臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第三五四號
原 告 甲○○
乙○○丙○○訴訟代理人 庚○○被 告 台中縣政府代 表 人 丁○○訴訟代理人 己○○
戊○○右當事人間因違章建築事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年八月二十五日八九府訴一字第一二七四○三、一二七三四七、一二七三四六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告甲○○未經許可，擅自於台中縣豐原市○○路○○○巷○○弄○○○號，增建第三層，高約三公尺、面積約七十三平方公尺、鋼架造建物，經豐原市公所查報係屬違章建築，嗣被告所屬工務局派員實地勘查，認屬程序違建，乃以八十八年五月十日工使字第一二四五三八號違章建築補辦手續通知單通知原告應於三十日內，補辦建造執照手續，惟原告逾期未辦，被告所屬工務局以八十八年六月二十八日工使字第一八五八一八號違章建築拆除通知單通知應執行拆除，嗣再以八十八年七月十二日工程字第二○○七○九號違章建築拆除通知單通知訂於八十八年八月七日執行拆除。原告不服，提起訴願，經台灣省政府以八十八年十一月二十三日府訴字第一六一四一三號駁回訴願；原告不服，提起再訴願，經內政部八十九年四月六日台內訴字第八九○二九二二號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定」。嗣經決定，仍駁回原告訴願。
二、原告乙○○未經許可，擅自於台中縣豐原市○○路○○○巷○弄○○○號，新建一層，高約二‧三公尺、面積約二十七平方公尺、磚造建物，經豐原市公所查報係屬違章建築，嗣被告所屬工務局派員實地勘查，認屬程序違建，乃以八十八年五月十日工使字第一二四五三九號違章建築補辦手續通知單通知原告應於三十日內，補辦建造執照手續，惟原告逾期未辦，被告所屬工務局以八十八年六月二十八日工使字第一八五七七三號違章建築拆除通知單通知應執行拆除，嗣再以八十八年七月十二日工程字第二○○七一○號違章建築拆除通知單通知訂於八十八年八月七日執行拆除。原告不服，提起訴願，經台灣省政府以八十八年十一月二十三日府訴字第一六一四○九號駁回訴願；原告不服，提起再訴願，經內政部八十九年四月七日台內訴字第八九七六五一○號再訴願決定：
「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定」。嗣經決定，仍駁回原告訴願。
三、原告丙○○未經許可，擅自於台中縣豐原市○村路合作新村三十巷十八號，增建一層，高約二‧四公尺、面積約四十二‧二四平方公尺、磚鋼架造建物，經豐原市公所查報係屬違章建築，嗣被告所屬工務局派員實地勘查，認屬程序違建，乃以八十八年五月十日工使字第一二四五四一號違章建築補辦手續通知單通知原告應於三十日內，補辦建造執照手續，惟原告逾期未辦，被告所屬工務局以八十八年六月二十八日工使字第一八五八二○號違章建築拆除通知單通知應執行拆除。原告不服，提起訴願，經台灣省政府以八十八年十一月二十三日府訴字第一六一四一三號駁回訴願；原告不服，提起再訴願，經內政部八十九年四月六日台內訴字第八九○二九二二號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定」。嗣經決定，仍駁回原告訴願。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：系爭違章建物之拆除有無平均地權條例第六十二條之一及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十九條規定應予補償之適用。
一、原告主張之理由：
（一）原告等為台中縣豐原市成功自辦市地重劃區內之土地所有權人，對該重劃案均於法令範圍內行使權利以確保個人合法權益，亦均尚未與該重劃會理事會就拆遷補償達成協議。惟豐原市公所於八十八年四月上旬來函稱原告等人所有之建物被陳涉有違建，原告等人先後於八十八年五月四日及同年六月十五日寄發請願書，請求台中縣政府及豐原市公所對原告等人所有建物被陳涉有違建案，因本區已進行自辦市地重劃作業，請依市地重劃相關法令而非依違建相關法令處理本案，以免損及原告等人依市地重劃相關法令應享之拆遷補償權益。台中縣政府工務局仍作出八十八年六月二十八日八八工使字第一八五八一八、一八五七七三、一八五八二○號違章建築拆除通知單及八十八年七月十二日八八工程字第二○○七○九、二○○七一○號違章建築拆除時間通知單等五項行政處分，原告等人不服該五項行政處分，於八十八年七月十八日向台灣省政府提起訴願，並於八十八年十月二十一日提出訴願書補充陳述，惟均遭台灣省政府駁回訴願；原告等人於八十八年十二月十三日向內政部提起再訴願，內政部於八十九年四月六日及七日再訴願決定均將原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定；原告等人於八十九年七月八日提出訴願書補充陳述之二，台灣省政府八十九年八月二十五日另為訴願決定仍將訴願駁回，原告等人不服，依法提起本共同行政訴訟案。
（二）按本案之爭點乃在系爭之行政處分已違反憲法第十五條（保障人民之財產權）及第二十三條（必要性、比例原則）之規定，政府依法行政乃以保障人民權益、增進人民福利為目的，在有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，才符合憲法第二十三條及行政程序法第七條第二款之規定。被告經原告等人一再請願，明知本重劃區已進行自辦市地重劃作業，除建築法及違章建築處理辦法外，尚有市地重劃相關法令規定可處理本案，除達成同樣目的（拆除建物）外，市地重劃相關法令對原告等人應享之拆遷補償及處理拆遷補償爭議程序等合法權益有較多保障（即對原告等人之權益損害較少），惟被告卻不依法選擇對原告等人權益損害最少者（即市地重劃相關法令）處理本案，反而執意選擇對原告等人權益損害最大之建築法及違章建築處理辦法而為本案之行政處分，顯已違反憲法第十五條、第二十三條及行政程序法第七條之規定。
（三）原告等人應享之拆遷補償及處理拆遷補償爭議程序等合法權益乃明定於平均地權條例第六十二條之一第二項（因市地重劃而拆遷之土地改良物應予補償）及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法，且因辦理市地重劃而須拆遷補償之土地改良物並不排除非法之建築改良物復為內政部七十六年九月二十六日台（）內地字第五三七七九三號函令所明示，台中縣政府工務局所為之行政處分已損害原告等人應享之拆遷補償及處理拆遷補償爭議程序等合法權益，顯已違反前述憲法及行政程序法之規定。
（四）因市地重劃而拆遷之土地改良物（包括合法及非法）應予補償乃法令明文規定。又原告等人並未同意該自辦市地重劃案並於法令範圍內行使反對權利，原告等人與自辦市地重劃區重劃會或理事會之間的權利義務關係並非雙方合意下之契約關係，乃係在被告行使公權力核准該重劃案後，在公權力強迫之下違反原告等人自由意願所產生。被告一方面運用公權力核准該重劃案並強制原告等人與該重劃會或理事會產生權利義務關係（包括土地改良物拆遷補償及處理爭議之程序等），另一方面為本案訴訟之行政處分以剝奪並損及原告等人遭其公權力強迫參加之重劃案中應享之土地改良物拆遷補償及處理爭議之程序等法定權益，繼而於請願及行政救濟程序中將一切責任推給重劃會理事會及所謂私權關係。然本案中所謂私權關係乃違反原告等人自由意願，在被告公權力運作下強制產生者，與一般私權關係係由相關各方在無公權力強制下，心甘情願合意達成有關權利義務契約關係顯有不同，不能相提並論，被告之答辯顯無可採。
（五）被告代理人當庭答辯所稱依台中縣政府自訂之「台中縣辦理公共工程拆除建築改良物補償辦法」（下稱建物補償辦法）之規定，市地重劃對查報有案之違章建築不予補償，對未遭查報有案之違章建築予以補償等陳述，除違反憲法第七條及行政程序法第六條之平等原則外，並違法剝奪原告等人依憲法第十五條、平均地權條例第六十二條之一第二項、內政部七十六年九月二十六日台（）內地字第五三七七九三號函令、「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」（下稱自辦市地重劃辦法）第二十九條規定所賦予因市地重劃而拆遷之土地改良物應予補償之權益；被告代理人之陳述並已逾越平均地權條例第六十二條之第二項之規定（僅排除違反公告禁止或限制事項者之補償權益）；依憲法第一百七十一條、一百七十二條、中央法規標準法第五條第二款及第十一條之規定，台中縣政府自訂之建物補償辦法與憲法、法律、上級政府函令牴觸部分自屬無效，被告代理人之辯詞應不予採信。原告等人於市地重劃作業中依法應享之拆遷補償及處理補償爭議程序等合法權益乃法令明定，應可採信。
（六）市地重劃（公辦或自辦均同）係政府無償取得公共設施用地、闢建公共設施之方式，亦即市地重劃之公共設施用地、公共設施工程費用、重劃費用及貸款利息，皆由重劃區內土地所有權人共同負擔。政府以公權力核定公辦或自辦市地重劃計畫書，不花政府分文，即可導致重劃區內土地所有權人折價抵付共同負擔之土地，達各級重劃區土地總面積百分之四十五（公辦市地重劃）甚至更高（自辦市地重劃），是以公辦或自辦市地重劃均係政府行使公權力侵害人民財產權之行為。而公辦或自辦市地重劃既均為政府公權力核定下之作為，則其對重劃區內土地改良物拆遷補償權益之保障應無二致，方符憲法第十五條保障人民財產權及憲法第七條平等原則之意旨。
（七）如上所述，政府自市地重劃（公辦或自辦均同）取得極大利益。本案被告先以公權力核准自辦市地重劃計畫書，在違反原告等人自由意願情況下，強迫原告等人與該自辦市地重劃會或理事會產生權利義務關係（包括土地改良物拆遷補償及處理爭議之程序等）後，又以系爭之行政處分剝奪原告等人在政府依法頒布法令中應享之拆遷補償及處理爭議程序等權益，繼而於訴願及行政訴訟程序中將一切責任推給重劃會理事會及所謂私權關係，被告之行政作為顯違信賴保護原則。首先被告有權審議本重劃區範圍之都市計畫細部計畫，明定是否以市地重劃或徵收方式開發；其次被告有權決定以公辦或自辦市地重劃方式進行重劃；本重劃區自辦市地重劃計畫書係經被告審查核定，自辦市地重劃籌備會之成立及申請擬辦重劃範圍亦需經被告審查核定，其後各項重劃作業均在被告監督下進行，如會員大會及理事會召開時，應函請被告派員列席，會議紀錄並應送請備查，重劃會章程、理、監事名冊及第一次會員大會紀錄應送請核備，被告有權解散籌備會、警告或撤銷重劃會決議，命重劃會整理或解散之（詳自辦市地重劃辦法第七、十、十五、十六、十八、
十九、廿四、廿五等條），而本案原告等人主張應享之自辦市地重劃土地改良物拆遷補償及處理爭議程序等權益乃明定於政府依法頒布之自辦市地重劃辦法第二十九條，並非原告等人與重劃會理事會協商所致，全案具有強烈國家公權力介入的色彩，被告自本自辦市地重劃案獲得極大利益，並在核准及監督本自辦市地重劃案過程中扮演重要地位，其辯詞所謂本案相關補償係重劃會理事會權責且為私權關係等語純為卸責之言，顯無可採。原告等人之財產權既受政府依法頒布之平均地權條例及自辦市地重劃辦法所侵害，而原告等人在同一法令下應受保護之拆遷補償及處理爭議程序等權益卻遭被告以「私權關係」一筆抹煞，完全無視此一關係乃公權力強迫原告等人違反個人自由意願所進入，且原告等人所主張之權益係政府依法頒布之法令所明白賦與，並非原告等人與重劃會理事會在雙方自由意願下協商談判所獲致，國家公權力介入之色彩極為濃烈，絕非一般所謂「私權關係」所堪比擬。被告在有利可圖時（無償取得公共設施用地及闢建公共設施）就依前述法令行使公權力核准自辦市地重劃各項作業，在原告等人依同樣法令主張權益保護時就選擇性地遺忘其核准監督、命令等公權力之存在，以所謂「私權關係」將其依法保護原告等人法定權益之責任推得一乾二淨。原告等人依法應享之權益，不得不訴諸行政訴訟以求保障。
（八）依憲法第十五條、第二十三條，及行政程序法第七條第二款之規定，本案應優先適用市地重劃相關法令，以達成同樣目的（拆除建物）並對原告等人權益損害最少，而非原行政處分所適用之「建築法及違章建築處理辦法」因請判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。‧‧‧」、「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管機關之審查許可並發給執照方能建築‧‧‧。」經查本案原告未經主管建築機關許可擅自於臺中縣豐原市○○路○○○巷○弄○○號新建磚造建物及臺中縣豐原市○○路○○○巷○○弄○○號三樓增建鋼架造建物及臺中縣豐原市○村路合作新村三十巷十八號增建磚、鋼架造建物之違章建築，經豐原市公所依法查報，並經被告複勘後，認定屬程序違建，即以通知原告辦理違章建築補照手續，因原告逾期未完成辦理補照及提供合法房屋之相關證明文件，被告以通知單通知原告該違章建築應依法執行拆除，並另函通知原告將於排定日期執行拆除，揆諸首揭規定依法辦事，並無不合。
（二）原告等主張系爭等違章建築，應依市地重劃相關法令辦理，而非應依違章建築處理辦法辦理云云。查本案豐原市公所謹查報原告上開坐落建物違建部分，而合法建物部分並無查報在內，關於自辦市地重劃地區部分，被告地政局已於八十八年六月二十五日府地劃字一七六五一一號函答復原告自辦市地重劃地區部分內建物之辦理查估、異議協調及處理程序作業係為該自辦市地重劃地區理事會權責且為私權關係。
（三）綜上論結，系爭違章建築部分被告係依建築法等相關法令規定程序處理，並無違誤。原告仍執陳詞提起本訴，難謂有理，請判決如訴之聲明。
理 由
一、按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。‧‧‧」、「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」分別為建築法第二十五條第一項前段及違章建築處理辦法第二條、第五條所明定。
二、本件原告等未經主管建築機關許可，擅自分別於臺中縣豐原市○○路○○○巷○弄○○號新建磚造、臺中縣豐原市○○路○○○巷○○弄○○號三樓增建鋼架造及臺中縣豐原市○村路合作新村三十巷十八號增建磚、鋼架造等違章建物，經豐原市公所依法查報，並經被告複勘後，認定屬程序違建，即以通知原告辦理違章建築補照手續，因原告逾期未完成辦理補照及提供合法房屋之相關證明文件，被告乃以通知單通知原告等應依法執行拆除該等違章建築物之事實，有台中縣豐原市公所如事實欄所載違章建築查報單及被告所屬工務局違章建築補辦手續通知單、拆除通知單等在卷可稽，且為原告所不爭執，原處分以程序違建之規定處理，訴願決定遞予維持，揆諸首揭規定，固非無據。
三、惟查，按「本條例所稱主管機關：中央為內政部；‧‧‧縣（市）為縣（市）政府。‧‧‧」、「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，中央主管機關得訂定辦法，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：‧‧‧」、「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」平均地權條例第二條、第五十八條第一項及第二項定有明文。次按「公有土地參加依平均地權條例第五十八條之土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，其實質意義與主管機關依同條例第五十六條辦理市地重劃，而將公有土地核定屬重劃區範圍予以重劃同，係為實現憲法平均地權之政策而設，並非土地所有權人以自己之意思使權利發生變更之處分行為，‧‧‧。」「依據平均地權條例第六十二條之一第二項規定，因重劃而須拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第五十九條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。是以因辦理市地重劃而須拆除遷移查估補償之土地改良物，依照上開規定，其補償範圍，補償項目及補償標準，應由直轄市或縣（市）政府自行查定，並未排除非法之建築改良物。」分別為司法院釋字第二三二號解釋暨內政部七十六年九月二十六日台（）內地字第五三七七九三號函釋在案。另依平均地權條例第五十八條第一項訂定之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十九條規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會參照直轄市或縣（市）政府所訂土地改良物或墳墓拆遷補償標準查定，並提交會員大會通過後辦理。前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成送會員大會通過後訴請司法機關裁判。自辦市地重劃進行中，重劃區內土地所有權人阻撓重劃施工或地上物所有人拒領補償費者，依前項規定程序辦理。」依上開解釋、函釋及規定，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，其實質意義與主管機關依同條例第五十六條辦理市地重劃，均為實現憲法平均地權之政策而設，於因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，除法律規定不予補償者外，均應予補償，僅在主管機關辦理土地重劃之補償數額，由直轄市或縣（市）政府自行查定；而於土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃之補償數額，由理事會參照直轄市或縣（市）政府所訂土地改良物或墳墓拆遷補償標準查定，並提交會員大會通過後辦理。如應行拆遷之土地改良物或墳墓妨礙重劃土地分配或工程施工，土地改良物所有權人或墓主拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成送會員大會通過後訴請司法機關裁判。又於自辦市地重劃進行中，重劃區內土地所有權人阻撓重劃施工或地上物所有人拒領補償費者，亦依同規定程序辦理之。本件依「台中縣豐原市成功自辦市地重劃區建築改良物拆遷補償協調會會議記錄」記載，該協調會會議時間為「八十六年一月九日」；討論事項案由一原告丙○○部分，建築改良物查估之補償金額為新台幣（以下同）三三一、三一四元，惟因原告丙○○未到致無法協商；案由三原告乙○○部分，建築改良物補償金額為六四八、三九一元，因重劃會寄送協商之文件遭原告乙○○拒收退回致無法協商；案由四原告甲○○部分，建築改良物補償金額為一○三、四五三元，亦因原告甲○○未到致無法協商，重劃會並於同年月十五日檢送該協調會議紀（記）錄及於同年月二十三日函原告等土地改良物所有權人略以：「主旨：台中縣豐原市成功自辦市地重劃區內辦理重劃必須拆遷或清除之土地改良物清冊業已公告，請台端至本重劃會會址閱覽，請查照。說明：一、台端所有座落於台中縣豐原市成功自辦市地重劃區之土地改良物，因辦理重劃而必須拆除（清除）依法應與補償。二、前項土地改良物請於八十六年十一月二十二日以前拆遷（清除）完畢，逾期由理事會協調，若協調不成，則依本重劃區第二次會員大會決議，逕送請司法機關裁判。三、台端對於補償金額如有異議時，請於公告期間內以書面載明理由，向本重劃會提出，並副知台中縣政府。四、補償費將於本區重劃工程施工前擇期發放，另函通知。」等情，有前述會議紀錄及函附於本院卷可證。是土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，關於重劃區內應行拆遷土地改良物或墳墓之補償、拆遷或拒領補償費，依平均地權條例第五十八條第一項訂定之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十九條既有明文特別規定，於具備該條規定之情形時，自應依該程序辦理，始符規定。從而被告在土地所有權人自辦市地重劃進行中，於原告與上開重劃會對應行拆遷之土地改良物補償協調不成後，另依台中縣豐原市公所八十八年四月二十六日違章建築查報單，認系爭建物係屬違章建築，依程序違建之一般程序處理，揆諸上開規定及說明，即有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合。原告據此主張原處分及訴願決定違誤，為有理由，應予准許，爰判決如主文所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 簡 朝 振
法 官 宋 富 美法 官 胡 國 棟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十三 日
法 院 書 記 官 莊 啟 明