臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第二二五號
原 告 甲○○訴訟代理人 辛○○
參 加 人 庚○○右當事人間因核發證明事務事件，原告不服彰化縣政府中華民國八十九年七月十一日八九彰府法訴字第○七六六六四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告與庚○○為姊弟，同為已故張清良之繼承人，因庚○○前於民國八十二年為繼承彰化縣○○鄉○○○段第一七三之三號農地，向被告申請核發自耕能力證明書，經被告審查會提案通過後，於八十二年十一月十五日核發八二心鄉服字第一五二二八號自耕能力證明書在案。原告主張庚○○從未從事農耕或經營農業，並無自耕能力，嗣因庚○○於八十九年間持上開自耕能力證明書以贈與為由向彰化地方法院對原告訴請移轉登記系爭一七三之三號農地，原告以庚○○並無自耕能力為由，認為被告於八十二年核發之自耕能力證明書自屬無效，乃向被告陳情撤銷該自耕能力證明書，經被告查證當年核發之書面資料及勘查情形，認為當時並無違誤之情形，乃駁回原告之申請。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈被告八十九年三月十四日八九心鄉農字第二二五一號函所為駁回原告後開第二項聲請之行政處分撤銷。
⒉被告於八十二年十一月十五日核發予庚○○之八二心鄉服字第一五二二八號農地承受人自耕能力證明書撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈緣原告與庚○○係姊弟，同為已故張清良之繼承人。庚○○前以承受彰化縣
○○鄉○○○段一七三之三地號農地自耕為由，以被繼承人張清良所遺，未經辦理繼承登記之同段一五六地號、一五六之九地號、一七三之三地號共三筆農地為申請所需之「現耕農地」，申請自耕能力證明，經被告於八十二年十一月十五日核發八二心鄉服字第一五二二八號農地承受人自耕能力證明書。實則庚○○從未從事農耕或經營農業，並無自耕能力，辦理上開自耕能力證明書後亦同。嗣庚○○於八十九年間持該自耕能力證明書，以張清良將一七三之三地號耕地贈與伊為由，向台灣彰化地方法院對同為繼承人之原告訴請移轉登記該一七三之三地號耕地，因庚○○確無自耕能力，原告乃委託律師發函被告，請求查明事實後撤銷庚○○上開自耕能力證明書，被告毫未調查，率予駁回。原告不服，繕具理由提起訴願，嗣又具文補充訴願理由，惟彰化縣政府就原告於訴願決定前補具之理由未加審酌，遽為駁回訴願之決定，原告不能甘服，爰於法定期間內提起本件行政訴訟。
⒉按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利
益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項著有明文。又行政機關核發自耕能力證明書，如第三人認其違法不當而提出異議請求予以撤銷，經該行政機關否准所請，第三人得循訴願、再訴願及行政訴訟程序救濟，為現行實務所採見解，有原行政法院六十八年度判字第三六九號判決可參，依該見解，被告所為拒絕撤銷自耕能力證明書之意思表示，應屬行政處分，爰依行政訴訟法第四條第一項之規定，請求判決如訴之聲明第一項。又行政訴訟法第五條第二項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」原告經向被告聲請撤銷違法核發予庚○○之自耕能力證明書，業經被告駁回，爰依上開規定請求判決如訴之聲明第二項。
⒊按「以不能之給付為契約標的者，其契約為無效。」民法第二百四十六條第
一項前段著有明文。庚○○主張其於八十二年間接受張清良贈與系爭一七三之三地號耕地，而依當時有效之土地法第三十條第一項之規定，耕地之承受人以有自耕能力者為限。庚○○實無自耕能力，依法不得受讓耕地，該贈與契約依民法上開規定，既以不能之給付為標的，自屬無效。茲庚○○持上開違法核發之自耕能力證明書向台灣彰化地方法院起訴，主張其有自耕能力，上開贈與契約有效，而向同為張清良繼承人之原告請求移轉一七三之三地號耕地予伊，是上開自耕能力證書如未予撤銷，自已侵害原告之法律上利益(因此負有移轉土地予庚○○之義務)，併此敘明。
⒋庚○○素行不良，游手好閒，並無工作習慣，更從未自行從事農耕或經營農
業，且以承受前揭一七三之三地號農地為由向被告申領自耕能力證明書後，亦從未耕種，此有庚○○於台灣高等法院台中分院八十七年度上字第五○一號民事審理程序中陳述：「被上訴人（即庚○○）否認長期無權使用、收益兩造公同共有○○○鄉○○○段一七三之三、一八○之一、一八○之二、一八○之三地號等四筆土地．．．上開四筆土地現雜草叢生，被上訴人根本未曾使用、收益」等語，載明於判決書可稽。是庚○○顯非農民，從無耕作或經營農業之實，亦無耕作能力。
⒌查內政部令頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第五條規定：「申
請人應為符合左列各款規定之現耕農民」，而所謂「現耕農民」，依注意事項第五條第三款需有現耕農地或喪失原耕農地未滿五年，所謂現耕（農）地，依本件證明書核發當時有效（原已修正）之注意事項第七條第一項第三款，需「無廢耕情事」。經查，未辦理繼承登記之農地繼承人，其申請核發自耕能力證明時，除非係「現耕被繼承人所遺農地之繼承人」，方得以被繼承人所遺農地，列為「現耕農地」；否則，即不得以被繼承人所遺農地列為現耕農地，早經內政部（７９）台內地字第八八六○二六號、（８４）地三字第四七三四五號函釋明確在案。而庚○○申請核發系爭自耕能力證明書時，係以未經辦理繼承登記，而由被繼承人張清良所遺○○○鄉○○○段○○○○號（權利範圍四分之一）、一五六之九地號（權利範圍四分之一）、一七三之三地號（權利範圍四分之二）共三筆農地為申請所需之「現耕農地」。惟前○○○鄉○○○段一五六、一五六之九地號兩筆農地（按：一五六之九地號係於民國五十九年六月二十五日由一五六地號分割而出），早在民國四十三年間，即已因被繼承人張清良與其他三房兄弟訂立分家鬮書，而分歸張清良之二弟張炎逢取得，雖然至今各房尚未辦妥互易登記，○○○鄉○○○段一五六、一五六之九兩筆農地，自民國四十三年分家後，至今仍由張炎逢之子乙○○、張徽懼種植水稻，歷年之田賦及水利會費，均由其繳納。
⒍又原先庚○○增○○○鄉○○○段一八○之三地號土地（權利範圍全部）為
現耕農地；惟因該地號農地礫石遍佈，且早已長期廢耕，庚○○雖於被繼承人死亡時，臨時雇工栽種植物，惟明顯可見未曾耕作。○○○鄉○○○段一七三之三地號，其上雖長有蕃薯，係被繼承人生前所種。按蕃薯之特性，較不懼一般蟲害，亦無需水利灌溉設施，任其成長，即得生存。惟因系爭一七三之三地號農地，亦充滿礫石，除非將土質全面改良，否則蕃薯之塊根無法長大，根本不具經濟價值，無法長成農產品予以收作。台灣彰化地方法院因庚○○與原告間八十九年度訴字第一二號土地所有權移轉登記事件至現場勘驗，結果現場亦未發現存放任何農具以及農作設施之痕跡，且該相片中可見一七三之三地號上縱有蕃薯，亦完全僅係放任生長，故雜草叢生，毫無從事正常農作之跡象。足見庚○○、甚至被繼承人張清良生前，均未曾有從事反覆體力勞動於農作之事實，就無法成長毫無經濟價值之農作產品（蕃薯細根），亦無銷售可能，自無從事自任耕作之事實。
⒎復按共同繼承人對於繼承之遺產，於分割前為公同共有；而公同共有物之處
分及其他權利之行使，除法律或契約另有規定者外，應得全體共有人之同意，此為民法第八百二十八條第二項所明定。庚○○所出具之系爭農地贈與所有權移轉契約書上載明，系爭贈與農地於辦竣所有權移轉登記後，方始交付。庚○○倘欲主張其係自任耕作於系爭一七三之三地號之農地，當須取得對該農地之合法占有。該農地原本既為被繼承人所占有，而尚未交付庚○○占有，則原告與庚○○即因繼承而取得對該農地之共同占有，庚○○自無占有並予耕作之可能。又按庚○○填具之自耕能力證明申請書亦明確記載：「如有申報不實，除願負法律責任外，並同意由原核發機關撤銷原核發之自耕能力證明書」等文字。上○○○鄉○○○段一五六、一五六之九兩筆農地，自民國四十三年以來，連被繼承人張清良都已因分家而未得自任耕作；○○○鄉○○○段一七三─三地號，於庚○○申請時，亦已由被繼承人共三人因繼承而取得共同占有，庚○○於填寫自耕能力證明申請書時，竟故意申報不實，將不得列為現耕農地者，虛列為係自任耕作之現耕農地，除已涉及偽造文書罪之刑責外，被告自應依規定，撤銷原核發之自耕能力證明。
⒏查內政部八十年五月三十一日臺內地字第九二一二四八號函早有函釋：「已
核發之自耕能力證明書經有關機關證明申請人於申請當時確不符合內政部頒訂之自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定者，得由原核發機關撤銷之。」，另原行政法院七十六年判字第一五七一號判決要旨亦指明：「被告機關．．．發現其所有自耕地確為多年未曾耕作，其所謂種有芭樂、芒果等果樹，係廢耕前所遺留，任其荒蕪，夾在雜草之中，有勘查紀錄及照片十二幀附於原處分卷內可稽．．．被告機關以七十五年七月二十六日后鄉民字第七一三○號所為之（撤銷原核發之自耕能力證明）處分，揆之首揭規定及以上說明，並無違誤。」，是原發給自耕能力證明書之機關，當初既有違誤，嗣後發現持有證明書之人並無自耕能力或無耕作之事實，本應主動撤銷已發之證明，始為適法。
⒐另據證人乙○○之證詞及卷存各項書證，庚○○憑以聲請系爭自耕能力證明
書之一五六、一五六之九等二筆地號，實由別居之堂兄弟乙○○等耕作水稻，一七三之三地號土地雖曾由庚○○施作蕃薯，嗣已任令雜草淹沒，全面廢耕，均非庚○○於申請自耕能力證明書時所「現耕」。且庚○○早在七十九年間即遭張清良提出恐嚇罪之刑事告訴，與父交惡而遷居在外，未再與張清良同居。綜而言之，一則所據聲請之土地實已廢耕，二則庚○○並未與被繼承人共同生活，三則庚○○就上開三筆未經辦理繼承登記之土地，均無「現耕之實」，核諸上開注意事項及內政部函釋，顯然不符發給自耕能力證明之資格。被告認庚○○之「戶籍」同於被繼承人張清良，即符合發給資格云云，顯屬誤解。茲土地法關於耕地承受人須有自耕能力之規定雖已廢除，惟系爭自耕能力證明書是否撤銷，既攸關庚○○與被繼承人張清良先生（及其他繼承人即原告等）間所謂耕地「贈與」契約，是否因「締約」當時庚○○確無自耕能力致給付不能而無效，被告自應派員赴一七三之三地號土地現場勘查或向鄰右查詢，勘明實情後，撤銷因庚○○矇騙致違法核發之自耕能力證明書。茲其置不查明，率爾駁回原告之請求，顯然違法失當。是請鈞院判決如訴之聲明，以維原告權益。
㈡被告答辯之理由：
⒈被告核發庚○○之自耕能力證明書係依據「自耕能力證明書之申請及核發注
意事項」之規定辦理，並無不符違法情事，且系爭土地於核發自耕能力證明書時係種植甘藷，並曾到現場勘過，而非原告所稱荒廢棄耕。且原告稱被告未查明事實，毫未調查率予駁回亦與實際不符。被告曾調閱核發當時之文件，查明真相後始作出該項處分，非如原告所述。
⒉基上論結，被告所為處分及訴願決定並無違誤，請准如訴之聲明判決。
㈢參加人陳述之理由：
⒈原告謂參加人素行不良、遊手好閒、更從未自行從事農耕或經營農業等語，
惟彰化縣○○鄉○○○段一七三之三地號種植之蕃薯、長而有序、一片綠意盎然、未見雜草，除非有專人照料外，根本不可能有如原告所提出證物十六相片所示之長而有序、盎然成長。又台灣高等法院台中分院八十七年度上字第五○一號民事審理程序中陳述「被上訴人（庚○○）否認長期無權使用、收益兩造公同共有○○○鄉○○○段一七三之三、一八○之一、一八○之二、一八○之三地號等四筆土地．．．上開四筆土地現雜草叢生，被上訴人根本未曾使用、收益。」係指參加人於台灣高等法院台中分院八十七年度上字第五○一號民事審理程序中之陳述，於八十一、二年距八十七年相隔有五、六年之久，耕地只要一至二年休耕，雜草就已叢生，何況相隔五、六年。當時一七三之三地號休耕是因為原告自行於八十四年之後辦理公同共有登記，自原告辦理登記公同共有後，任誰也不敢動用該公同共有土地，不得不休耕任其雜草叢生。而原告提出證物十七之相片為臺灣彰化地方法院八十九年度訴字第十二號土地所有權移轉登記事件，當時法官至現場勘驗時所拍之相片，卻被原告拿來相比八十二年間之實況，不無魚目混珠之意，況證人丁○○亦曾證稱該地上之蕃薯是參加人種植的，足見參加人實際有從事農耕。
⒉原告主張參加人曾○○○鄉○○○段一八○之三地號土地為現耕農地，惟因
該地號農地礫石遍佈，且早已長期廢耕。然該一八○之三地號種有樹苗，有無廢耕之事，在埔心鄉公所農業課有案可查。且原告所提之一八○之三地號和原申請核准自耕能力證明之一七三之三地號農地等完全無關。
⒊至原告○○○鄉○○○段一七三之三地號，其上雖長有蕃薯，係被繼承人生
前所種乙節。惟被繼承人張清良早在八十一年十一月前即已重病纏身，乃須依賴家人之照料，何來體力親自種植近兩分多田之蕃薯？且事實真相當初八十二年約在二、三月間時，當時現況是由被繼承人張清良在場監督與教導參加人庚○○種植蕃薯，此乃可想而知蕃薯是由誰種植，且在一七三之三地號與一八○之三地號之間，有一間水泥板製小屋，就是存放農具與抽水處。
⒋按原告所言「蕃薯之特性較不懼一般蟲害，亦無須水利灌溉設施，任其成長
，即可生存」，完全不合邏輯，種植蕃薯與一般蔬菜種植方式是相同，蕃薯本身不苦不澀，還帶有微甜和水分，何來不懼蟲害之道理。又蕃薯本身也屬根莖類，任何植物均須水分灌溉，只是量多與少而已。如原告所言，蕃薯無須水利灌溉，可證原告根本沒有種植植物之實際經驗與概念。
⒌原告所舉之證人乙○○、戊○○、丙○○、丁○○、徐堃玴（原名己○○）
，其中證人丙○○為本案相關之繼承人之一，丁○○為丙○○之丈夫、乙○○為丙○○之胞兄，戊○○為乙○○之妻子，徐堃玴為原告之女婿，以上五位證人均與原告為相關之關係人，證人均與本案有利害關係，豈不為自己利益而證詞之道理，證人之證詞均為不實。而本件被告訴訟代理人辛○○乃是本件核發自耕能力證明書相關承辦人之一，其陳明當時核發予參加人自耕能力證明之處分並無不當，並有到現場勘查過才將證明發給他的，亦可確定原告提出本件有關核發證明書事務之訴，實屬無理由，應予駁回。懇請鈞院審酌本件參加答辯狀之理由，駁回原告之訴。
理 由
一、按「申請核發證明書之承受農地，應符合左列規定：一、承受農地之使用須符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定。」內政部函修正之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第八點定有明文。
二、本件原告與參加人庚○○為姊弟，同為已故張清良之繼承人，因庚○○前於八十二年為繼承彰化縣○○鄉○○○段第一七三之三號農地，向被告申請核發自耕能力證明書，經被告審查會提案通過後，於八十二年十一月十五日核發八二心鄉服字第一五二二八號自耕能力證明書予庚○○。嗣因庚○○於八十九年間持上開自耕能力證明書以贈與為由，向台灣彰化地方法院對原告訴請移轉登記系爭一七三之三號農地，原告以庚○○並無自耕能力為由，認為被告於八十二年核發之自耕能力證明書自屬無效，乃向被告陳情撤銷該自耕能力證明書，經被告查證當年核發之書面資料及勘查情形，認為當時並無違誤之情形，乃駁回原告之申請。原告不服，主張庚○○從未從事農耕或經營農業，並無自耕能力，辦理上開自耕能力證明書後亦同，被告於八十二年核發之自耕能力證明書自屬無效云云。
三、經查彰化縣○○鄉○○○段第一七三之三號農地上種有蕃薯，原告亦不否認該系爭土地上種有蕃薯，並有原告提出八十二年十月十八日所照之照片可稽。惟原告主張系爭土地上之蕃薯非庚○○所種植，而係庚○○之父所種植。惟查該系爭土地上所種蕃薯，業據參加人庚○○陳明為其所栽種，而原告所舉之證人丁○○到庭作證，謂系爭土地上之蕃薯為庚○○所種植，況被告核發該件自耕能力證明書時，並有到現場勘查，已據被告訴訟代理人辛○○陳明在卷，被告所作成核發自耕能力證明書審核表上亦有「水稻蕃薯舊房屋」之記載，該系爭土地上之蕃薯既為庚○○所種植，被告據以核發該件自耕能力證明書，自無不合。而原告所提出於八十九年四月十八日所拍之照片，既非核發該自耕能力證明書時所拍攝，且距核發該自耕能力證明書時已隔六、七年，實已無法代表八十二年間庚○○申請時之情形，自不得以庚○○事後未再繼續耕作該系爭土地，即認庚○○於八十二年間申請核發自耕能力證明書時沒有耕作之事實，且縱使庚○○事後未再繼續耕作該系爭土地，亦不影響先前已取得該自耕能力證明書之效力。至於庚○○於台灣高等法院台中分院八十七年度上字第五○一號民事審理程序中陳述其否認長期無權使用、收益兩造公同共有○○○鄉○○○段一七三之三、一八○之一、一八○之二、一八○之三地號等四筆土地．．．上開四筆土地現雜草叢生，其根本未曾使用、收益等語。係指庚○○於台灣高等法院台中分院八十七年度上字第五○一號民事審理程序中，陳述自八十一、二年距八十七年相隔有五、六年之久，耕地只要一至二年休耕，雜草就已叢生，係陳述八十七年之景況而言，並非謂庚○○從未在系爭土地上耕作，已據庚○○陳明在卷。又彰化縣○○鄉○○○段第一五
六、一五六之九地號二筆土地，雖經證人乙○○、戊○○到庭證述該二筆土地先後為乙○○及張徽懼種植水稻，縱使庚○○並未在第一五六、一五六之九地號二筆土地耕作，然庚○○係以未辦理繼承登記之系爭農地列為現耕農地之一申請核發自耕能力證明書，況庚○○並無拋棄或喪失繼承權之情形，並經本院查明當時確實現耕被繼承人所遺系爭農地，已如前述，庚○○既有在系爭之土地上種植蕃薯，且均符合自耕能力證明書審核表上記載各審查項目之規定，自不影響其自耕能力證明書之取得（內政部八十四年七月十九日（８４）地三字第四七三四五號函參照）。另原告主張庚○○亦未在彰化縣○○鄉○○○段第一八○之三土地上耕作，然第一八○之三土地上種有樹苗，原告於起訴狀稱係庚○○臨時雇工所種，並有照片附卷可稽，是庚○○亦有在彰化縣○○鄉○○○段第一八○之三土地上耕作，應可認定。又庚○○於核發自耕能力證明申請書上並未就該筆土地申請核發自耕能力證明書，從而庚○○有無在該筆土地上耕作，亦不影響自耕能力證明書之核發。至於原告所舉之證人乙○○、丙○○到庭證稱渠等不知道庚○○在何地號上種樹，而證人戊○○、徐堃玴則到庭證稱一七三之三地號上所種之蕃薯可能是庚○○之父親或其祖母所種的等語，渠等之證言並不肯定，且與證人丁○○之證詞不符，渠等之證詞自非可採。是原告所訴之上開各情節，均不足採。從而，被告否准原告之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及該自耕能力證明書，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十六 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 沈 水 元
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十六 日
法院書記官 杜 秀 君