臺中高等行政法院裁定 八十九年度訴字第三三○號
原 告 甲○○
乙○○代 表 人 丙○○右當事人間因有關漁業事務事件，原告不服行政院中華民國八十九年九月十四日台八十九訴字第二七一五九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」修正（八十七年十月二十八日修正）前訴願法第一條、修正（八十七年十月二十八日修正，八十九年七月一日施行）行政訴訟法第四條第一項定有明文。而前開法條規定之行政處分，依修正訴願法（即八十七年十月二十八日修正，八十九年七月一日施行）第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（修正前訴願法同條第一項亦規定，本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為）。又依修正行政訴訟法第四條第一項提起行政訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定為要件，此由法條規定文義觀之甚明。
二、本件原告聲明求為判決再訴願決定、訴願決定及原處分（即被告機關八十八年十一月四日八八中港字第一一七八三號就台中縣清水─魚寮漁港地區漁筏漁業損失補償第一次審查結果公告）均撤銷。其陳述稱：被告機關就原告等所有新豐號、新豐二號二艘漁筏認係台中港外清水地區魚寮漁港之漁筏部份，前經委託學術單位評估其補償應與大安、大甲、龍井地區漁筏之情形同，乃報由訴願決定機關以八十八年七月八日交航八十八字第○三五○○號函核准概依前開「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」發給補償費，惟按再訴願決定機關所公布之台中港區範圍為大甲溪以南至大肚溪以北，而原告等所有之上開新豐號、新豐二號二艘漁筏均位於台中港區域內，船籍均屬台中港有船籍證可稽。且上開漁筏自未建港前即已於魚寮進出作業，並兼具於北防砂堤以北間面積約一千多公頃從事蛤蜊、西施等海產放養看管，均位於台中港區範圍內，為原告等及筏民蔡春水、蔡廖麗、蔡錫堂、李春安等人全家多口賴以維生之漁具，八十三年間台中港區漁筏因台電建廠影響漁民生活補償案，上開新豐號、新豐二號及新豐三號、雙利一號、雙利二號等五艘漁筏均列入台中港內九十二艘漁筏同等處理，此事實請鈞院向台灣電力股份有限公司函查即明，近因台中港建港造成沿岸漁業漁場滅失，漁獲量大減，致使該等沿岸漁筏漁業經營人因而受損至鉅，被告為補償漁筏漁業經營人之損失，因此於八十七年間針對台中港第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏做適當之補償，包括（１）漁筏漁業損失補償新台幣（下同）三億九千六百三十五萬八千七百五十元，平均每艘漁筏可獲得四百五十萬五千八百四十七元補償金。（２）漁筏收購補償金每艘補償一百一十八萬八千元。（３）漁民轉業補償金每人補償三十萬元，上開事實有台灣省交通處台中港務局八七中港務字第四七三九號函及台灣省政府八七府交三字第一四六五九三號函暨台中港八十七艘漁筏漁民補償金發放要點可佐，職是同在台中港區域內作業，且作業已久之原告等上開二艘漁筏自應比照上開補償辦法辦理補償，始為合理，惟被告不但未依上開補償辦法辦理補償，竟反而比照大安、大甲、龍井等台中港外圍沿岸地區漁筏漁業損失補償案辦理補償，每艘漁筏僅能補償漁業損失一百九十萬元及每位筏民亦只能補償一十八萬元，與上開八十七艘漁筏補償案相較，相去甚遠，非特顯失公平，況且如領取上開補償款後，漁筏筏主及筏民均需立下切結不得在台中港區內（自大甲溪以南至大肚溪以北沿岸水域）從事漁撈業，亦不得再以任何理由要求其他補償，將使長期賴此漁筏維生之筏主、筏民及家人生計陷入困境，而於北防砂堤以北間一千多公頃所放養之蛤蜊、西施等海產亦將無從看管，爾後筏主、筏民將何去何從，情何以堪，況且本案既然如只是漁業損失補償，而無漁筏收購及筏民轉業補償項目，那又何須強要筏主、筏民如領取上開補償金後，均需立下切結不得在台中港區內（自大甲溪以南至大肚溪以北沿岸水域）從事漁撈業，亦不得再以任何理由要求其他補償，而來限制原告等及筏民漁筏之作業及生計，顯不合理，且有失政府照顧筏主、筏民之政策，更何況商港法係於六十九年五月二日始公布實施，是在原告等上開漁筏作業之後始公布實施，是本件補償辦法自應比照台中港第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏漁業損失補償辦法辦理補償，始為合理，是被告所為之處分及訴願決定機關暨再訴願決定機關所為之訴願決定，不但不當且顯失公平，致善良之原告等權益受損至鉅。為此提起本件之訴，請將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，用保原告等之合法權益等語。被告則以：一、依據行政訴訟法第四條第一項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法之規定提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而訴願法第一條規定，人民對於中央及地方行政機關之「行政處分」，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願，亦即人民提起訴願者，必先有官署之行政處分為前提。所謂行政處分，依據訴願法第三條規定，乃「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，「如官署為貫徹某種行政上之措施，本於其職權，在法律規定範圍內，以命令實施一種辦法，限制不特定人為某種行為，此項命令，不得認為行政處分，人民對之不得提起訴願」，或「官署所為單純的事實陳述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項陳述或說明而生法律之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。倘人民對於非行政處分之公權力行為提起訴願而遭駁回者，該訴願決定並無違誤，當然更不得以該訴願決定為違法而提起行政訴訟。
二、承前所述，被告為辦理該港開闢而影響生計之漁民補償，訂定「台中港第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏漁業損失補償、漁筏收購補償及漁筏民轉業補償發放要點」及「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償金發放要點」二種，並分別報請台灣省政府核定實施在案。其中「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」部份，係屬台中港區以外之地區，其生計受影響之情況與前述之八十七艘漁筏，其停泊地點即在台中港碼頭預定地之情形不同，故補償標準有別，亦無漁筏收購及轉業補償項目。另外台中港外清水地區魚寮漁港之漁筏部份，經被告委託學術機關評估其補償應與大安、大甲、龍井地區漁筏相同，乃報由交通部核准悉比照前開「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償金發放要點」發給補償費。被告乃以八十八年九月十三日八八中港務字第九九五八號公告「台中縣清水（魚寮漁港）地區漁筏漁業損失補償」（下稱本項補償），通知符合補償要件之漁筏筏主、筏民自即日起十五日內向大安鄉公所領取申請表格並辦理申請手續。本件原告即係依本項補償五、六、之規定申請發放補償費，被告亦乃依本項補償三、（三）１：「現有筏民分配金額：每人補償金額為新台幣壹拾捌萬元整。」；三、（三）２：「現有筏主、漁筏前筏主及前款規定以外之筏民分配金額：以漁筏為單位，每艘補償金額以新台幣壹佰玖拾萬元為限」等規定，以原處分決定其補償金額。徵之原處分決定亦為「書面審查符合」，被告機關亦已依據本項補償七、（五）之規定，將審查合格且無爭議部份列名造冊並函送大安鄉公所發放補償費，亦即原處分乃依據原告之申請內容作成，並未駁回原告之申請，對於原告之權利或法律上之利益並無任何損害，職此可知原告訴請撤銷原處分，顯然於法未合。三、其次原告提起本件訴訟，無非以本項補償並未比照八十七年間被告機關對台中第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏補償辦法加以補償，竟比照大安、大甲、龍井等台中港外圍地區漁業損失補償案辦理，且原告等於領取漁業損失補償後，不得在台中港區內（自大甲溪以南至大肚溪以北沿岸水域）從事漁撈業，如再需開發，亦不得再以任何理由要求其他補償，致原告等權益受損至鉅云云為其主張。可見原告實非以原處分決定侵害其權利為由提起訴願及本件訴訟（蓋如前述，原處分乃核准其提出之申請案），反之其等乃對本項補償之規定內容加以爭執。惟查被告前開報請交通部核准之本項補償，其性質乃為處理清水魚寮港五艘漁筏陳情案，而發布之行政命令，並非對於特定人就具體事項所為之行政處分，揆之前揭訴願法第三條及說明，本即不得作為訴願之對象，原告對於本項補償之規定內容提起訴願，於程序上與訴願法之規定即有齟齬，原處分或訴願機關所為決定並無不當，其提起本件訴訟請求撤銷原處分及訴願決定等，於法即有未合。四、再者被告辦理本案台中縣清水（魚寮漁港）地區漁筏漁業損失補償，如前所述係報奉核定悉比照「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」之補償標準、程序、審查、發放方式辦理，有關漁業損失係採『一次補償』原則，所有於台中港開港，因台中港之建設營運而受有特別犧牲之漁筏筏主及筏民具領本案補償後，均已獲得完全補償，故前台灣省議會專案小組調處「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」案時，即有『本案補償後，台中港區（大甲溪以南至大肚溪以北沿岸水域）如再需開發，漁筏民不得再以任何理由向台中港務局要求補償』之結論。本項補償因此規定本項補償申領人應切結擔保不得在台中港區（大甲溪以南至大肚溪以北沿岸水域）從事漁撈業，如再需開發，亦不得再以其他理由要求補償等事項，與前台灣省議會專案小組之結論亦完全一致。且被告機關於歷次處理漁筏損失補償案件中，相關會議亦均邀請台中區漁會、漁民代表等有關人士參與，亦未見有人提出異議。更何況本件原告所有漁筏停泊之魚寮漁港，位於台中港區東側，並不在港區範圍管制區內，與另案之八十七艘漁筏停泊地點在台中港管制區內第十六號碼頭預定地之情形迥然不同，原告強要被告機關比照八十七艘漁筏之補償標準予以補償，於理亦有未合。是以本件原告依本項補償之規定提出申請在先，卻又要求被告機關違反本項補償之規定而給付其額外金錢，其訴求實無理由。五、另查在商港區域內不得有採捕水產動植物、養殖牡蠣或其他水產物之行為，違者得處負責人或行為人三千元以上三萬元以下罰鍰，並得按其情節責令拆除或勒令停工或停止營業，再違反者，並得沒入其打撈器材或採捕、放置之船具物料，商港法第十八條、第四十六條定有明文。是以被告於本件補償規定申請漁業損失補償申領人於申請時應切結擔保於領取漁業損失補償後，不得在台中港區內（自大甲溪以南至大肚溪以北沿岸水域）從事漁撈業，如再需開發，亦不得再以任何理由要求其他補償，除依據報奉核定之規定外，亦為再次重申法律規定，乃對於法律規定事實之陳述，非對人民之申請有所准駁，揆之上開說明，並非行政處分，訴願人對之提起訴願，顯有誤會。六、至於本件原告於起訴狀另述之「台中港第十六號碼頭預定地八十七艘漁筏漁業損失補償、漁筏收購補償及漁筏民轉業補償」及「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」，該二補償案係分經前臺灣省議會組專案小組調處，由被告依行政程序於八十七年分別報奉前臺灣省政府八十七年四月三十日八七府交三字第一四六五九三號函及前臺灣省政府八十七年八月四日八七府交三字第一五七三三○號函、前臺灣省政府交通處八十七年十一月九日八七交三字第五一一二三號函核准辦理。而本項補償前經被告委託專業學術單位評估結果認為其性質與「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」一致，經被告報由交通部於八十八年七月八日以交航八十八字第○三五九○○號函核准本件補償比照「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」之補償標準、程序、審查、發放方式辦理補償發放等事宜，亦如前述。其比照辦理理由乃因清水地區魚寮漁港五艘漁筏並非位在台中港碼頭預定地，且並非在管制區內，與「台中港第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏漁業損失補償、漁筏收購補償及漁筏民轉業補償」案，乃針對停泊於台中港第十六號碼頭預定地，且位於管制區內之八十七艘漁筏之情形不同，而與台中港區外大安、大甲、龍井地區漁筏之情況相近，且台中港務局委託學術單位評估之結果，亦認為清水地區魚寮漁港之漁筏部份，其補償應與大安、大甲、龍井地區漁筏之補償標準相同，因而交通部核准台中港務局悉比照「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」發給補償費，其理由並無不當，原告仍執陳詞，以其所有漁筏位在台中港區域內，被告機關未依「台中港第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏補償辦法」辦理補償，顯屬不當且失公平云云漫事爭執，其訴訟應無理由。另外關於八十三年間，台電建廠補償案與本件情形殊有不同，其補償方法亦無拘束被告機關之效力，應與本件訴訟無關等語為辯。
三、經查，本件被告（即前台灣省政府交通處台中港務局，八十八年七月一日改隸交通部）為辦理該港開闢而影響生計之漁民補償，前經會同前台灣省議會、學者及漁民代表組成專案小組研商，訂定「台中港第十六號碼頭預定地停泊之八十七艘漁筏漁業損失補償、漁筏收購補償及漁筏民轉業補償發放要點」及「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償金發放要點」二種，報前台灣省政府以八十七年四月三十日八七府交三字第一四六五九三號函及前臺灣省政府八十七年八月四日八七府交三字第一五七三三○號函、前臺灣省政府交通處八十七年十一月九日八七交三字第五一一二三號函核定實施。其中「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償」部份，係屬台中港以外之地區，其生計受影響之程度與停泊於港區範圍內十六號碼頭預定地之八十七艘漁筏情形不同，故補償標準有別，亦無漁筏收購及轉業補償項目。另外台中港外清水地區魚寮漁港之漁筏部份，前經被告委託學術機關評估其補償應與大安、大甲、龍井地區漁筏相同，乃經被告報經交通部以八十八年七月八日交航八十八字第○三五九○○號函，核准台中港外清水地區魚寮漁港漁筏，悉比照前開「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償金發放要點」發給補償費。被告乃以八十八年九月十三日八八中港務字第九九五八號公告，通知符合補償要件之漁筏筏主、筏民自即日起十五日內向大安鄉公所領取申請表格並辦理申請手續。原告甲○○、乙○○二人旋於該公告所定申請期間內，依據被告公告之「台中縣清水（魚寮漁港）區漁筏漁業損失補償金發放事宜」，以其等所有之新豐號及新豐二號漁筏向被告提出申請，經辦理補償金發放事宜資格審查，併由「台中縣大安、大甲、龍井地區漁筏漁業損失補償審查小組」共同審查（第一次審查）原告等之資格符合補償要件，依照該公告補償金發放事宜規定之計算標準審查發放其等之補償金額後，被告乃於八十八年十一月四日將「台中縣清水（魚寮漁港）地區漁筏漁業損失補償」第一次審查結果公告周知（即原處分），俟公告期滿無人提出異議，被告並依據前述補償發放事宜之規定，於八十八年十一月十七日以八八中港務字第一二二七一號函將發放清冊函請本件補償發放單位（大安鄉公所）辦理發放等情，有上開所列各函及公告附於訴願及本院卷可稽。經核原處分已明載「台中縣清水（魚寮漁港）地區漁筏漁業損失補償審查結果」，並詳列筏名新豐號及新豐二號漁筏申請人之姓名即原告甲○○、乙○○，審查結果為書面審查；而原告等於申請時，均書立切結書，切結擔保「一、本人確為符合所規定申領人資格之人。二、本人所申報之補償權利人名冊完全屬實。」（切結書附於訴願卷）備註欄記載「公告期滿（依前開補償發放事宜規定為十日）無異議後發放」。是原告既依被告公告之「台中縣清水（魚寮漁港）地區漁筏漁業損失補償金發放事宜」規定，於公告申請期限內，認其等確為符合該規定申領資格之人，依公告所定程序，向台中縣大安鄉公所領取申請表格並辦理申請手續，被告依其等申請，以書面審查原告等符合資格，依該項補償發放金額計算標準審查原告等之補償金額，復依本項補償發放之規定於公告期間屆滿後，將審查合格且無爭議部份列名造冊並函送大安鄉公所發放補償費（補償發放清冊見訴願卷及本院卷，其上所列申領人姓名即為新豐號漁筏甲○○、新豐二號漁筏甲○○、乙○○），亦即原處分乃依據原告之申請內容作成，並未駁回原告之申請，對於原告之權利或法律上之利益並無任何損害，揆諸上開說明，本件顯然不備訴願及撤銷訴訟之要件。另查在商港區域內不得有採捕水產動植物、養殖牡蠣或其他水產物之行為，違者得處負責人或行為人三千元以上三萬元以下罰鍰，並得按其情節責令拆除或勒令停工或停止營業，再違反者，並得沒入其打撈器材或採捕、放置之船、具、物料，商港法第十八條、第四十六條定有明文。從而被告於申領人依本件補償規定申請漁業損失補償時，應切結擔保於領取漁業損失補償後，不得在台中港區內（自大甲溪以南至大肚溪以北沿岸水域）從事漁撈業，如再需開發，亦不得再以任何理由要求其他補償，乃在重申法律規定，促使申領人遵守法律，以免觸法，非行政處分甚明，原告等據此提起訴願及行政訴訟，於法亦有未合。
四、綜上所述，本件不備訴願及起訴要件，一再訴願決定機關從實體上予以審酌駁回原告之訴願、再訴願，雖有未合，惟其結果並無不同。而原告等之訴既不備起訴要件，自應從程序上予以駁回。
五、本件原告之訴不備起訴要件甚為明確，兩造其餘主張（含原告請求調查證據），均不影響本件裁判之結果，不予審究，併予敘明。
六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 簡 朝 振
法 官 宋 富 美法 官 胡 國 棟右正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十三 日
法 院 書 記 官 莊 啟 明