十七日以八八府建工字第八八○○○○九一二六號處分前，原告早在八十七年十二月間即已依八十七年五月經濟部召開之本案土地移轉協議會議決議之真意，向被告之下級機關苗栗地政事務所申請將土地移轉登記回協議書所附土地清冊內之所有權人古劉玉全名下，惟苗栗地政事務所明知古劉玉全乃係系爭土地之真正原所有權人，原告依上開經濟部函令所示之真意申請系爭土地所有權之移轉登記，洵屬合法無誤。詎其竟違法駁回移轉登記之申請，已然違法。蓋原告與被告間經公證之補訂協議書中，其附件土地清冊中之土地所有權人即為古劉玉全，則原告依上開經濟部之函示申請將本案土地移轉登記由古劉玉全取得，即係為回復原所有權人毫無疑義。而苗栗地政機關為被告機關之直接下級機關，其不當之處分，經向被告提出申訴，雖原告因著眼於開發之時效未依訴願程序加以救濟，然依「行政一體」原則，上級機關發現下級行政機關所為之行政處分有違法或不當之處，即可依職權逕行糾正，訴願法第八十條第一項定有明文。而在原告向被告所提出之申請書既已清楚指明苗栗地政事務所所為處分之違法不當，被告亦明知上開古劉玉全為系爭土地之原所有權人之事實，不但未依職權撤銷苗栗地政事務所所為上開違法之行政處分，竟反認為原告之申請顯無理由，被告機關違反誠信原則，不言可喻。
２、另原告改以將系爭土地辦理移轉登記於開發人即原告甲○○名下時，則又涉及系爭土地仍有部份為保護區農地，原告並非自耕農，故需先將核准開發區土地分割出來，變更為非農地始得辦理移轉登記，故必須被告配合辦理、核發分區使用證明書及分割以資憑辦。惟被告在八十七年十一月十一日核發之分區證明書竟然籠統記載：「苗栗市○○段二三五六筆地號，保護區、工商綜合區如附圖」並未明白區分何筆土地為保護區？何筆土地是工商綜合區？致使無法據以為移轉登記之申請。又系爭土地在八十八年一月四日公告都市計畫樁位測量成果圖，如經公告三十天後無異議後，即會再囑託地政機關按公告內容辦理測量予以分割，但孰料又發生公告之都市計劃樁位圖與地籍界樁圖有所偏差，需俟前述工作完成後，才能全部辦理地籍分割及土地移轉等事宜，為此原告亦再提出申請書，請求被告工商課更正該公告，被告所屬工商課竟回覆原告如不辦理系爭土地之所有權移轉登記回原所有權人，即不為該都市計畫之變更程序，演變成如系爭土地不移轉回去即不更正公告，但若不更正公告則無法移轉登記回去之「雞生蛋、蛋生雞」之窘境，此一所有權移轉登記之困難，全係肇因於被告之無法配合所致，自不能歸責於原告，此事實亦可由證人丙○○之證述可知。後經原告積極奔走，被告才在於八十八年七月二十三日核發符合移轉登記所需之土地使用分區證明書，原告隨即依指示辦理土地移轉登記予原告事宜，並在八十八年七月三十日申請取得增值稅之繳款書，被告明知原告應可辦理移轉本案土地，竟在核發使用分區證明書後七日，迅速撤銷本案之開發許可，顯然被告並不樂見原告依指示辦理土地移轉之事宜，否則焉有核發分區使用證明書後七日即迅速撤銷本案之開發許可，被告違反誠信原則，莫此為甚。
（三）被告對於同國建設開發股份有限公司（下稱同國公司）申請接續為開發人之申請，置之不理，亦有違誠實信用原則：
１、本件被告之上級機關經濟部除為上開指令外，並准許同國公司為接續開發人，並進一步准許審查通過同國公司申請之「獎勵民間投資開發綜合區優惠貸款」案，積極協助原告及同國公司繼續開發本件久俊工商綜合區，除可證明經濟部並不認同被告機關撤銷本件開發許可之行政處分（否則焉會繼續同意同國公司接續為開發人），且其無非亦思以此一舉解決原告所遇到辦理移轉登記之困境，即由土地所有權人黃湯玉新出具「同意使用書」或移轉登記予同國公司即可，但當同國公司依「工商綜合區開發設置管理辦法」第二十四條規定，並於八十八年七月二十八日向被告機關申請補訂協議書，被告機關竟置之不理，公然違反「工商綜合區開發設置管理辦法」第二十四條之規定，將人民之權益視之無物，而倘同國公司為接續開發人，本件土地移轉問題即可獲得解決，本件開發案至今即可進行建設。詎料，被告隨即三日之後即八十八年七月三十日即為第一次撤銷本件許可之處分，顯見被告顯不樂於見到本件開發案之順利遂行。
２、被告雖主張同國公司向被告申請為本件之接續開發人，依經濟部工商綜合區審議委員會之決議附帶意見，同國公司應先取得二三○九地號土地之使用同意書或合併開發證明書，則其縱曾向被告機關申請補訂協議書，依前揭協議內容所示，同國公司之申請亦容有未合云云，必須說明者，有：
（１）被告即已坦承確曾收受過同國公司之接續開發人申請書，否則焉知同國公司當時申請書所附之資料並無「二三○九號等土地之使用同意書或合併開發證明書」，其理至明。
（２）同國公司申請為本件開發案之接續申請人，倘確有欠缺被告機關所稱之「土地使用同意書」或「合併開發證明書」等資料，並非不可補正之瑕疵，被告遲至今日對於同國公司均未回覆其處置結果，更遑論及有要同國公司補正上開資料之情，足見上開辯詞顯屬被告機關卸責之詞。從而，被告機關違反誠實信用原則之情至明。
３、綜上，政府機關對各種行政措施之指示應有其合理性，更應兼顧人民之信賴利益，本件被告反覆不定之作為，違背誠信原則明甚。
三、被告未依台灣省政府八十九年五月十一日八九府訴二字第一二四四○七號訴願決定、經濟部八十八年八月二十三日「協商苗栗縣政府擬撤銷甲○○君申設工商綜合區之開發許可」案會議結論：「‧‧‧建請苗栗縣政府基於苗栗地區工商業發展之考量，重新審酌原所為撤銷甲○○君申設工商綜合區開發許可之處分」，予以考量，實已違反公益原則：
（一）現今國內經濟低迷，失業率高，尤其被告機關財源窘困，今年（即九十年度經費預算短缺約拾壹億參仟壹佰參拾肆萬貳仟元整；縣內人民失業率高達３‧９５％，亟需增加稅收及促進縣內就業機會：
１、依據苗栗縣政府九十年度總預算歲入歲出簡明分析表，其中苗栗縣政府歲入合計為新台幣（下同）壹佰肆拾肆億柒仟貳佰陸拾壹萬陸仟元整，而歲出合計為壹佰伍拾陸億零參佰玖拾伍萬捌仟元整，預算短缺共拾壹億參仟壹佰參拾肆萬貳仟元整。甚者九十年度被告苗栗縣政府之「債務支出」亦高達四億五千六百八十五萬六千元，其財源之窘況，不言可喻。然其財源之不足勢必：一自支出項目中予以縮減支出，則苗栗縣民之基本生活當大受影響；再者倘再舉債支應，則沈重利息將使日後預算更受排擠。是以其解決之道應是開闢財源增加歲入一途，方屬正辦。
２、次被告苗栗縣政府縣內失業率於九十年三月份統計為３‧９５％，全國排名第十一，然眾所皆知官方所發布之失業率，本甚為保守，實際上之失業率當遠高於此，自不待言。而此失業率換算人口數，則有多少家庭面臨斷炊之困境，甚而據報載現今為數甚多之學生因無法繳交學費亦面臨失學之虞，而此種種無非係根源於國內產業出走所致，故其解決之道亦在於創造、提供就業機會，具體方法無非於消極面留住企業，積極面則在鼓勵增設企業體，使失業人口能早日充分就業。
（二）本件久俊工商綜合區開發案，所帶來之經濟效益及稅收，增加之稅收，有助於紓解被告之財務困境：
１、依據八十八年四月間同國公司向經濟部所提出之「獎勵民間投資開發工商綜合區優惠貸款八十八年度中長期資金計畫申請書」，前於八十八年六月三十日經經濟部召開「工商綜合區審議委員會」第三十五次委員會會議所審議通過貸款案。據其所載開發本案所需之營建資金為二十五億元，而此二十五億元之營建費用，於興建之初，有關工程承包之營建包商、建築師設計歸劃、所需相關工程材料之提供廠商、下至建築工人，無一不需繳納綜合所得稅、營業稅等相關稅收，而此皆能挹注國家或被告機關之稅收，另其帶動其他邊際經濟效益，亦屬可觀。再者，於本工商綜合區營運時，倘採由同國公司自行租賃使用方式時，光就同國公司本身所預估每年所繳之營業稅即有二百三十三萬四千元至二百六十八萬元；若採由同國公司出售予業者經營時，除上述營業稅外，另增加有土地增值稅、所得稅、契稅等稅收。而在日後營運時，就經營業者部份，本綜合開發區計有「主題式大型購物中心」及「工商服務分區」兩大部份，而前者亦包括有電影、運動、遊憩休閒、餐飲、購物賣場等部份；後者包括有商務中心房間部及商務中心附屬設施。其中所課徵之稅收，除營業稅、所得稅外，另商務中心旅館部及電影、運動、遊憩休閒部份亦需徵有娛樂稅等，而預估本工商綜合區總體每年之營業收益為三十五億七千二百七十萬元，則政府及被告機關每年單從本件綜合開發區可獲得之稅收，對於財源收入大有助益。另該綜合區所帶動之其他附屬經濟效益，貨物、農產品、交通等等稅收更難計數。
２、又本件開發案乃屬商業服務型態，所需用之員工，並無須任何專業技術，對於員工之雇用資格、條件並無任何限制。且區內所需從業員工為數眾多高達千人以上，為苗栗縣地區失業人口提供甚多就業機會，在在均有助於苗栗縣失業率之降低，至明矣。
（三）綜上，值此國內經濟嚴重衰落、失業率攀高之際，經濟實屬當今政府首要急需解決之課題，無不全力留住企業者留在國內，然本件久俊綜合工商區，總投資額共高達四十六億九千三百萬元，被告機關不為此一振興國內經濟之重大公益之考量，視此投資案為敝屣，違背上級主管機關經濟部之指令，實令人費解。且在工商綜合區設置管理辦法第二十五條規定，於適用上仍有疑義時，其解釋即應以符合「公益原則」之解釋，故本件被告違反公益原則至明。
四、原行政處分未予審酌上級機關經濟部之「基於苗栗地區工商業發展」之公益考量，重新審酌本件開發案，違反「行政一體原則」：
（一）按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」中央法規標準法第十一條定有明文；次「提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之。」訴願法第八十條第一項前段定有明文。是從法規範之優越性及行政機關內部訴願審查制度，吾人可以導出「行政一體原則」，亦即上級行政機關對於其職權事項，基於監督權之作用，對於下級機關之行政措施有予以指示之權，相對的下級機關對於上級機關之指示，則必須予以遵守，不得違反，自是當然之行政法理。
（二）經查本開發案之法令「工商綜合區開發設置管理辦法」，係由經濟部會同內政部所發布之職權命令，故其主管事務之性質，非屬地方自治之範疇，且就該辦法所規定，申請核發「工商綜合區」之程序而言，首必須先有經濟部之「工商綜合區審議小組」審議通過，發給「推薦函」後，各縣市政府始再將申請案件所備文件連同中央商業主管機關推薦函及相關單位審查意見書後，經審議後始為開發案之許可，工商綜合區開發設置管理辦法第七條、第十四條、第十五條及第十六條規定甚明。是從上開辦法之訂定機關主體、重要文件「推薦函」均屬經濟部之職權，而被告苗栗縣政府僅為執行機關。準此，就工商綜合區之設置、管理事務，經濟部應為上級主管機關，被告苗栗縣政府則為下級機關，就此而言，被告自應稟持經濟部之指令以為相關業務之推行，然如上所述，經濟部業經考量原告之於苗栗市內申設「久俊工商綜合區」，乃有助於地方之經濟發展、創造就業機會，有助於苗栗縣民之民生福祉，實屬公益，方於八十八年八月二十三日，召開「協商苗栗縣政府擬撤銷甲○○君申設工商綜合區之開發許可」案會議，並作成會議結論：「會中開發人甲○○君及擬接續開發人同國建設股份有限公司一再陳情，並表達其處理本案之誠意及開發決心，建請苗栗縣政府基於苗栗地區工商業發展之考量，重新審酌原所為撤銷甲○○君申設工商綜合區許可之處分。」，要求被告機關「基於苗栗地區工商業發展」之公益考量，重新審酌撤銷許可之處分。於此並曾於八十八年六月三十日召開工商綜合區審議委員會第三十五次委員會會議，會中決議：審核通過原告甲○○申請變更工商綜合區開發人為同國公司及審查通過同國公司申請「獎勵民間投資開發工商綜合區優惠貸款」案，積極協助原告及同國公司持續進行本案，足見被告之上級機關經濟部，乃鑑於苗栗縣市之工商經濟發展落後，基於「公益原則」之考量，始於知悉第一次撤銷本案許可時，仍為上開「重新審酌」之指示，此並經台灣省政府以此為由，而以八九府訴二字第一二四四○七號訴願決定書，決定將上開被告機關所為之八八府建工字第八八○○○七○三三八號撤銷許可處分予以撤銷，並要求被告機關另為處分。然被告機關竟基於本位心態，違背上級機關經濟部之指令，未對於「基於苗栗地區工商業發展」予以審酌，實已違背行政一體原則，即難謂適法。
五、原行政處分違反「應予衡量原則」、「強制說明理由原則」：原行政處分於說明中，僅稱「發展本縣工商業，係本府施政目標，因此任何對工商業發展有助益之計畫均樂觀其成，唯其開發計畫仍應依循相關法規辦理。本府原核准台端開發之久俊工商綜合區，因已違反工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條第一項第三款建築物之使用執照前，不得為土地之移轉之規定，暨違反與本府簽訂協議書之內容，爰此應撤銷開發許可。」仍執陳詞撤銷原告之許可，並未對於上級機關經濟部所為「基於苗栗地區工商業發展之考量」之因素予以衡量，而於理由中復未說明其「基於苗栗地區工商業發展考量」之裁量後仍應為撤銷許可之理由，實與上開「應予衡量原則」、「強制說明理由原則」相違背，自屬違法。
六、綜上所陳，原處分及訴願決定確有違誤之處，爰依法請求判決如訴之聲明。
乙、被告主張之理由：
一、原行政處分並未違反工商綜合區設置管理辦法第二十五條之規定：原告主張工商綜合區設置管理辦法第二十五條僅規定僅限於開發人為開發土地之所有權人時，其將開發土地於建照取得前移轉於他人始有其適用，對於開發人以外開發土地之所有權人並不適用云云。惟：
（一）查，修正前工商綜合區設置管理辦法第二十五條係規定：「開發人與當地地方政府簽約之協議內容，應載明取得建築物使用執照前不得為土地之移轉，違反時，撤銷許可並公告之。」等內容所示，其並未明確指明本條限於開發人為開發土地之所有權人時始有其適用，且申請開發之土地既除開發人本人所有者外，尚包括由第三人提供並出具使用同意書者在內，而第三人既已出具使用同意書予開發人，則開發人自有約束該第三人不得為土地移轉之責任，故原告將上揭第二十五條規定限縮解釋其僅適用於開發之土地為開發人所有時方有適用，其解釋自容有未當。
（二）再者，茲據原告與被告所簽訂之協議書第十二條約定：「甲方（即原告）於取得建築物之使用執照前，承諾不得將所許可開發之土地移轉予他人，否則依本協議書第十三條處理。」等內容所示，其亦係規定開發人應承諾不得將所許可開發之土地移轉予他人，並未限定於開發人所提供之土地，亦包括第三人所提供之土地，而第三人既已出具同意書予開發人，則開發人即有約束第三人不得移轉之責任，若第三人擅自移轉，其不利益自應由開發人自行承擔。
（三）又，兩造協議書既係依照前管理辦法第二十五條規定所訂定者，則原告既已違約，難謂其無違法，且經濟部茍非認定原土地所有權人古劉玉全將土地所有權移轉至黃湯玉新係屬違約、違法，又何需函請被告通知開發人依雙方所簽訂之協議書第十二條規定限期將所申請開發工商綜合區土地，移轉回協議書所附土地清冊內之所有權人（持分人）名下或由開發人逕為取得等語，故原告主張其未違法，且經濟部亦未指明其違法等語，自不足採信。
（四）至於，有關經濟部八十六年九月十七日以（86）經商字第86218734號函及經濟部在八十八年四月二十一日修正後之開發辦法第二十五條第四項增列「預告登記」之規定，惟均係為保護善意第三人及避免產生不必要之糾紛，所作更進一步之「預防措施」，與開發辦法第二十五條其適用之主體無關，蓋預告登記不論係開發人本人之土地或係第三人所提供之土地，均有其適用，且修正前之開發辦法第二十五條規定茍有原告所指適用主體之疑異，為何在八十八年四月二十一日修正開發辦法第二十五條內容，未併予修正？更足認開發辦法第二十五條並無原告所指其適用主體限於開發人為開發土地之所有權人，方有其適用之疑異。
（五）另，八十八年修正後之工商綜合區開發設置辦法第二十五條第三款係針對開發人在取得建築物之使用執照前，若係將原非屬開發人所有之土地，移轉予開發人者，不在該條文所限制移轉之列，從而依該條文之文義，實無從獲致如原告所主張謂：修正前本條規定，並不包括非土地所有權人之開發人之結論；且撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準，係以原處分發布時之事實或法律狀態為準。是以，有關被告在作成行政處分時所援用工商綜合區設置管理辦法縱已於九十年五月二十三日廢止，且由經濟部另行訂定「工商綜合區設置方針及申請作業要點」，而該作業要點已無相當於上開辦法第二十五條禁止土地移轉之相關規定等情，惟該作業要點並不得據以作為認定被告所作之行政處分是否合法之依據。
（六）綜此，原告主張開發辦法第二十五條規定僅適用於開發人為開發土地之所有權人時方有適用乙節，自與法規意旨不合，並不足採信。
二、原行政處分並未違反誠信原則：
（一）原告雖主張經濟部八十七年五月二十七日研商「久俊工商綜合區土地移轉之適法性事宜會議」所作成決議事項中「移轉回協議書所附土地清冊內之所有權人（持有人）」內容，乃係依據被告機關不實資訊所致云云。
１、查，被告究如何提供不實資訊予經濟部，並未據原告舉證以實其說，故被告否認其真正。
２、再者，原告既主張係苗栗地政事務提供資料有錯誤云云，究非被告苗栗縣政府，故縱苗栗地政事務所所提資料縱容有所錯誤，得否據以歸究被告苗栗縣政府，亦值疑異。
３、更何況，前揭經濟部當日會議所檢附資料說明欄第一項略謂：「‧‧‧且苗栗縣政府於本（八十七）年二月八日函囑該地政事務所就上開土地（清冊內載為古劉玉全所有）儘速辦理預告登記。」等內容所示，亦足認會議當日所提土地清冊應係修訂本所附之土地清冊，否則該土地清冊內之土地所有權人即非古劉玉全，而係葉元洪等共有人，故原告主張經濟部係依不實資訊所作決議乙節，自不足採信。
４、退萬步言，原告既認前揭經濟部八十七年五月二十七日係根據錯誤之資訊所作成決議事項係根據錯誤之資料，故其所作成之決議內容容有疑異或錯誤等情，為何自始均未曾向經濟部或苗栗縣政府要求確認或更正該決議內容？顯違反常理，此更足徵原告前揭主張係屬事後矯飾之詞。
５、準此，原告既未舉證以實其說，故自難逕憑原告個人主觀上之臆測，即逕以原告前揭主張為真正。
（二）原告雖主張本件原所有權人古劉玉全於八十六年十二月八日欲將本件土地申請辦理移轉登記予黃湯玉新前，曾先詢以被告機關是否可行？而經其認該古劉玉全並非兩造間開發設置久俊工商綜合區協議第十二條之甲方、工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條之「開發人」，故答覆以古劉玉全可將本案土地移轉登記予黃湯玉新，並舉苗栗縣苗栗地政事務所八十七年三月二十一日八七苗地所字第二○七三號函為據云云。惟：
１、查，本件土地原所有權人古劉玉全將本件土地申請辦理移轉登記予黃湯玉新前，並未曾向被告函詢，且被告更未曾同意古劉玉全可將本案土地移轉登記予黃湯玉新，被告否認原告前揭主張為真正。
２、再者，細繹原告所提苗栗縣苗栗地政事務所前揭函文內容以觀，根本與原告前揭所主張無關，且被告所屬工商課縱曾答覆無需在土地登記簿上蓋「列管註記」，亦不代表被告曾同意本件土地原所有權人古劉玉全將土地移轉登記予黃湯玉新。
３、綜上所述，足徵原告顯係任意曲解前揭苗栗地政事務所函文意旨，故其主張並不足採信。
（三）原告雖主張被告並未依職權撤銷苗栗地政事務所為駁回其移轉登記之申請係屬違法云云：
１、查，有關苗栗地政事務所受理本案土地之相關移轉登記事宜，並未曾向被告苗栗縣政府請示相關辦理事宜，更遑論被告機關知悉其駁回申請之處分係違法，逕而加以糾正。
２、再者，苟原告對苗栗地政事務所為駁回申請之處分不服，依法自得提起訴願程序以尋求救濟，惟原告嗣均未提起任何行政救濟程序，此為原告所自認，足徵原告主張苗栗地政事務所為駁回其移轉登記申請之處分係違法乙節，自恐屬嗣後矯飾之詞。
３、又，參諸原告於八十八年三月二日向被告所提「惠准延展久俊工商綜合區開發案土地移轉期限」之申請函之內容，僅敘及苗栗地政事務所已將其所為移轉登記之申請駁回之事實，並未敘及該所所為之駁回處分係屬違法及請求被告依法應撤銷該處分之相關內容，此更足徵被告前揭主張之事項，顯不實在。
（四）原告雖主張伊無法將土地所有權移轉回復登記至甲○○名下，係因被告無法配合所致云云：
１、查，有關原告所提工商綜合區之土地，雖因實施都市計劃而需辦理合併、分割登記等事宜，惟此與被告命原告限期將所申請許可開發之土地移轉回協議書所附土地清冊之所有權人，係屬二事，此業經經濟部在八十八年四月十四日以經
（八八）商字第88207380號函釋在案。
２、再者，本件被告係於八十八年一月二十七日以八八府建工字第8800009126號函通知原告應於文到十五日內辦妥，此除有卷附函文可稽外，並為原告所不爭執，惟嗣原告至少遲至八十八年三月二日（即原告向被告提出展延期限申請時）止，仍未依該函文所限定之期間將系爭土地辦理移轉登記完成，此有該函文可稽。準此，原告既未在被告所催告之期間內將系爭土地辦理移轉登記完成，被告依法即隨時撤銷原告原所申請之開發許可，故被告實無故意延宕都市計劃變更之必要。
３、又，原告雖主張被告所公告之都市計劃樁位與地籍界樁圖有所偏差，致使地政事務所無法辦理分割及移轉等事宜云云。惟，被告自八十八年一月四日公告都市計劃樁位測量成果圖之後，即未曾變更所公告都市計劃樁位。是以，茍原告前揭主張屬實，原告應無法取得系爭土地之分區使用證明書，並據以申請辦理所有權移轉登記，惟原告竟得於八十八年七月二十三日取得系爭土地之分區使用證明書，此應足徵原告前揭主張及證人丙○○之供述，均非屬實。
４、另，被告於八十八年七月十四日府建都字第8800062086號函內並未要求原告需將系爭土地移轉登記回原所有權人始願辦理更正公告之意旨，此參諸該函文內容，即足明悉。
５、是以，原告既未依被告函文所定期限將所申請許可開發之土地移轉回協議書所附土地清冊之所有權人或開發人，則被告於期限屆至後隨時均得撤銷原告所申請開發許可，已如前述。是以，被告於八十八年七月三十日始撤銷原告所申請之開發許可，依法並無違誤。至於，被告作成撤銷該開發許可之日期係雖在原告取得土地使用分區證明書之後第七天，惟尚不得據此即認定被告有不樂見原告依指示辦理土地移轉之情事。準此，原告將未能依被告函文期限辦理所有權移轉登記之責任完全歸咎於被告辦理合併、分割遲延所致，足徵其主張顯無理由而不足採信。
（五）原告雖主張被告未與同國公司簽訂補充協議書，顯有違誠信原則云云：
１、查，本件經濟部工商綜合區審議委員會雖曾作成通過同國公司為接續開發人之決議，惟參諸其決議之附帶意見所示：「有關坐落苗栗市○○段○○○○○號之國有土地，請接續開發人依規定取得土地使用同意書或合併開發證明書，並與直轄市、縣（市）政府簽補充協議後，始得准予變更」等語，應足認本件開發人之變更，必需同國公司先取得前揭二三○九地號土地之使用同意書或合併開發證明書後，再與被告機關簽訂補充協議書，方准予變更。
２、準此，同國公司既未先取得前揭二三○九地號土地之使用同意書或合併開發證明書，則其縱曾向被告申請補訂協議書，依前揭協議內容所示，同國公司之申請亦容有未合。
３、更何況，同國公司向被告申請補訂協議時，原告仍未依規定將本案土地移轉登記回協議書所附土地清冊之人，其違法狀態仍存續，故被告未即與同國公司簽訂補充協議書，亦難謂有所違失或違反誠信原則之情事。
三、本件應無公益原則之適用：
（一）按，行政旨在追求公益，但公益往往與私益有所衝突，行政法規基本上即係以公益之保護促進與私益限制及其保障之間作為權衡，除了法規有顯然偏頗不當之外，法規本身可「推定」已就公、私益作了適當的權衡。故公益原則雖未於行政程序法明文規定，仍可作為行政法一般原則，但應限於實證法上無具體規定可資適用時，始可。再者，公益原則可直接作為「行政裁量」之依據，且其判斷係行政機關之裁量範圍，不在行政法院審查範圍之內，行政法院八十一判二五○六判決「墳墓設置管理條例第二十四條前段固規定，經當地主管機關查明墳墓地點足以妨礙軍事設施、公共衛生、更新計劃、都市發展或其他公共利益者，應予遷葬，惟關於墳墓設置之地點是否有足以妨礙軍事設施、公共衛生、更新規劃、都市發展或其他公共利益等情事，而有遷葬之必要，應由當地主管機關查明認定，此項認定乃該主管機關之裁量行為，除有踰越權限或濫用權力之情形外，尚不得輒指為違法而對之提起行政訴訟」。
（二）查，被告機關於作成撤銷本案開發許可前，即曾分別以八十八年一月二十七日八八府建工字第8800009126號函及八十八年三月三日八八府建工字第8800018515號函訂定相當期限通知原告將本案違法移轉登記之土地回復登記於協議書所附土地清冊之所有權人名下或由開發人取得，惟嗣原告均未於該期限內將本案土地回復登記於協議書所附土地清冊之所有權人名下或由開發人取得，此均為原告所不爭執，則被告機關以原告違反工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條第一項第三款之規定及原告與被告機關間所簽署之協議書第十二條之規定，據以撤銷本案開發許可，依法並無違誤。
（三）再者，被告機關既係以原告違反工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條第一項及第三款之規定及其與被告機關間所簽訂之協議書第十二條規定為由，而撤銷本件開發許可，則被告機關所為撤銷本件開發許可之行政處分，自屬依「法令」所為之行政處分，其處分自難謂有何違法；且依前揭工商綜合區開發設置發展管理辦法第二十五條第一項第三款及同條第二項所規定之內容所示，凡違反該條項規定者，被告機關僅得撤銷開發許可，並不容被告機關另作成其他處分，則被告機關依法作成撤銷本案開發許可之處分，並於撤銷開發許可之處分書上具體說明處分之依據及理由，則其處分難謂有違反「依法行政」及「強制說明理由原則」之情事。
（四）又，被告機關作成本件撤銷開發許可之行政處分，既應依據開發管理辦法第二十五條第一項之規定辦理，並非無法令明文，則本件被告機關在作成本件撤銷頒發許可之行政處分時，依前揭學者論述所示，是否仍有「公益原則」之適用，已值疑異？更何況，被告機關依前揭開發管理辦法第二十五條第一項第三款及第二項規定所示，被告僅得作成撤銷開發許可之羈束處分，該法規並未授與被告機關行政裁量權，則被告機關依法作成撤銷開發許可之行政處分，難謂有何不法或不當。是以，原告主張被告作成本件撤銷開發許可之行政處分，違反公益原則云云，顯依法不合，而不足採。
（五）至於，原告所援引行政法院判決要旨及吳庚大法官所為論述，均係針對原行政處分為違法時，行政機關在撤銷原行政處分或另為行政處分，應考慮「公益原則」而言，惟本件被告機關作成撤銷開發許可之行政處分，乃係因原告違反法令及兩造之契約協議，並非因原行政處分違法而予以撤銷。是以，原告援引行政法院判決意旨及吳庚大法官所為論述，作為本件主張之依據，恐非妥適。
四、綜上所述，核諸被告機關所作成之撤銷本案開發許可之行為，既係屬依「法令」之所為「合法」之行政處分，且亦無違反「誠信原則」、「信賴原則」及「公益原則」等情事，原告未省咎自身之違法事實，反任意指摘被告所為撤銷開發許可之行政處分違法，足徵原告所為之主張顯不足採信，而應予以駁回。
理 由
一、按「商業主管機關、事業興辦人、公民營投資開發事業或土地所有權人（以下簡稱開發人）得依工商綜合區設置方針，勘選一定地區土地，擬具開發計畫，並與當地直轄市、縣（市）政府簽訂協議書，於取得中央商業主管機關推薦後，向當地直轄市、縣（市）政府依左列程序辦理：一、申請開發許可。」「開發人與當地直轄市、縣（市）政府簽訂之協議書內容，應載明左列各款：一、‧‧‧三、取得建築物之使用執照前，不得移轉申請開發土地之所有權。‧‧‧五、違反前四款規定之效力。前項第五款所定之效力包括：一、撤銷開發許可並公告之。二、土地變更為原使用分區或原分區類別。三、已完成所有權移轉登記之生態綠地、通過性道路及捐獻之金額不予發還。」固為行為時工商綜合區開發設置管理辦法（已於九十年五月二十三日廢止，由經濟部另行訂定「工商綜合區設置方針及申請作業要點」）第六條第一項第一款、第二十五條所明定。而本件原告以其配偶古劉玉全及國有財產局所有坐落苗栗縣苗栗市○○段二三○六至二三○九、二
三五六、二三五七、二三五九、二三六一、二三六二、二三六八至二三七四及二三六○地號等十七筆土地於八十六年八月五日與被告機關共同協議規劃設置「久俊工商綜合區」，協議中並約定原告於取得建築物之使用執照前，承諾不將所許可開發之土地移轉予他人（協議書第十二條），否則願由被告機關撤銷開發許可並公告之（協議書第十三條）。嗣上開土地中除第二三六○號地號土地外，餘古劉玉全所有土地均於八十六年十二月八日出售予黃湯玉新等情，有開發設置久俊工商綜合區協議書修訂本及土地登記簿謄本附卷可稽。又原告雖違反協議規定惟被告機關並未立時撤銷上開許可，而於八十七年六月三日以八七府建工字第八七九○○○○一四八號函行文原告，轉送經濟部八十七年五月二十六日經（八七）商字第八七二二一四○七號函送同年五月二十日「研商久俊工商綜合區土地移轉之適法性事宜」會議紀錄「（一）請苗栗縣政府儘速函知開發人，依雙方所簽訂之協議書第十二條規定，限期將所申請開發工商綜合區土地，移轉回協議書所附土地清冊內之所有權人（持分人）名下或由開發人逕為取得。‧‧‧」乙份，請原告依該會議決議是項規定辦理；因原告未依上開規定辦理，被告機關復先後於八十八年一月二十七日及八十八年三月三日以八八府建工字第八八○○○○九一二六號及八八府建工字第八八○○○一八五一五號函分別限於文到十五日及十日內依上開八十七年六月三日以八七府建工字第八七九○○○○一四八號函檢送之經濟部八十七年五月二十日「研商久俊工商綜合區土地移轉之適法性事宜」會議紀錄之規定辦理，然原告逾期仍未將系爭土地移轉回協議書所附土地清冊內之所有權人古劉玉全名下或由開發人即原告甲○○逕為取得，被告機關乃以八十八年七月三十日八八府建工字第八八○○○六六七七五號函略以：「主旨：台端於苗栗市申請久俊工商綜合區，因違反工商綜合區開發設置管理辦法之規定，應撤銷其開發許可，請查照。說明：依據工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條第一項第三款：取得建築物之使用執照前，不得為土地之移轉，本開發案已違反上列規定，本府前曾於八十八年一月二十七日八八府建工字第八八○○○○九一二六號函再限於文到十五日內辦妥；惟迄今仍未恢復為原所有權人，爰依規定應撤銷其開發許可。」及以八十八年八月十一日八八府建工字第八八○○○七○三三八號公告該撤銷開發許可等情，亦有前舉各函、會議紀錄及公告在卷可憑。
二、經查，原告與被告機關訂立之「開發設置久俊工商綜合區協議書修訂本」既將前述行為時工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條關於「協議書」之規定，定為協議書之內容，而於系爭協議書第十二條（許可開發土地之移轉）約定：「甲方（即申請開發人甲○○）於取得建築物之使用執照前，承諾不將所許可開發之土地移轉予他人，否則依本協議書第十三條處理。」第十三條（違約之處理）約定：「甲方若違反本協議書之規定時，願由乙方（即苗栗縣政府）逕為後列處置：
一、撤銷開發許可並公告之。二、土地變更為原使用分區或原分區類別。三、已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之金額不予發還。」則系爭許可開發之土地於申請開發人即原告甲○○取得建築物之使用執照前移轉於他人，即與系爭協議書第十二條約定之情形相當，被告機關即得依該協議書第十三條之約定辦理。
雖許可開發之土地其所有權人並非參與訂立系爭開發協議書之當事人，不受該開發協議書內容之拘束，然此為原告與該出具土地使用同意書供原告申請開發許可之土地所有權人間之另一法律關係，自不得以許可開發之土地其所有權人與申請開發人不同，不受協議書內容約定之拘束，而主張被告機關不得行使前開協議書約定之權利。原告執此主張固無可採。惟被告機關以八十八年七月三十日八八府建工字第八八○○○六六七七五號函撤銷開發許可及以八十八年八月十一日八八府建工字第八八○○○七○三三八號公告該撤銷開發許可之處分後，原告不服，提起訴願，經台灣省政府以八十九年五月十一日八九府訴二字第一二四四○七號訴願決定略以：「本案是否依經濟部會議決議辦理，仍應由原處分機關斟酌辦理，是原處分予以撤銷，由原處分機關斟酌後另為處分」之事實，有該訴願決定書附卷可證。從而被告前述八十八年七月三十日八八府建工字第八八○○○六六七七五號函撤銷開發許可及以八十八年八月十一日八八府建工字第八八○○○七○三三八號公告該撤銷開發許可之處分既經台灣省政府以上開訴願決定撤銷，恢復被告機關未撤銷系爭開發許可前之狀態，被告機關於重為處分時，即應究明原告是否已依其前揭八十七年六月三日以八七府建工字第八七九○○○○一四八號函行文原告，轉送經濟部八十七年五月二十六日經（八七）商字第八七二二一四○七號函送同年五月二十日「研商久俊工商綜合區土地移轉之適法性事宜」會議紀錄「（一）請苗栗縣政府儘速函知開發人，依雙方所簽訂之協議書第十二條規定，限期將所申請開發工商綜合區土地，移轉回協議書所附土地清冊內之所有權人（持分人）名下或由開發人逕為取得」之規定辦理，然被告機關疏未審認，致其於八十九年六月十四日以八九府建工字第八九○○○四六九○八號函（即系爭行政處分）撤銷系爭開發許可時，未查明系爭移轉與黃湯玉新之土地已經原告依據被告前開函示，於被告重為處分前即八十九年五月八日移轉登記為原告所有（土地登記簿謄本附於本院卷），仍以：「主旨：台端於苗栗市○○段申請開發之久俊工商綜合區，因違反工商綜合區開發設置管理辦法之規定暨違反與本府簽訂之協議書內容，應撤銷開發許可，請查照。說明：一、依據台灣省政府八十九年五月十一日府訴二字第一二四四○七號訴願決定書辦理，暨復台端八十九年五月二十五日函。二、發展本縣工商業，係本府施政目標，因此任何對工商業發展有助益之計畫均樂觀其成，惟其開發計畫仍應依循相關法規辦理。本府原核准台端開發之久俊工商綜合區，因已違反工商綜合區開發設置管理辦法第二十五條第一項第三款：取得建築物之使用執照前不得為土地之移轉之規定，暨違反與本府簽訂協議書之內容，爰此應撤銷開發許可」等語。按原告於被告重為處分前，既依被告機關前函所示，將系爭許可開發之土地移轉登記為其所有，被告仍以前經台灣省政府訴願決定撤銷之原八十八年七月三十日八八府建工字第八八○○○六六七七五號函處分所持理由執為撤銷系爭開發許可之理由，自有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合，原告訴訟意旨雖未據此主張，仍應認其訴為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告機關另為適法處分，以昭折服。
三、兩造其餘主張並不影響本件判決之結果，無須逐一論究，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 十三 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 簡 朝 振
法 官 林 秋 華法 官 胡 國 棟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 十三 日
法院書記官 莊啟明