臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第一一五號
原 告 甲○○
乙○○丙○○○丁○○○戊○○被 告 臺中縣政府代 表 人 己○○代 表 人 庚○○訴訟代理人 癸○○
參 加 人 辛○○
壬○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年六月九日八九府訴一字第一二五五九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及參加訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告等五人所有坐落台中縣○○鎮○○段橋頭寮小段三八一地號土地，係屬交通部興辦第二高速公路大甲彰濱段工程範圍用地，被告台中縣政府報經內政部民國（下同）八十八年一月十六日台（八八）內地字第八七一四二四五號函核准徵收後，即依都市計畫法第四十八條規定及土地法第二百二十八條、二百三十三條規定辦理徵收公告及發價通知，完成徵收之法定程序。公告徵收期間，經土地所轄被告台中縣清水鎮公所（下簡稱清水鎮公所）以八十八年二月八日八八清鎮建字第二一六六號函報系爭土地訂有耕地三七五租約，並檢附租約承租人名冊至被告台中縣政府，台中縣政府乃分別通知原告及承租人（即參加人）辛○○、壬○○等二人領取補償費。原告以系爭土地未曾出租為由，申請將因耕地三七五租約保留之三分之一地價補償費核發予原告。被告台中縣政府未准所請，原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告台中縣政府及被告清水鎮公所應連帶給付原告每人各新台幣（下同）九十
三萬九千五百四十元整，及自民國八十八年三月十八日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
㈡陳述：
⒈原告以被告等機關為對象，提起共同訴訟，應無不合。查原告甲○○等人已於
八十八年十二月二十八日對被告清水鎮公所提起註銷耕地三七五租約登記之行政訴訟（按：最高行政法院九十年十一月二十九日業以九十年度判字第二二一八號判決終結），當時因被告台中縣政府表示尚未將三分之一之補償費交付本件之參加人辛○○及壬○○二人，故原告未於該訴訟中附帶請求損害賠償。直至八十九年八月，原告提起本件訴訟前方知被告台中縣政府已將三分之一之補償費交付辛○○等二人，而因前揭註銷耕地三七五租約登記之訴訟，依行政訴訟法之規定，原告似無法於該案追加請求被告清水鎮公所損害賠償，因此只能另案為之，為求訴訟經濟，爰合併於本案提起，合先敘明。
⒉本件無耕地三七五減租條例第二十六條之適用，此有最高行政法院及最高法院判例多則可稽，被告等指稱原告應循民事程序解決爭端云云，並無理由：
⑴按耕地三七五減租條例第二十六條固規定：「出租人與承租人間因耕地租佃
發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處，不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關‧‧‧」，而最高行政法院五十年判字第七十號判例謂：「人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟。」，惟由前揭規定及判例之文義，可知係以「出租人」與「承租人」間因「耕地租佃發生爭議」為要件始有其適用。經查，本件原告等人自始至終均主張未將系爭土地出租予韋輟、曾金庫，與其等間並無租賃關係存在，原告等顯非「出租人」，韋輟、曾金庫亦非「承租人」，本件更非「耕地租佃爭議」，自無耕地三七五減租條例第二十六條及最高行政法院五十年判字第七十號判例之適用。
⑵由行政法院及最高法院判例多則，可知被告等抗辯本件無提起行政爭訟餘地
云云，顯屬有誤。最高行政法院五十六年判字第六十二號判例：「耕地三七五減租條例第二十六條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣市政府耕地租佃委員會調處。若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地。」、五十六年判字第三七七號判例：「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第六條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。」、五十二年判字第一九七號判例：「人民關於耕地（包括漁牧）租賃發生爭執，固屬民事範圍，但行政機關依耕地三七五減租條例規定所為租約登記，則屬行政上之監督，其就此所為意思表示，既足發生法律上效果，即係基於公法所為之行政處分，人民對之如有不服，自得循行政爭訟程序以求救濟。‧‧‧本件耕地租約登記，被告官署主張其拒絕原告申請撤銷參加人租約登記之通知，並非行政處分，且無損於原告之權益，原告對之不得提起行政爭訟各節，其見解殊無可採。」。最高法院四十六年台抗字第二十四號判例明揭：「耕地三七五減租條例第二十六條所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議案件，非經調解、調處，不得起訴，係指當事人間本於耕地租佃關係而發生之爭議案件而言。如原告起訴主張無租賃關係存在，而本於其他之法律關係為訴訟標的，即無該條之適用。」、最高法院四十一年台上字第一○六三號判例亦謂：「耕地三七五減租條例第二十六條之調解、調處，以出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時為限，若本無租賃關係之存在，即無該條之適用。」⒊原告等前接獲交通部台灣區國道新建工程局為「第二高速公路後續計畫大甲彰
濱段（清水鎮）工程用地徵收前協議說明會」所發出之八十七年九月八日開會通知單，由該通知單所檢附之「二高後續計劃大甲－彰濱段○○○鎮○路段工程徵購用地歸戶清冊」，原告等人始發現關於訴外人蔡曉民（應有部分十二分之一）、蔡式熙（應有部分二分之一）及原告（每人應有部分各十二分之一，五人持分共十二分之五）共有之系爭土地，於前開清冊上之「他項權利限制登記三七五租約」欄內，竟錯誤加註有「三七五租約」字樣，因原告等從未將系爭土地出租予他人，更從未自他人收取所謂租金，原告就此加註深感訝異，乃向被告清水鎮公所等機關查詢，始獲知被告清水鎮公所於系爭土地之土地登記簿上，竟亦錯誤加註有「本筆土地訂有三七五租約」字樣。
⒋查被告清水鎮公所竟為錯誤之租約登記，被告台中縣政府更因錯誤之租約登記
而援引平均地權條例第十一條之規定，逕自扣留系爭土地之徵收補償費之三分之一（下簡稱系爭補償費）。原告前就此已多次向被告等機關提出異議，請求其等給付原告系爭補償費及遲延利息，惟遭被告所拒，被告台中縣政府更於八十八年十二月十四日作成原處分，謂將發放系爭補償費予壬○○、辛○○等語，原告前已就原處分向被告台中縣政府書面聲明不服，嗣並提起訴願及本件行政訴訟。
⒌被告清水鎮公所提出之清楊字第四四號及第四五號租約，自形式上觀之已疑點叢生，遑論其實質真正：
⑴按系爭租約上記載「出租人蔡式熙外參名」，惟此與土地舊謄本所載「以上
所有權人蔡式熙等七人」明顯不符，而原告之父蔡式濤死亡前，系爭土地為其與蔡式熙二人共有，何來「蔡世熙外參名」？且如前所述，系爭二份租約只列蔡式熙一人，「出租人」欄未列原告五人及蔡曉民，亦未有該六人之簽章，也無所謂「蔡式熙『外參人』」之「外參人」之簽章。
⑵其次，清楊字第四四號韋輟租約上之「面積」遭塗改未加蓋當事人印章；清
楊字第四五號曾金庫租約上之「面積」、「正產物＼收穫總量」、「租額＼實物」等重要欄位記載亦均遭塗改，該等塗改處所蓋印章究為何人印章模糊不明，且該印章（方形）與蔡式熙於該租約之「出租人」欄所蓋印章（圓形）明顯不符，甚者，該等塗改處亦未蓋有曾金庫印章。
⑶被告台中縣清水鎮公所於其答辯狀所提出之清楊字第四五號曾金庫之耕地租
約書，竟與原告所呈清楊字第四五號租約截然不同，到底「清楊字第四五號」租約書有幾份？係何時所為？此更添疑雲。查原告與被告清水鎮公所於訴願過程中，被告清水鎮公所提出如原告起訴狀所呈曾金庫及韋輟之租約，謂其係依該等租約辦理三七五租約登記等語，依該租約曾金庫之租約日期為「三十八年六月十五日」。被告清水鎮公所於答辯狀亦陳稱「清楊字第四四、四五號租約書係自民國三十八年六月訂立迄今」云云。然被告清水鎮公所前揭答辯狀附租約卻顯示，該清楊字第四五號曾金庫租約係訂立於「三十六年六月十五日」，由紙張上早已印製成稿之「中華民國四十年‧‧‧月‧‧‧日」觀之，該租約顯係於四十年以後，倒填日期所為；且該份租約並未經蔡式熙蓋章，而承租面積為「一‧三一八五甲」，與原告所呈同樣為清楊字第四五號租約所載面積「一‧四○九八甲」明顯不同。
⑷綜上可知，系爭租約疑點叢生，而所謂清楊字第四五號租約，更有二個版本
，日期、承租面積、蔡世熙是否蓋章皆有不同，該所謂租約自形式觀之已難謂其真正，遑論其實質真正。是被告等及參加人據此主張系爭租約乃蔡式熙所訂立云云，顯無理由，無法令人信服。
⒍被告等就系爭土地為三七五租約登記，明顯違反法令，於法未合：
⑴按耕地三七五減租條例第六條第一項規定：「本條例施行後，耕地租約應一
律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」；臺灣省政府七十五年七月五日府法四字第五二九一一號令修正之台灣省耕地租約登記辦法第三條規定：「申請耕地租約訂立登記者，應填具申請書，並檢具左列證明文件：一、租約正本二份、副本一份。二、承租人之自耕能力證明書乙份。三、土地登記簿謄本一份。承租之耕地為一宗耕地一部份者，並應提出地籍圖謄本及承租位置圖一式三份。」同法第十條第一項：「鄉（鎮、市、區）公所辦理租約登記之申請，應於受理起十日內審查完竣，並將審查結果報請縣市政府核備後登記之。」；台灣省私有耕地租用辦法第十二條規定：「耕地租用之契約，應以書面為之，其申請登記暨換發租約辦法另訂之」。而依前揭租用辦法訂定之台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項第三條、第四條則規定：「耕地租約登記，應由出租人及承租人依式填具私有耕地租約登記申請書（以下簡稱申請書）二份‧‧‧送經耕地所在地村里長證明後無誤後‧‧‧彙送區（市）或鄉鎮（縣）公所。‧‧‧」、「區（市）或鄉鎮（縣）公所於收到租約及申請書後，應於十日內審核登記完竣，並換發租約。前項審核時，應注意申請書所列土地標示及出租人姓名欄等，與土地臺帳戶籍謄本切實核對之。」；「‧‧‧鄉（鎮、市、區）公所為租約訂立、變更、終止之登記機關，對於租約之訂立、變更、終止登記有形式上之審查權。‧‧‧則訴願機關自應就被告以原告未檢具相關文件，退回其租約終止登記之聲請，其訴願有無理由，為實體上之審查，即就原告申請是否符合台灣省耕地租約登記辦法第二條、第六條之規定為實體上審理。‧‧‧」最高行政法院八十八判字第一九六八號判決揭示甚明。
⑵由前揭法令及判決可知，被告清水鎮公所當初受理韋輟、曾金庫三七五租約
登記之申請時，有依前揭相關法令就相關文件及手續進行審查之義務。然系爭二份租約，被告清水鎮公所於其左上方蓋有「承租人申請」字樣，可見係由承租人單方為之，明顯不符耕地三七五減租條例第六條第一項規定應由出租人會同承租人申請登記及台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項第三項：「耕地租約登記，應由出租人及承租人依式填具私有耕地租約登記申請書二份」之規定。依被告清水鎮公所之主張，韋輟及曾金庫二人各承租系爭土地之一部分，而合計恰為系爭土地之整筆，如其主張屬實，依「台灣省耕地租約登記辦法」第三條之規定，伊二人於申請登記時皆應檢具承租位置圖，惟原告於對清水鎮公所提起註銷三七五租約登記之行政訴訟前，曾聲請閱卷，發現被告清水鎮公所之原始文件中未有應備之承租位置圖。被告清水鎮公所顯然未依台灣省私有耕地租約登記注意事項第四條第二項之規定查核申請書出租人欄是否與土地謄本之所有權人相符，且系爭租約之瑕疵明顯，一看即知，被告機關審查租約登記申請時，卻視而不見，於法不合。當清水鎮公所依前揭租約登記辦法第十條第一項之規定，將審查結果報請被告台中縣政府核備時，被告台中縣政府亦未盡其監督、審查之義務，置明顯之錯誤於不顧，率而准被告清水鎮公所所請，而為耕地三七五租約之註記。因此，本件被告等機關應對此明顯錯誤負責，要毋庸疑。被告台中縣政府除違法准許被告清水鎮公所為錯誤之三七五租約註記外，當原告主張系爭租約未經原告同意，對原告不生效力時，依最高行政法院七十八年判字第二五六六號判決意旨，被告台中縣政府亦應就此詳為審查，被告台中縣政府置「租約」之明顯瑕疵於不論，即令原告負擔出租人義務，將補償費發予辛○○等人，其所為亦屬違法。
⒎蔡式熙是否曾與參加人之父訂立租約已不無疑問，退而言之，縱可認該租約確為蔡式熙所同意，且可認蔡式熙將整筆土地出租，惟對原告等人亦不生效力：
⑴查被告前提出之系爭二份租約，其形式真正已生疑竇，有如前述。退而言之
，縱認其形式上真正，惟系爭二份租約分別訂立於三十八年六月十五日及三十八年六月十八日，皆訂立於原告因父親蔡式濤三十四年一月廿八日死亡而繼承取得系爭土地持分所有權之後，且系爭二份租約上所載「出租人」均為「蔡式熙」外參名，並非原告，更無原告之簽章，則系爭二份租約依法對原告不生效力，此觀最高行政法院七十八年判字第二五六六號判決意旨：「‧‧‧惟原告主張：系爭耕地租約書上所載出租人僅為共有人陳○土（持分三分之一）一人，並否認有曾事先授權及事後追認陳○土與陳○居間之租約情事云云，經核卷內契約書，似非虛假‧‧‧倘原告非契約之出租人，該租約自始即難謂有拘束原告之效力，則原告應否負擔該租約所生義務即非無疑，至上揭最高法院五十一年度台上字第二六二九號判例係明示耕地租約非採登記生效主義，非謂共有人中任何一人之出租行為對該耕地所有共有權人均有拘束力。被告機關未經查明陳○土出租系爭耕地時，有無得原告之同意，授權或其後之追認？原告與陳○居間就系爭耕地究竟有無租約關係？即令原告負擔出租人義務，由其應得之徵收土地補償地價中扣除三分之一由承租人具領，難免速斷。」，益可證明。
⑵再查，系爭二份租約均未標明承租土地之具體坐落位置，雖然被告清水鎮公
所辯稱韋輟及曾金庫二人承租之面積合計與系爭土地面積相符，可推論為整筆出租云云；然依被告清水鎮公所所呈之「耕地租約登記卡」所示：韋輟之承租面積為○‧七○四七甲（約○‧六八三五公頃），然曾金庫之承租面積原為一‧四○九八「甲」，後更改為一‧三一八五「甲」，而清楊字第四五號曾金庫租約之第一紙卻又稱其面積為一‧三一八五「公頃」。查一‧三一八五「甲」與一‧三一八五「公頃」截然不同，被告清水鎮公所之面積登記不僅混亂，且恣意塗改後亦未蓋章，其執如此無公信力與證據力之文件，作為其「推論」土地已整筆出租之憑證，顯無理由。
⑶由被告清水鎮公所七十三年十一月十三日詢問辛○○時，辛○○已明確稱系
爭韋輟租約所載「蔡式熙外參人」，只蓋蔡式熙印章，其不知道其他三人是誰，以往租金系由蔡式熙親屬蔡梅代收代轉，惟這幾年均直接郵寄台北市○○路○○號蔡式熙，但七十三年六月間先後郵寄二次被退回，據聞蔡式熙七十二年間死亡，其兒子遷居所致，其均不認識在世的地主共有人（註：即原告等人）及蔡式熙繼承人，也不知居住何處等語。此足證原告等與韋輟、曾金庫，乃至與辛○○、壬○○均素不相識，更未向其等收取過租金，則原告於三十八年六月間顯不可能與曾金庫及韋輟有租賃之合意。顯見系爭二份租約係共有人蔡式熙一人所為，未經其他共有人蔡曉民及原告等人之同意，因此，該二份租約對原告等不生效力。
⒏系爭土地乃蔡金印於民國八年間向政府買受而得，而非三十五年間土地總登記
時，因受祖產分配而取得，參加人所提出之「瞨耕書」及所稱之事實經過皆虛偽不實：
⑴由參加人所呈之戶籍謄本可知，原告之祖父名為「蔡金印」。
⑵查系爭土地原為國庫所有，原告祖父蔡金印於大正八年（即民國八年），因
「拂下」而成為所有權人，所謂「拂下」指「政府賣國有地給人民」，因此系爭土地係蔡金印於民國八年買受而來，並非蔡家先人分配祖產之所得。由此可知，參加人陳稱系爭土地本為原告家族祖產‧‧‧嗣後政府辦理土地總登記，原告家族將系爭土地分配於蔡金印一房名下云云，顯與事實不符。
⑶參加人提出形式上有蔡再來簽名之「瞨耕書」乙紙，然系爭土地既非參加人
所指之家族祖產，焉有由自始與土地不相干之蔡再來做主訂約之理由？何況，蔡式熙（明治000年生，西元一九○○年）年紀比蔡再來（明治三十七年生）大，「瞨耕書」之日期為「民國三十五年一月五日」，當時蔡式熙四十六歲正值壯年（蔡式熙於七十二年間逝世，無參加人所指早夭之情），而蔡式熙教育程度較蔡再來高，其曾擔任陳啟清（陳田錨之父）之秘書，嗣並追隨陳啟清（擔任台泥公司董事長或總經理）至台泥公司任職直至退休，其學經歷都較蔡再來好，家中產業不需由不相涉之蔡再來處理。參加人企圖營造原告先人早夭、無識，故由蔡再來代勞之假象，顯非可採。因此，姑不論原告否認參加人所提「瞨耕書」之真正，縱認該文書確為蔡再來所簽定，因蔡再來對系爭土地並無任何權利，其所簽訂之契約自無拘束土地所有權人之效力，要屬無疑。
⒐原告否認參加人及其先人有耕種之事實，且單純之沉默不生法律上之效果，參加人以未經證實之事推測聯想，於法無據：
⑴參加人陳稱自伊等先人起迄今皆在系爭土地耕種，長達五十年，就此耕作事
實原告並未否認。然查，原告等人於另案（以清水鎮公所為被告所提起之「註銷三七五租約登記」事件）已一再否認本件參加人有耕種之事實；原告於本件亦明確表達此一意旨。
⑵參加人空言主張其耕種系爭土地長達五十年，已屬無據，其再以無所據之主
張為基礎，推論多年來未見原告等人起訴主張租賃關係不存在或就租約、租金出面異議或請求收回自耕，可見雙方之先祖早有租賃合意，原告係為圖獨得補償費而蓄意否認租約之真實性云云。參加人所言，實不足採，蓋參加人前揭主張不過是其自說自話之聯想，難以憑信。何況，「沉默與默示意思表示不同，沉默係單純之不作為，並非間接意思表示，除法律或契約另有規定外，原則上不生法律效果」、「‧‧‧單純之沉默，與默許同意之意思表示不同，對無權占有人之使用未加異議，僅單純沉默未為制止者，不生任何法律效果，亦非默許同意繼續使用。」、「系爭土地上之房屋，縱已建築多年，但上訴人既未能積極證明土地所有權人同意建築，即不能因建築多年即認為土地所有人已同意使用，上訴人空言主張被上訴人默示同意，自不足採。」最高法院八十六年台上字第三六○九號判決、八十三年台上字第二三七號判決及六十九年台上字第四六二號判例揭示甚明。因此，縱參加人所稱伊與先人長期於系爭土地耕種乙節屬實，如伊等未能積極證明占有之始有合法權源，實無法僅因原告等及其先人未曾出面制止即認雙方有租賃之合意（事實上原告等不知有參加人所謂耕作之事），參加人之主張明顯無理由，實甚顯然。至於參加人指稱原告等曾於八十六年五、六月間向清水地政事務所申請辦理書狀補發及更名登記，當時應知系爭土地有耕地三七五租約存在乙節；因原告只申請補發權狀及更名登記而未申請土地登記簿謄本，因而不知有三七五租約之註記，參加人以此妄自揣測，並不足採。何況，如上所述，單純之不作為不生法律上之任何效果，亦不得據此為任何不利於原告之論斷，應甚明確。
⒑參加人之主張無法成立，本件無表見代理之適用：
⑴按最高法院四十年台上字第一二八一號判例謂：「按民法第一百六十九條，
‧‧‧故本人就他人以其名義與第三人所為之代理行為，應負授權人之責任者，須以他人所為之代理行為，係在其曾向第三人表示授與他人代理權之範圍內，為其前提要件。」、最高法院七十八年台上字第八六四號判決揭示：「表見代理，乃代理人無權代理，而表面上足使第三人信其有代理權之代理，故基本上必須有代理行為其前提要件，亦即代理人之行為必須以本人名義為之，否則無由成立。」、最高法院七十八年台上字第一二二五號判決亦揭示：「按由自己之法律行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，固為民法第一百六十九條前段所明定。惟此項規定，必須本人就某種法律行為確有表見之事實，足使第三人就該法律行為信該他人有代理權之情形存在，始有其適用。倘本人就某種法律行為未曾有表見之事實，自無依上開規定，命本人就該法律行為，對於第三人應負授權人責任之理。」⑵自租約之形式觀之，蔡式熙是否曾與參加人訂定租約已大有疑問，縱認其與
參加人間確有租賃關係存在，然由土地謄本清楚可知：蔡式熙及蔡式濤二兄弟於昭和八年（即西元一九三三年、民國二十二年）因「相續」而取得系爭土地之所有權，土地謄本清楚可知除蔡式熙外，蔡式濤亦為土地之所有權人，而舊土地謄本上除「蔡式熙外壹名」之記載外，於「持分移轉」乙欄，同時顯示乙○○等人於三十四年一月二十八日因繼承蔡式濤而取得系爭土地之所有權；因此，由舊土地謄本清楚可知蔡式熙之外另一所有權人及其繼承人之姓名。參加人冀圖以「蔡式熙外壹名」之記載，誤導「外壹名」何許人也，難以查知，故應由蔡式熙代表行使權利之結論，尚屬無稽。何況，該「蔡式熙外壹名」之記載乃清水地政事務所所為，非蔡式濤所得左右，此一記載不符前揭七十八年台上字第一二二五號判決所示：「就某種法律行為確有表見之事實」之要件；且由原告所呈二份租約所載：「蔡式熙外三名」，根本不知「外三名」為何人，未顯示蔡式濤及原告等人之名義，此亦與七十八年台上字第八六四號判決所示：「代理人之行為必須以本人名義為之」之要件未符，此外，更無任何證據顯示蔡式濤或原告等人曾授權蔡式熙代理伊等出租系爭土地予他人，依前揭最高法院四十年台上字第一二八一號判例意旨，實與表見代理之要件相去甚遠。
⑶土地權狀當時只有乙紙，無論如何只能由共有人之一保管，此非謂權狀保管
者即有代理他共有人之權利，否則，無異承認權狀保管者得獨斷獨行，此非「保管」應有之意旨，實不待言。而戶籍之設定與代理乃無關之事，參加人陳稱此構成表見事實，未免太過牽強。
⑷如參加人主張申請租約當時符合法令規定，應由其舉證證明之。依被告清水
鎮公所所提之租約影本，明顯有「承租人申請」之字樣，顯見當時非由所謂「出租人」會同「承租人」為之。如參加人主張申請租約當時符合法令規定，應由其舉證證明，而非以法令有所規定即倒推其申請符合法令。蔡式熙於七十二年間亡故，其是否承認三七五租約之存在，原告不知，縱蔡式熙未加否認，此亦為蔡式熙個人之事，與原告等人無關，參加人執蔡式熙個人事由，指稱原告等人有表見事實，於法未合。
⒒被告台中縣政府將三分之一補償費發予參加人等，對原告等人不生清償之效力
，其依土地法第二百三十三條及二百三十六條等規定所生之給付義務，不因此消滅：
⑴「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。
」土地法第二百三十三條定有明文。而前揭最高行政法院七十八年判字第二五六六號判決揭示之情形與本件類似，即承租人皆提出形式上由共有人之一片面訂立之租約，就此，前揭判決明白表示被告機關應審查該耕地租約有無經其他共有人之同意、授權或其後之追認，若無，則該租約不得拘束其他共有人，被告等自不能擅將三分之一之補償費發給所謂之「承租人」。
⑵查系爭二份租約問題重重顯而易見，被告台中縣政府卻置之不理，而原告等
人亦委託律師發函被告台中縣政府，請其「‧‧‧至少於本案法院判決確定前，暫勿發放系爭補償費與壬○○、辛○○‧‧‧」，然被告台中縣政府仍不予理睬，且逕自扣留三分之一之補償金，發給參加人二人，被告台中縣政府所為明顯違法，其對參加人二人所為之給付對原告五人並不生清償之效力。換言之，被告台中縣政府至今尚未依土地法第二百三十三條完成其給付徵收補償費予原告等人之義務，原告當然得訴請被告台中縣政府依法給付短少之金額。
⑶至於參加人壬○○雖當庭提示第三人「蔡再來」與其父曾金庫所定之耕地租
約乙份，並陳稱「蔡再來」應為原告祖父，該文書可證明系爭土地自原告祖父起已出租予參加人之父耕種至今云云。然：原告祖父名為「蔡金印」而非「蔡再來」，參加人前揭租約在在顯示，縱認伊等耕種系爭土地多年屬實（事實上，參加人是否果真於系爭土地耕種仍屬不明，原告否認之），惟因伊等之「租約」自始係與無權之第三人所訂立，該租約對原告等人不生效力。在此情形下，被告台中縣政府卻扣留三分之一之補償金，逕自發給參加人二人，其對參加人二人所為之給付對原告五人並不生清償之效力。
⒓原告除依土地法第二百三十三條、二百三十六條之規定對被告台中縣政府主張
權利外，並依國家賠償法第五條，準用民法第一百八十四條及一百八十五條之規定請求被告台中縣政府及清水鎮公所連帶負賠償責任：
⑴被告等機關違反法令而為錯誤之三七五租約註記，致原告等人無法領取全部
之徵收補償費，因此受有損害，依國家賠償法第二條第一項之規定，被告等應對原告負賠償責任（另原告並依土地法第六十八條之第一項對被告清水鎮公所主張權利）。
⑵依學者之通說，關於國家賠償法之請求程序，係採雙軌制，可循民事訴訟程
序，亦可循行政訴訟請求救濟，國家賠償法雖採協議先行主義，惟第十一條第一項明定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起於三十日不開始協議‧‧‧，請求權人得提起損害賠償之訴。‧‧‧」。查原告已於八十九年七月二十一日發函被告等請其依國家賠償法負賠償責任，伊等置之不理，早逾三十日之期限，原告依國家賠償請求賠償，應無不合之處。
⑶按國家賠償法第五條規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規
定。」依此，原告於起訴狀援引民法第一百八十四及一百八十五條之規定請求被告等連帶負責，併此說明。
⒔被告清水鎮公所陳稱：「耕地出租並非以書面租約為成立或生效要件，即使無書面租約，仍可為耕地租用」云云，惟查：
⑴耕地出租雖非以書面為成立或生效要件，惟當事人間仍須有租賃之合意，就
此，被告機關當須審慎查證，如當事人間確有租賃合意，而出租人拒絕訂立書面契約，此時，應依三七五減租條例第二十六條之規定依法定程序處理，以代替書面租約之訂立，而非任由所謂「承租人」以其片面言詞單獨申請登記；此業經最高行政法院五十四年判字第二四二號判例明白揭示：「耕地三七五減租條例第六條第一項及台灣省耕地租約登記辦法第二條第一項所規定租約訂立之登記，應以已有合法訂立之耕地租約存在，為其前揭要件。如事實上就耕地有租賃關係存在，而出租人或承租人拒絕訂立書面契約，則他方當事人可依上開條例第二十六條規定，申請調解調處成立，或經法院判決確定命對方訂立租約，以代替書面租約之訂立，此際對方當事人如不肯或不能會同申請為租約訂立之登記，始得依上開辦法第二條第一項後段規定，由一方單獨申請登記。」本件租約自形式上觀之已有明顯瑕疵，在無「出租人」會同辦理租約登記之情況下，被告機關就置前揭瑕疵於不顧，未查證當事人間有無租賃合意，亦未依前揭條例二十六條規定處理，或直接駁回韋輟二人之申請，其過失不容推諉。
⑵至於被告清水鎮公所陳稱原告未曾向其提出否認租約存在之異議，且未曾向
其申請收回自耕乙節，原告等係於土地被征收而辦理補償費事宜時，始知悉有所謂「租約」之存在，在此之前原告既未聽聞亦未知悉此事，如何提出異議？而既無租約存在，又如何申請收回自耕？被告所言，實本末倒置。
⑶另被告清水鎮公所又稱「土地被曾金庫、韋輟及其等之繼承人壬○○、辛○
○繼續耕作五十年以上亦為不爭之事實」云云，就此，原告等未見被告清水鎮公所就事實具體舉證，原告仍有爭執，所謂「不爭之事實」，不過是被告清水鎮公所片面之詞，要非可採。
⒕原告等五人每人請求之金額為九十三萬九千五百四十元，其計算方式如下：
⑴由「二高後續計劃大甲－彰濱段○○○鎮○路段工程徵收用地歸戶清冊」可
知：原告甲○○就系爭土地所有持分十二分之一，原可領取二、六八四、四○○元之補償費及一、○七三、七六○元之加成補償費，然因錯誤之耕地三七五租約註記，甲○○雖領取了全額之加成補償費，但補償費只領了一、七
八九、六○○元，短少八九四、八○○元；此外，配合施工獎勵金原可領取
一三四、二二○元，但只領取三分之二即八九、四八○元，短少四四、七四○元；共計短少九三九、五四○元（計算式：894,800＋44,740＝939,540元）。
⑵其餘原告乙○○等四人，其等之應有部分皆與甲○○相同，短少之金額亦相同，謹此說明。
⒖綜上所述，被告提出之系爭租約及參加人提出之瞨耕書之形式真正已大有疑問
，實難謂訴外人蔡式熙或蔡再來曾就系爭土地與參加人之父有租賃合意。退而言之，縱認伊等曾將系爭土地出租予參加人之父，然伊等所為對原告等人亦不生效力。被告等機關未依法令詳為審查，逕為錯誤之耕地三七五租約註記，並將三分之一之徵收補償費發放予壬○○、辛○○二人，明顯有誤。因此，原處分及訴願決定均屬違法，應予撤銷，爰依土地法第二百三十三條、第二百三十六條、土地法第六十八條之第一項，國家賠償法第二條、第五條及民法第一百八十四條、一百八十五條等規定，請求被告台中縣政府及被告清水鎮公所連帶給付原告系爭補償費、損害賠償、遲延利息等，如訴之聲明第二項所載。
二、被告台中縣政府部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈查原告等所有坐○○○鎮○○段橋頭寮小段三八一地號內土地，係屬交通部興
辦第二高速公路大甲彰濱段工程範圍用地，報經內政部八十八年一月十六日台
（八八）內字地第0000000號函核准徵收，台中縣政府即依都市計畫法第四十八條規定及土地法第二百二十八條、二百三十三條規定辦理徵收公告及發價通知，完成徵收法定程定序。公告徵收期間，經另一被告清水鎮公所以八十八年二月八日八八清鎮建字第二一六六號函報系爭土地訂有耕地三七五租約，並檢附租約承租人名冊，致被告通知原告及承租人領取補償費時，原告即以未有出租系爭土地為由，向被告申請應核發該耕地三七五租約三分之一地價補償費。
⒉「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地
所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」為平地權條例第十一條第一、二項所明定，查系爭土地，既經另一被告清水鎮公所查報訂有耕地三七五租約及行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願、行政訴訟而停止。台中縣政府就土地徵收當時之實際狀況，依平均地權條例第十一條之規定辦理補償費發放，應無違誤。
⒊系爭土地有無耕地三七五租約之爭議，應始於第二高速公路用地徵收前，非致
因於上開工程徵收，按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處，不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。」又「人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟。」分別為耕地三七五減租條例第二十六條所明定及最高行政法院五十年判字第七十號判例及臺灣臺中地方法院八十七年度沙簡字第四八六號民事裁定所認定。
⒋系爭土地既訂有三七五租約，且租約期限至民國九十一年十二月十一日始屆滿
（此由耕地租約書所載可得知），原告如對之有所異議，即屬出租人與承租人間因耕地租佃發生之爭議，純屬私權關係之爭執，自應依耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定辦理，俟調解調處不成移送司法機關審理時，原告自得一併聲明承租人應償還該筆三分之一地價補償費，要無提起行政爭訟之餘地。
⒌揆諸首揭法條規定暨最高行政法院判例、台中地方法院民事裁定意旨，被告依
法核發系爭土地承租人應得之三分之一地價補償費，核無不當，原處分應予維持。原告訴稱各節，顯屬耕地出租人與承租人間因租佃發生爭議之事由，不能以行政爭訟請求救濟，是本件訴訟程序已有未合，應不予受理。
三、被告台中縣清水鎮公所部分：被告台中縣清水鎮公所未於最後言詞辯論期日到場，據其以前辯論意旨略以：
⒈程序方面：
⑴原告訴之聲明有關撤銷原處分及訴願決定，其原處分及訴願決定機關為台中縣政府及台灣省政府，故清水鎮公所並非此部分之被告，合先敘明。
⑵原告訴之聲明第二項如係依土地法第二百三十三條、第二百三十六條提起請
求給付之訴者，則因本件之徵收機關為台中縣政府，發放土地地價補償費之機關亦為台中縣政府，並非被告清水鎮公所，故在程序上原告等以清水鎮公所為本件被告請求連帶給付，顯然於法不合。
⑶如原告前開訴之聲明第二項係依民法第一百八十四條、第一百八十五條而為
請求，則原告等應循民事訴訟程序向普通法院提起訴訟，被告機關既非其訴之聲明第一項撤銷之訴之被告，乃無從適用行政訴訟法第七條得為合併請求損害賠償之被告。
⑷如原告等係依國家賠償法規定請求被告機關應賠償其損害，姑不論其請求是
否有理由，在程序上亦應依國家賠償法第十條規定先以書面向被告機關請求，如經協議不成，始可向法院起訴，始符程序，原告提起本件行政訴訟，於法定程序不合。
⒉實體方面：
⑴本件系爭土地，地目旱，面積現為二‧○○二○頃，目前承租人為辛○○、
壬○○二人，其中辛○○承租○‧八三五公頃、壬○○承租一．三一八五公頃，此有私有耕地租約書及租約登記卡可稽，合先敘明。
⑵查前開租約係於三十六年六月十五日及十八日所簽訂，當時承租人分別為韋
輟與曾金庫，清水鎮公所均存有原租約副本可證（清楊字第四四號、第四五號），而其面積之原始記載分別為一‧四○九八甲及○‧七○四七甲合計換算為公頃恰與系爭土地舊土地登記謄本上原記載之二‧○五○九公頃相符，其後因逕為分割出之三八一之一地號後，系爭三八一地號面變更為二‧○○二○公頃，亦與租約書及租約登記卡上合計後之面積記載相符，故系爭土地應係全筆出租予承租人二人，並非僅有蔡式淵二分之一部分。至於租約書上記載出租人為「蔡式熙三人」，雖與原告等於三十七年辦理繼承後土地登記簿上記載之「蔡式熙外七人」不符，惟因其出租面積與土地登記簿記載系爭土地之全部面積相符己如前述，乃可推論本件出租應係全筆出租，而不能因此即謂本件為部分出租。
⑶原告等稱其等並未與他人訂立租約，故否認有三七五租約存在。惟查出租人
之一蔡式熙係原告等之伯父或叔父，原告等於三十八年時均猶年小，最大者乙○○時二十一歲，原告等辯稱未與承租人訂約。縱然可信然依最初之三七五減租相關法令：台灣省政府三十八年四月十四日參捌卯寒府綜法字第二一三九○號令公布制定之台灣省政府私有耕地租用辦法（以下簡稱租用辦法）及相關法令（台灣省政府公報三八夏字第十一期），上開租用辦法第十二條：「耕地租用之契約，應以書面為之，其申請登記暨換訂租約辦法另訂之」、第十三條：「出租人不依規定申請登記暨換訂租約者，承租人得報請耕地所在地區鄉鎮公所通知限期登記及簽訂租約，如逾期仍不辦理者，依本辦法第十五條之規定辦理。」、第十五條第一項：「本辦法施行後，出租人與承租人間發生之爭議，得申請耕地所在地鄉鎮調解委員會先行調解，不服調解時，應請該管縣市推行三七五地租委員會予以調處，不服調處者，向該管司法機關訴請處理，第二項：前項發生爭議之耕地，在未獲解決前，仍由承租人繼續耕種。」當時可能因有此規定而免由當時年幼之原告等在「私有耕地租約書」上簽章，致承租人仍能每六年一期按期申請續訂組約，繼續耕作迄今。三十八年五月三日參捌辰江府綱地丁字第五九四號代電，制頒「台灣省私有耕地租約登記注意事項」二，申請租約登記期限依左列之規定：一、原有耕地租約及依習慣為口頭約定者，應於本注意辦法頒布後一個月內，依法申請登記，並換訂租約。故當時亦有可能依此規定辦理租約之登記。
⑷查前系爭租約係自三十八年六月訂立迄今歷時五十餘年，原告等非但未曾向
清水鎮公所提出否認有租約存在之異議，而且租約每六年一期屆滿時（按最近一期於八十五年底屆滿），亦未曾向本所申請收回自耕，為何俟耕地被部分徵收，為圖獨得補償費始否認有出租事實，又如原告等所稱：「找不到由出租人簽章，出租與他人之租約書」。但土地被曾金庫、韋輟及其等之繼承人壬○○、辛○○繼續耕作五十年以上，亦為不爭之事實。按最高法院五十一年台上字第二六二九號判例：「耕地三七五減租條例第六條第一項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記」云云。係為保護佃農及舉證便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」最高法院六十九年台上字第七一二號判決：「按耕地三七五減租條例規定耕定租約應一律以書面為之者，旨在防止當事人間事後發生爭議，而以作成書面為證明之方法而已，並非以作成書面為租約之成立要件或生效要件。」綜上事實及判例，顯見耕地出租並非以書面租約為成立或生效要件，即使無書面租約，仍可為耕地租用（土地法第一○六第一項、第一○九條）。從而原告等主張未有三七五租約存在乙節乃不可採。
⑸查系爭土地既有原始之租約書可證，現承租人及其先人亦有在系爭土地繼續
耕作達五十年以上之事實，依客觀情形可推知乃有成立耕地三七五租約關係，故有關「三七五租約」之註記並非無據，如原告等否認有此租賃關係存在，應屬私權爭執，宜以承租人為相對人向司法機關訴請判決，原告等如能獲勝訴之裁判確定後，再向被告機關請求塗銷「三七五租約」註記，並向台中縣政府請求給付其所扣留之補償費方屬正辦。台中縣政府八十八年十二月十四日八八府地權字第三四七二四一號函主旨中援引台灣省政府八八府訴字第一六○六一九號再訴願決定理由即已揭示此點，原告等未依此建議辦理而仍執意提起本件行政訴訟，在程序實與法不合。
四、參加人部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」民法第一百四十八條第二
項定有明文。平均地權條例第十一條第一、二項規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作物改良外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」三十八年四月十四日台灣省政府頒布之台灣省私有耕地租用辦法第十二條：「耕地租用之契約，應以書面為之，其申請登記暨換訂租約辦法另訂之。」、第十三條：「出租人不依照規定申請登記暨換訂租約，承租人得報請耕地所在地區鄉鎮公所通知限期登記及簽訂租約，如逾期仍不辦理者，依本辦法第十五條之規定辦理。」；台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項第二項：「申請租約登記期限，依左列之規定：原有耕地租約及依習慣為口頭約定者，應於本注意事項頒布後一個月內，依法申請登記並換訂租約。」、第三項「申請租約登記，應由出租人及承租人依式填具私有耕地租約登記申請書（以下簡稱申請書）二份及戶籍謄本各一份，並檢同原租約（口頭約定者免繳）送經耕地所在地村里長證明無誤後，除抽存申請書一份外，其餘文件彙送區（市）或鄉鎮（縣）公所。」、第四項「區（市）或鄉鎮（縣）公所於收到租約及申請書後，應於十日內審核登記完竣，並換發租約。」。台灣省耕地租約登記辦法第十條「鄉（鎮市區）公所辦理耕地租約登記之申請，應於受理日起十日內審查完竣，將審查結果報請縣（市）政府核定後登記之，並將登記結果通知雙方當事人。」台灣省政府私有耕地租用辦法第十四條「租約解除或終止經雙方同意時，應由出租人承租人會同耕地所在鄰里長作成同意證明書，送當地區鄉鎮公所登記，以備查考。」台灣省政府四十五年九月五日公布之台灣省耕地租約登記辦法第十一條「耕地租約經依法終止、‧‧出租人收回自耕、租佃關係消滅或耕地全部滅失並辦竣滅失登記者，由鄉（鎮市區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查。」耕地三七五減租條例第二十條規定「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約」，台灣省政府公布之台灣省耕地租約登記辦法第七條亦規定「耕地租約期滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」土地法第四十三條規定「依本法所為之登記，有絕對之效力。」⒉原告等所述與事實並不相符，茲說明事實經過如下：本件系爭土地，自參加人
壬○○、辛○○之先祖時起即由曾、韋二家向原告之先祖口頭承租，曾家承租占全部範圍三分之二、韋家承租占全部範圍三分之一，參加人自幼年懂事時起均即見先人在上耕作，而參加人成長後亦在系爭土地上耕作迄今，已達五十年以上之久，此長達五十年以上耕作之事實，原告等並未否認；雖被告台中縣清水鎮公所所保留最早之租約副本記錄為三十八年六月間，然在三十八年四月十日台灣省政府頒布台灣省私有耕地租用辦法以前，既未要求耕地租約應以書面為之，則於締約雙方當事人即出租人與承租人間有合意，耕地租賃契約應即成立，是參加人等與原告等間之耕地租約早於三十八年六月之前即於雙方之先祖時代應已合法成立，否則豈有容參加人之祖先在渠等土地上長久耕種之理？再者，事實上於三十五年六月間政府辦理土地總登記前，系爭土地業主即原告等之家族長輩蔡再來（有戶籍謄本為證）曾與參加人壬○○之父曾金庫訂立書面瞨耕書，將系爭土地、面積二‧一一四五甲（計約二‧○五○九公頃）土地出租與曾金庫耕作，瞨耕期間自三十五年一月一日至三十八年十二月末日，於每年八月十五日為限，應繳納二百四十元之租金，有瞨耕書為證。而之所以由蔡再來與曾金庫簽訂書面租約，據參加人壬○○之母曾吳吻告知，前揭系爭土地本為原告家族之祖產，日據時期即長年出租與曾、韋二家耕作，而受日本統治五十餘年之影響，又早年為傳統農業社會，男尊女卑之觀念非常濃厚，女性於家庭中之地位甚低，族中大事皆由族中男性長輩作主，而當時原告家族男性多早夭，原告等之父蔡式濤亦於三十四年一月二十八日死亡，三十五年間在蔡姓家族中蔡再來為當地公務機關人員，頗有威望；又系爭土地，曾金庫承租土地大部分範圍，乃在曾金庫之要求下，由蔡再來與曾金庫出名於三十五年一月一日簽訂租約。嗣後政府辦理土地總登記，原告家族將系爭土地分配於蔡金印（即原告等之祖父）一房名下，又台灣省政府於三十八年四月十四日制頒「台灣省私有耕地租用辦法」，明定耕地租約應以書面為之，故於三十八年六月間始由蔡式熙代表該房子孫與曾金庫、韋輟依台灣省私有耕地租用辦法重新簽訂私有耕地租約（即清水鎮公所提出之清楊字第四四、四五號租約）。是參加人等之先人與原告先祖間就系爭土地早有三十五年一月一日由蔡再來與曾金庫所訂之瞨耕書之書面租約為憑，並非台中縣清水鎮公所保管之清楊字第四四、四五號租約副本，此部分之事實經過有參加人壬○○之母曾吳吻及鄰里可資為證。
⒊而依前揭台灣省私有耕地租用辦法、台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項及
台灣省耕地租約登記辦法之法律規定，耕地之租約係由出租人及承租人依式填具申請書共同申請，且經村里長證明後，再經鎮公所審核始登記及換發，並將審查結果報請縣市政府核定後登記之。蓋耕地租約書乃政府核發之公文書，具有一定之公信力，須審慎為之，故此公文書之訂定，除須由出租人與承租人會同為之外，並經政府各層級單位審核，且於各級政府單位內部亦經承辦人員、主管人員、各單位首長層層審查後始予登記核發租約，此觀系爭租約之書面記載可知，清水鎮公所不可能任憑參加人之先人單方面申請即予登記；再者，本件台中縣清水鎮公所核發之「清楊字第四四號、第四五號」耕地租約書，出租人之一蔡式熙自始自終未曾否認此三七五租約之存在，且就租約內容未曾爭議，更可證該租約非承租人即參加人等之先人片面申請辦理，租約內容亦無任何錯誤。
⒋土地登記簿謄本上載「本筆土地訂有三七五租約」雖係台中縣清水地政事務所
於八十四年九月十八日加註，然系爭三八一號土地原共有人之一蔡曉民於八十五年四月十三日死亡，其繼承人於八十六年九月三十日申請辦理繼承登記並將其繼承之持分抵繳遺產稅；又原告等於八十六年五月二十八日、六月十七日曾向台中縣清水地政事務所申請辦理書狀補發及更名登記，是原告等主張於八十七年九月八日交通部台灣區國道監建工程局召開徵收前說明會時，始得知系爭三八一號土地上有三七五租約存在，顯屬不實。縱退萬步言之，原告等不知土地登記簿加註有三七五租約之記載、亦不知蔡式熙曾具名辦理耕地租約，但上揭「清楊字第四四、四五號」耕地租約書自三十八年六月訂立，迄今已歷時五十餘年（最近一期為八十六年一月一日至九十一年十二月三十一日），系爭土地自三十幾年起，即由參加人壬○○之父曾金庫、及辛○○之父曾輟占有耕作，並由參加人繼承耕作直至八十八年間台中縣政府公告徵收，系爭土地五十餘年來由參加人等占用耕作乃不爭之事實；而原告等雖主張參加人辛○○曾稱「七十三年六月間先後郵寄（租金）二次被退回，據聞蔡式熙七十二年間死亡，其兒子遷居所致。」云云，但租金未如期給付，依法只是出租人終止租約之事由，而此期間內原告等人從未曾起訴主張租賃契約不存在或向台中縣清水鎮公所就租約、租金等出面異議，亦未曾請求終止租約或於每六年一期屆滿時請求收回自耕，則耕地租約既未經終止，原告等現於系爭耕地被徵收後，為領取徵收之補償費，始主張其未曾出租，顯是為圖獨得徵收補償費而蓄意否認租約之真實性，原告等所為，顯有背於誠實信用原則。
⒌按最高法院六十二年第七八二號判例：「民法第一百六十九條所規定者為表見
代理，所謂表見代理乃原無代理權，但表面上足令人信為有代理權，故法律使本人負一定之責任。‧‧‧」縱使本案原告等未將土地出租予參加人等人之先祖，惟蔡式熙為原告等人之伯父，又依舊土地登記謄本上載明土地所有權人姓名為「蔡式熙外一名」，嗣後原告等雖辦理繼承登記，但仍由蔡式熙保管所有權狀（見被告台中縣清水鎮公所所呈舊土地登記簿謄本），且原告等之父蔡式濤死亡後，原告等皆設籍於蔡式熙戶內，而就系爭土地之全部耕作，又未經蔡式熙或其他任何人之反對，種種事由觀之，客觀上在在實已足令人相信蔡式熙乃有權代表原告等出租系爭土地，已構成表見代理。原告等人仍應承認與參加人間有耕地租約存在。
⒍「證明應證事實之證據資料，並不以可直接單獨證明之直接證據為限。凡先綜
合其他情狀，證明某事實，再由某事實為推理的證明應證事實，該證明某事實之間接證據，亦包括在內。」最高法院八十一年台上字第一三八八號判決意旨參照，另八十五年台上字第八五六號判決、八六年台上字第六一一號判決亦同此意旨。
⒎「認定事實應憑證據，而證據之證明力固依法院之自由心證斷之，惟由證據資
料所形成之證據原因，須合於經驗法則及論理法則，否則其事實之認定，即屬違背法令。」最高法院八十五年台上字第九六二號、八十六年台上字第三九四號判決意旨參照。
⒏本件參加人及先人確於系爭土地上耕作已逾五十年，客觀上有耕種事實乃無庸置疑，茲說明如下：
⑴三十八年間公布之台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項第四項「區（市）
或鄉鎮（縣）公所於收到租約及申請書後，應於十日內審核登記完竣，並換發租約。前項審核時，應注意申請書所列土地標示及出租人姓名欄等，與土地臺帳戶籍謄本切實核對之。」，是該法既已明文規定鎮公所人員於審核三七五租約之申請時，應特別注意核對土地標示及出租人戶籍資料，清水鎮公所自無不按規定辦理之理。
⑵台中縣清水鎮公所辦理耕地三七五租約業務，並非當事人聲請即可登記、發
給租約書，或因承租人單面聲請換發或續約即予辦理；事實上清水鎮公所尚必須定期派員親自至耕種現場查明承租人是否確實自任耕作及耕作狀況，若無耕作事實，無待原告聲請，清水鎮公所自會依法處理，是原告等否認參加人與先人於系爭土地上耕種之事實，顯無必要。況即因清水鎮公所確定參加人為系爭土地三七五租約之承租人，故於台中縣政府公告徵收系爭土地時即主動發函通知台中縣政府系爭土地上有三七五租約存在，並將參加人之資料提供台中縣政府以利發放補償費。
⑶另參加人及先人等於系爭土地上耕種逾五十年，乃鄰里周知之事實，本件參
加人陳述之事實經過，即參加人壬○○詢問母親曾吳吻及地方耆老長輩後所知。而原告等自述系爭土地為其祖父蔡金印於民國八年間買受而來，則系爭土地為其等之家族祖產亦為事實。且系爭土地面積至少二公頃（分割前為二‧○五○九公頃，七十四年分割後為二‧○○二○公頃），五十年來其家族土地有無遭人占用耕作，原告等不可能完全不知情，原告等稱直至八十七年九月八日接獲交通部國道新建工程局之通知始發現系爭土地遭錯誤加註三七五租約，其所稱顯有違常理。
⒐「所謂默示之意思表示，係指依表意人之舉動或其他情事，足以間接推知其效
果意思而言，若單純之沉默，則除有特別情事，依社會觀念可認為一定意思表示者外，不得謂為默示之意思表示。」、「意思表示有明示及默示之分。前者係以言詞、文字或其他習用方法直接證示其意思之謂，後者乃以其他方法間接的使人推知其意思。而默示之意思表示與單純之沉默有別。單純之沉默除經法律明定視為已有某種意思表示外，不得即認係表示行為。」最高法院二十九年上字第七六二號判例、八十年台上字第一四七○號裁判參照。據清水鎮公所提出之系爭租約書觀之，蔡式熙於該租約書上有蓋章，顯有明示同意出租系爭土地於參加人之先人曾金庫、及韋輟，可認有證明租約確實存在之直接證據。另清水鎮公所於七十三年十一月十三日詢問辛○○時，辛○○明確稱：「以往租金由其親戚蔡梅代收代轉，惟這幾年均直接郵寄台北市○○路○○號，但七十三年元月間先後郵寄二次，郵局招領未果又被退回，據聞蔡式熙七十二年間死亡，其兒子遷居所致。」、「我等非常誠實，絕無欠繳業主租金‧‧‧」。依此，蔡式熙收受租金直至其於七十二年間死亡，期間收租長達數十年，由其收受租金之行為，顯有默示意思表示承認耕地三七五租約之存在，已非單純沉默未出面制止。再者，依八十九年十二月二十七日參加書狀證三之戶口名簿記載，蔡式熙之職業記載為「田作」，原告等稱蔡式熙教育程度高，曾任陳啟清之秘書，並追隨陳啟清至台泥公司任職直至退休云云，顯有可議。且系爭土地面積原廣達二、○五○九公頃，若系爭土地果無出租之事，蔡式熙或原告等人怎可能未提出任何制止行動，清水鎮公所又怎可能不知系爭土地有租佃爭議？是自系爭租約觀之，至少於蔡式熙與參加人之先人曾金庫、韋輟間訂有耕地三七五租約乃無庸置疑。
⒑三十八年四月十日台灣省政府頒布台灣省私有耕地租用辦法前，並未要求耕地
租約應以書面為之，故只要締約雙方當事人即出租人與承租人間有合意，耕地租約應即成立；而本件之事實經過，原告之先人蔡金印、蔡式熙、蔡式濤與參加人之先人間有無出租之口頭約定、或蔡金印、蔡式熙、蔡式濤有無委託蔡再來代為處理系爭土地出租事宜等情，因事隔久遠，參與訂立耕地三七五租約之當事人均相繼死亡，欲透過當年之當事人陳述以證明事實已不可能，然揆諸前揭最高法院八十一年台上字第一三八八號、八十五年台上字第八五六號、八十六年台上字第六一一號判決意旨，法院認定事實之證據資料，不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，而據被告及參加人提出之證據資料及蔡式熙數十年來收受租金而未曾爭訟之客觀事實判斷，應可間接證明三七五租約確實存在。
⒒縱系爭土地果為蔡金印所買受，於三十八年間辦理三七五租約登記時應由蔡式
熙、及蔡式濤之繼承人即原告等共同出租，租約對原告等始合法有效；然原告等之父蔡式濤於三十四年一月二十八日死亡時，原告乙○○年僅十七歲、原告丙○○○年僅十二歲、原告丁○○○年僅十歲、原告戊○○年僅五歲、原告甲○○年僅二歲，皆為未成年人，而早年傳統農業社會，男尊女卑，家族中大事向由男性做主，女性之家族地位低，蔡式熙為原告等人之大伯父，又為系爭土地業主之一，則於蔡式濤死亡後，原告等及其母顯有將系爭土地授權蔡式熙全權處理之默示表示，且由出租之面積為整筆土地案情觀之，揆諸前揭實務見解之意旨，代理人為代理行為不以明示本人名義為必要，只要相對人明知或可得而知其有代理之意，亦能成立。則原告等年紀尚輕，系爭土地一直由蔡式熙管理乃鄰里周知之事，雖三七五租約上只有蔡式熙具名訂約，應有前揭實務見解所稱「隱名代理」適用，仍生代理之法律效果，該清楊字第四四號、第四五號租約對原告等仍有效力。而租金雖一直由蔡式熙收受，惟此乃原告等與蔡式熙間內部關係，與參加人無關。
⒓綜前所述，台中縣清水地政事務所就系爭三八一地號土地登記謄本上已明文記
載「本筆土地訂有三七五租約」，且參諸土地法第四十三條之規定，此登記有絕對之效力，原告等與參加人壬○○、辛○○間訂有耕地三七五租約乃不容原告等否認之事實，原告等就此有明白記載之事項仍予否認，誠無理由，請駁回原告之訴，以維參加人等之權利。
理 由
一、被告臺中縣清水鎮公所經合法通知未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款之情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、本件原告以系爭土地未曾出租為由，申請被告台中縣政府核發該府保留予參加人辛○○、壬○○之（耕地三七五租約）三分之一地價補償費，台中縣政府未准所請。按耕地之租賃，固屬私權關係，惟行政機關依耕地三七五減租條例辦理租約登記，及依該登記結果發放徵收補償費予承租人，均係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質，又被告台中縣政府否准原告上開發放地價請求，亦係就具體事件所為之公法上單方行政行為，性質上仍為一行政處分，原告經訴願程序對之提起撤銷訴訟，並合併提起給付訴訟，程序上於法並無不合。被告等認本件係原告與參加人間之租佃爭議，為私權之爭執，應循民事訴訟程序請求救濟云云係屬誤會，不足採取。
三、按提起行政訴訟，得於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第七條定有明文。本件原告主張被告清水鎮公所違法報請被告台中縣政府核備後，為系爭三七五租約之登記，致原告無法領取全部徵收補償費，因此受有損害，爰基於國家賠償法第二條第一項、第五條準用民法第一百八十四條、第一百八十五條之規定，請求被告負連帶損害賠償責任，並合併於被告台中縣政府之撤銷訴訟中提起，被告台中縣清水鎮公所雖非前開撤銷訴訟之被告，惟原告既主張清水鎮公所應與台中縣政府應負連帶損害賠償責任，則清水鎮公所是否為連帶債務人本院即應予調查，自應視為符合前揭行政訴訟法第七條之規定，原告得於本案合併訴請被告清水鎮公所連帶負損害賠償責任。被告清水鎮公所主張其非撤銷訴訟之被告，原告不得對其提起損害賠償之訴訟乙節殊不足採。另查原告業於八十九年七月二十一日委託律師致函被告二人請求國家賠償，有該函影本附卷可稽，被告並未於原告提出請求之日起三十日內開始協議，依國家賠償法第十一條第一項之規定，原告提起本訴亦屬有據，被告清水鎮公所抗辯原告未經此一先行程序乙節不足採取。
四、按「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第六條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。惟依臺灣省耕地租約登記辦法第十二條第一項規定，鄉鎮（區）（市）公所接受申請登記案件，應自行審查，將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。是鄉鎮（區）（市）公所承辦此項委任行政事務，雖須報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記。其就辦理此項委任行政事務之範圍，應認其具有官署之性質，其辦理此項登記，應認為其自己所為之處分，當事人對之如有不服，自應向該管縣市政府提起訴願。」（最高行政法院五十六年判字第三七七號著有判例參照）復按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」平地權條例第十一條第一、二項定有明文。
五、查原告於另案不服被告清水鎮公所於八十七年十一月十三日以八七清鎮民字第二○四五四號否准原告申請註銷系爭租約之處分，循序提起訴願及再訴願，案經最高行政法院於九十年十一月二十九日以九十年度判字第二二一八號判決駁回原告之訴確定在案，有判決正本一件附卷可參。其理由略謂：登記機關對於耕地三七五租約之內容，僅得依其職權為形式上之審查，對於租約之實質內容，如共有耕地之出租是否得全體共有人之同意，抑或有其他無效或得撤銷之原因等，因涉及私權事項，自不得由行政機關予以處理或裁斷，則被告將形式上有效之租約依法予以登記，並無不合。至耕地出租人與承租人間對三七五租約發生爭議，依耕地三七五減租條例第二十六條規定，應依一定之程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判。原告（於該案）所訴者為契約之實質內容，涉及私權之爭執，本非被告所得斟酌或裁斷，而原告亦未提出確定判決或調解、調處、和解成立之證明以為憑證，被告駁回其申請，經核並無違誤。原告指摘系爭租約面積不符、有所塗改、印章不合及未經全體共有人同意等各節，因涉及私權爭議，尚非最高行政法院所得審究等情。原告於本案仍執陳詞，主張系爭三七五租約自形式上觀之已疑點叢生，未經全體共有人簽名，亦無所謂「蔡式熙『外參人』」之「外參人」之簽章，又記載錯誤、塗改，被告等就該三七五租約為登記顯然違法云云，惟原告訴請塗銷三七五租約登記既經判決駁回確定，系爭之三分之一徵收補償費應發放予何人取決於有無耕地三七五租約登記，原告申請註銷上開登記既經最高行政判決駁回確定，原告於本件自應受該判決既判力之拘束而不得為相反之主張。
六、綜上所述，被告清水鎮公所所為系爭耕地三七五租約登記，既未違法，被告台中縣政府以系爭土地之土地登記簿上記載該筆土地訂有耕地三七五租約，乃依前揭平均地權條例第十一條第一、二項規定，將系爭土地徵收補償費之三分之一扣交參加人二人，經核於法並無不合。從而，被告台中縣政府駁回原告發給上開三分之一補償費之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。至原告另請求請求被告台中縣政府及被告清水鎮公所連帶給付原告系爭補償費、損害賠償、遲延利息等，基於前開說明，被告台中縣政府所為之系爭徵收補償費之發放，於法既無違誤，原告請求該被告發放系爭之徵收補償費（三分之一）予渠等自屬無據，又被告清水鎮公所所為之耕地三七五租約登記亦無違誤亦如前述，原告對被告等之請求損害賠償及其法定遲延利息亦無理由，是原告訴之聲明第二項均非有理由，應予以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 五 日
法院書記官 李孟純