臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第三七○號
原 告 甲○○代 表 人 乙○○訴訟代理人 己○○
戊○○
參 加 人 丙○○
丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國八十九年九月三十日八九彰府法訴字第一八五三○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應將租約登記簿上所載原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段第二六一地號田面積○‧一五○八公頃土地所為與承租人丙○○之耕地租約登記，及同地段第二六三地號田面積○‧一七九一公頃土地所為與承租人丁○○承租之耕地租約登記均予以註銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要緣原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段獨鰲小段五九地號田地，其中○‧一七八八五二公頃重劃後變更○○○鄉○○段○○○○號面積○‧一五○八公頃全部出租予參加人丙○○；其中○‧一八○四○四公頃及同小段六○地號田面積○‧○三二○公頃重劃後變更為永美段二六三地號面積○‧一七九一公頃（因負擔重劃費及農路、排給水路用地，故面積減少），全部出租予參加人丁○○，分別訂有耕地三七五租約。前開租約均於民國八十五年十二月三十一日期滿，原告依耕地三七五減租條例第十九條第二項、第三項規定向被告申請收回自耕，而承租人（即參加人）等則申請續租，經被告審查結果，出租人與收回耕地鄰近地段確有自耕土地，且承租人等八十四年同一戶內收入均高於支出，足以維持生計，出租人收回自耕無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一、三款情形，乃報請彰化縣政府審核，彰化縣政府於八十七年一月十五日以八七彰府地權字第○一○三九五及○一○三九六號函復被告略以：出租人收回自耕無三七五減租條例第十九條第一項第一、三款情事，惟出租人應先行依照同條例第十七條第二項規定辦理補償承租人後始准予終止租約。被告即於八十七年四月八日分以永鄉民字第三三九八、三七六五號函復原告（副本均送承租人）應依三七五減租條例第十七條第二項規定補償承租人丙○○新台幣（以下同）四八九、六七二元，丁○○五八一、五五一元後辦理終止租約，于復函內並均載明：「農作物經台端舉證為勘查前栽種，在未辦裡租約終止前由承租人收穫」等語。原告依函復補償金額以匯票寄送承租人，為承租人拒收，乃於八十七年五月四日將補償金額提存於台灣彰化地方法院，並申請被告註銷耕地租約，惟被告以農作物部分出租人與承租人雙方仍有爭議，先後以八十八年十二月二十一日八八永鄉民字第一二七一二號、八十九年一月十一日八九永鄉民字第九一號及八十九年六月九日八九永鄉民字第四六四○號函（即系爭行政處分）復原告就尚未收穫農作物之補償價額與承租人達成協議後再予辦理，或俟法院判決確定後依法院判決確定結果辦理，原告認其已依規定補償承租人，循序提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分撤銷。
（二）被告應將租約登記簿上所載原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段第二六一地號田面積○‧一五○八公頃土地所為與承租人丙○○之耕地租約登記，及同地段第二六三地號田面積○‧一七九一公頃土地所為與承租人丁○○承租之耕地租約登記均予以註銷。
（三）被告應准許原告將前項土地收回自耕。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
甲、系爭耕地是否業經行政機關依耕地三七五減租條例第十九條規定准予原告收回自耕。
乙、被告八十九年六月九日八九永鄉民字第四六四○號函是否屬行政處分。
一、原告主張之理由：
（一）被告為本案有核定權責之機關：
１、按「鄉鎮公所就其辦理委任行政事務之範圍，應認其具有官署之性質。其依台灣省耕地租約登記辦法第十二條第一項規定承辦租約登記事件，雖須將審查結果報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記，應認此項登記處分為該鄉鎮公所之處分。本件大埤鄉公所奉該管縣政府令飭辦理租約變更登記，自應認為該鄉鎮公所之處分，當事人對此項處分不服，依法應向該縣政府提起訴願，如對訴願決定不服，再向省政府提起再訴願，」行政法院五十一年判字第一五二號判例著有明文。再依臺灣省耕地租約登記辦法第十一條規定：「耕地租約經依法終止、出租人收回自耕租佃關係消滅者，由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣市政府核備。」。又依耕地三七五租約清理要點第十四點但書規定：「但鄉（鎮、市、區）公所就同條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，當事人如有不服，得依訴願法規定提起訴願。」準此，就原告依同條例第十九條申請收回系爭耕地自耕乙案，被告乃有核定權責之機關，茍被告准許原告收回自耕，依上述登記辦法之規定，更應將租約登記簿租約登記事項予以註銷。改制前行政法院五十三年判字第一六０號、五十六年判字第三七七號、五十九年判字第六十六號亦著有判例可資參照。
２、本件原告另依無權占有法律關係對於承租人提起民事訴訟，亦經臺灣高等法院台中分院以八十九年度重上字第三三號判決駁回在案。該判決明示耕地三七五減租條例第十九條所生之爭議，係由行政機關受理，其耕地准否收回自耕，應由該管鄉公所審查，報經縣市政府核備。故租約期限屆滿，出租人申請收回自耕及承租人申請續租之核定，權責在鄉鎮公所，並非縣市政府，要無疑義，被告機關抗辯其無權核定原告收回自耕及註銷租約登記云云，顯非可採。
（二）被告核准原告收回系爭土地自耕之行政處分業已確定：
１、司法院釋字第一二八號解釋：「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」亦即出租人或承租人對於行政機關核定出租人收回自耕或承租人續租，如有不服，應於法定期間內提起訴願，以謀救濟。本件被告及彰化縣政府均核准原告收回自耕，並非核准承租人（即參加人）續租，承租人（即參加人）對此核定並未提起訴願，其核定業已確定。被告核定准許原告收回自耕既告確定，被告依法自應註銷租約。是原告申請被告註銷租約，被告拒不註銷，原告提起本件訴訟即非無理由。
２、按臺灣省耕地租約登記辦法第十條規定「鄉（鎮、市、區）公所辦理租約登記之申請，應於受理日起十日內審查完竣，並將審查結果報請縣市政府核備後登記之。」查被告機關就本件收回自耕申請案並未有所准駁，足見被告機關於法定期限內應為核定而不為，已有損及原告收回自耕之法律上利益，嗣經原告詳敘本件申請收回自耕及註銷租約登記之經過，且對被告機關遲未就原告之申請案為一定作為表示不服等情，提起訴願，亦有起訴狀附之訴願決定書影本可參。被告猶抗辯原告起訴請求行政法院命被告機關為本件特定內容之行政處分乙案，未經訴願先行程序云云，並無可採。
（三）按「耕地三七五減租條例第二十六條，所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議案件，非經調解、調處，不得起訴，係指當事人間本於耕地租佃關係而發生之爭議案件而言，如原告起訴主張無租賃關係存在，而本於其他之法律關係為訴訟標的，即無該條之適用。」最高法院四十六年台抗字第二四號著有判例。次按耕地三七五減租條例第十九條第四項之規定，所謂調處之事項係指出租人不能維持其一家生活，惟因其收回耕地又致承租人失其家庭生活依據者而言。此與依本條例第二十六條規定耕地租佃當事人間發生私法之爭議，在提起訴訟前應先行之調解、調處，乃本於當事人處分權進行之程序不同。換言之，可否依本條例第十九條規定收回耕地之爭議，既賦予行政機關依行政裁量權決定之，自不適用第二十六條規定之程序。本件原告係主張租賃關係業因期限屆滿消滅，被告應註銷租約，依前開判例自無需經調解，至為明確。參加人（即承租人）提出之調解申請書影本之記載，參加人（即承租人）申請調解者，係租約期滿後是否續約六年之私法上爭議事項，並非對彰化縣政府核定原告收回，未准續租而調解，故該核定業已確定，被告遲未依本條例第二十六條規定進行調解程序，核與本件訴訟標的毫無關連。且參加人（即承租人）申請調解之內容為原告於八十六年仍向參加人收取八十六年度之租金，而主張租約存在，至於原告有無收取八十六年度租金？設有收其租金，其租約是否既為成立，乃另一法律問題，原租約業已消滅並不受影響，況原告並未收取該年度租金情事。
（四）耕地三七五減租條例第十七條第二項規定出租人應給與承租人之補償，與出租人收回自耕，並非立於互為對待給付之關係，更非出租人終止耕地租約或期限屆滿收回自耕之生效要件。祇需出租人向承租人為終止租約或收回自耕之意思表示，應即發生效力。最高法院著有八十三年台上字第二四○○號判例及八十七年台上字第一三四○號判決可參。
１、本件被告核定原告應給予承租人（即參加人）之補償，原告業已依法提存，自與清償（給付）有同一之效力。
２、耕地三七五減租條例第十七條第二項規定承租人得向出租人請求補償，既以出租人提前終止租約為前提，則同條例第十九條準用第十七條第二項規定之結果，自亦相同，即承租人得向出租人請求補償，應以准許出租人收回耕地為其前提。此觀諸第十九條規定之文意解釋，亦應得相同之結論。準此，本案原告縱然對於參加人（即承租人）丙○○及丁○○，有所謂尚未收獲農作物之價額未予補償，惟渠等所以得向原告請求補償，係以准許原告收回系爭耕地為前提，且此兩項給付間並無同時履行抗辯之關係，亦經最高法院判例肯定，被告實無不為准許原告收回系爭耕地或遲未為准許之理由。
３、另被告於八十七年四月八日以永鄉民字第三三九八號及三七六五號，分別核定原告應補償承租人之補償金額外，又核定：「農作物經台端舉證為勘查前栽種，在未辦理租約終止前，由承租人收獲」等語，然查：
（１）參加人（即承租人）既於核定收回自耕後，存心敲詐而栽種農作物（勘查日尚未種完，仍在栽種），其係無權占有而栽種至明。依民法第六十六條規定，其農作物為土地之部分，歸土地所有權人之所有，自無補償之必要。
（２）被告並非核定原告應補償承租人補償金額而原告不補償，自無未補償之問題。
（３）依據前開判例意旨，補償費之給與，並非與收回耕地立於對待給付關係，並無同時履行抗辯問題，註銷租約自亦同此解。故縱需補償地上物，而被告補償核定，亦與本件請求無涉，乃另一問題。參加人（即承租人）得另行起訴請求判決。因此被告辯稱：「地上物尚未補償」一節，殊非有理由。
（五）原告並無將系爭土地續租予參加人之意思，亦無成立不定期租賃情事：
１、按稱租賃者，當事人間須基於租賃合意，由一方以物租與他方使用、收益，他方支付租金之契約。是僅以一方就他方之物為使用、收益，並支付金錢與他方，尚不得認雙方已締結租賃契約。本件租約期限於八十五年十二月三十一日屆滿，原告於法定期限內申請收回自耕，被告及彰化縣政府均有案可稽，僅因當時涉及生活支出費用之計算方式，正由大法官會議解釋中，故延宕未決，俟於大法官會議第四二二號解釋公布後，被告始延至八十七年一月間核定參加人之收入大於支出，是原告已即表示反對續租之意思甚明。
２、台灣彰化地方法院八十七年度重訴字第一九○號回復原狀等事件審理中，參加人（即承租人）聲明證人所述情節，僅見聞該案兩造收受金錢之事實，對於確實之金額或收受金錢之原因為何？均非知悉，何能憑以證明該案兩造曾於租期屆滿後又達成續租之合意。況依三七五租約，承租人應付者為租榖，並非租金，且每半年給付一次，豈有一次付全年租額之理？故原告並無續租之意思，亦未收受參加人之租金，自無由成立不定期租賃，甚為明確。
（六）又行政法院六十九年判字第八四二號判例，僅揭示法院得依調查證據之結果，審認租約當事人於租期屆滿時之收支事實之旨，非謂法院得調查當事人嗣於審理時之收支變動事實，溯及審認渠等於租期屆滿時有無本條例第十九條第一項第一、三款之情形。準此，參加人主張因目前社會經濟影響，若不依系爭農地，實不足以維生云云，顯非可採。是以原告收回自耕並無第十九條第一項第一、三款情事。參加人（即承租人）主張渠等與原告就系爭土地續立耕地租約云云，尚難採信。
二、被告主張之理由：
（一）本件訴訟標的，除關於「請求註銷耕地租約」之撤銷訴訟外，是否尚包括關於「請求准予收回自耕」之「請求應為行政處分之訴訟」：
１、原告起訴狀訴之聲明僅載明：請求撤銷被告八十九年六月九日永鄉民字第四六四○號函及彰化縣政府之訴願決定，並請求判決註銷系爭耕地租約，且原告僅對上函提起訴願遭彰化縣政府決定駁回。故本件原告起訴時之訴訟標的，應僅關於「請求註銷耕地租約」之撤銷訴訟。惟原告九十年一月四日所提辯論意旨狀，其訴之聲明較起訴狀中訴之聲明增列一項即請求判決「被告應准許原告將前項土地收回自耕」。原告復於該辯論意旨狀事實理由項下說明係依行政訴訟法第五條第一項規定請求就「收回自耕」之申請，併為判決。顯見原告係於本件「撤銷訴訟」之審理中，另行就「申請准許收回自耕」乙節，追加提起「請求應為行政處分」之他類訴訟。
２、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，行政訴訟法第一百十一條第一項前段定有明文。本件原告就訴願請求中所無之「申請收回自耕」追加訴訟，被告基於牽涉行政機關職權行使之考量，不同意原告為該項訴之追加。又原告就「申請准許收回自耕」為訴之追加，該追加之訴訟類型為「請求應為行政處分之訴訟」。然行政訴訟法第五第一項所謂「請求應為行政處分之訴訟」，其訴訟之提起，依法須先經訴願程序，亦即與撤銷訴訟相同，均以訴願為前置程序，故該條條文規定「‧‧‧經依訴願程序後，得向高等行政法院提起該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」原告就「申請准許收回自耕」乙節，並未於訴願程序中有何主張，亦即尚未經訴願程序表示不服，其驟然追加提起「請求應為行政處分之訴訟」，顯於法不合。
（二）本件爭訟之客體─即行政處分是否存在：
１、按行政處分須直接對外發生法律上效果之「法效性」。倘行政機關之行為，未對外發生法律效果者，即非行政處分，行政機關若僅就某一事件之處理經過，以函文通知當事人，並未損及當事人任何權益，此乃「觀念通知」而非「行政處分」，自不得以之為行政爭訟之標的。
２、查原告係以被告機關八十九年六月九日八九永鄉民字第四六四○號之函文內容認為被告機關已為拒絕註銷耕地租約之行政處分。惟查被告前開八九永鄉民字第四六四○號函之內容，係重申被告於八十八年十二月二十一日及八十九年一月十一日先後二次之函覆意旨，藉以回覆原告八十九年五月十三日申請函。又查被告八十八年十二月二十一日八八永鄉民字第一二七一號函之意旨指出「本案目前尚在彰化地方法院訴訟審理中，俟法院判決確定後，再依判決確定結果辦理。」另被告八十九年一月十一日八九永鄉民字第九一號函文意旨，係轉達彰化縣政府八十七年一月十五日八七彰府地權字第一○三九六號函示「出租人應先行依照同條例第十七條第二項規定辦理補償承租人後始准予終止租約」之內容，並請原告就尚未收獲農作物之補償額與承租人達成協議後再予以辦理或俟法院判決確定後依法院判決確定結果辦理。綜合被告前開先後三次之函文意旨，乃係將被告受理原告申請註銷耕地租約乙案之處理經過，以函文通知原告知悉，並未對原告有關註銷租約之申請有所准駁，僅係對於處理經過為事實之敘述，故屬欠缺「法效性」之觀念通知，並無行政處分之存在。是以原告對於不存在之行政處分提起爭訟，即欠缺爭訟客體而於法不合。
（三）本件耕地租佃主管機關彰化縣政府有無核定准許原告收回自耕：
１、原告一再主張彰化縣政府已於八十七年一月十五日八七彰府地權字第一○三九
五、一○三九六號函文中核定准許原告收回自耕，惟彰化縣政府於本件訴願決定文中，業已明示「本件收回自耕案，本府尚未核定」。
２、系爭土地農作物及工作物，被告於八十七年二月十一日會同出、承租人現場實勘辦理查估，出租人主張農作物係承租人勘查前栽種，而承租人係主張輪作，雙方各執一辭，承租人並強力阻撓被告辦理查估工作，致未能順利進行查估。
而被告八十七年四月八日永鄉民字第三七六五、三三九八號函核定土地補償費，就農作物部分所稱「‧．．農作物經台端舉證為勘查前栽種，在未辦理租約終止前由承租人收穫．．‧。」僅陳述農作物之權利係屬承租人所有，並未謂此部分免予補償。又原告雖依耕地三七五減租條例第十九條第二項規定申請收回耕地，惟「出租人依前項規定收回耕地時，准用第十七條第二項規定補償承租人」，為耕地三七五減租條例第十九條第三項所明定，本案原告雖已就土地價額部分補償提存於地方法院，然就未收穫農作物部分雙方無法達成協議，致被告無法將全案相關文件送縣府核定，故本件收回自耕案尚未核定。
３、原告對於與本件租約事件相關而另案提起民事訴訟請求回復原狀事件乙案，業經台灣高等法院台中分院八十九年度重上字第三三號判決原告敗訴確定。該確定判決書理由欄第四項中，亦明確敘明「上訴人（即本件原告）主張主管機關彰化縣政府已就其申請收回自耕案予以核定，自不足採。」顯見與本件註銷租約案相關之「收回自耕案」，確實尚未經主管機關彰化縣政府核定，被告自無從辦理註銷租約，原告提起本件訴訟並無理由。
（四）本件耕地租賃關係是否因期限屆滿而消滅：
１、按耕地三七五減租條例第一條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」顯見耕地三七五減租條例係民法一般租賃規定之特別規定，依「特別法優於普通法」之適用原則，本件租賃關係應適用耕地三七五減租條例之相關規定與解釋，並非逕行適用民法第四百五十條規定而認租賃關係業已消滅。
２、次按耕地三七五減租條例第二十條規定「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，應續訂租約。」本件租約於八十五年十二月三十一日租期屆滿時，雖原告提出收回自耕之申請，但迄今尚未獲彰化縣政府核定准許收回自耕，而承租人又願意繼續承租，則依前開法條「應續訂租約」之立法意旨，即可知悉本件租賃關係並非因租期屆滿而當然消滅，與民法第四百五十條就一般租賃所為之規定不同。是本件租賃關係，在彰化縣政府核定准許收回自耕之前，其租賃關係仍繼續存在。
３、參諸司法院釋字第一二八號解釋意旨，認行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕有核定與調處之權，則在行政機關為具體准否收回自耕之核定或調處之前，耕地租約自不因期限屆滿而消滅。又耕地租約既未因期限屆滿而消滅，原告訴請被告為註銷租約之登記，即顯無理由。
三、參加人主張之理由
（一）本件原告起訴並不合法：
１、系爭「准否收回自耕」部分，原告於提起訴願及起訴時，均未表明，直至九十年一月四日始具狀表示追加，足證該部分並未經訴願程序，既未經訴願程序，即違行政訴訟法第五條第一項之規定，其追加與法不合，況被告已表示不同意其追加，故其追加為不合法。
２、行政機關尚未就「准否收回自耕」及「准否註銷租約」為處分，依法原告僅能以被告機關怠為處分為由提起訴願，原告以撤銷之訴提起，與行政訴訟起訴要件不合。
３、原告於八十六年間仍向參加人收取當年之三七五租約租金，但原告隱匿此事實，仍向永靖鄉公所申請收回。經參加人等依三七五租約減租條例規定申請耕地租佃委員會調解，目前此耕地租佃爭議仍在調解程序中，依法原告不能逕行起訴。
（二）原告於八十五年租期屆滿後，仍向參加人收取八十六年租金之事實，有證人等人可證明，依耕地三七五減租條例第五條規定及最高法院四十七年台上字第一五六八號判例所示，租期不得少於六年，故租約仍存續中，原告依法不得隨意終止租約。
（三）本件原告係以承租人收入大於支出為由，聲請收回，承租人當時收入增加，實肇因於當時經濟變動所致，如今承租人收入均因社會因素而減少，若不從事系爭土地之耕種，實無法維生，原告請求收回實無理由，依最高法院五十二年台上第一二四○號及行政法院六十九判字第八四二號判例意旨，法院得以調查結果為有利承租人（即參加人）之判決。
理 由
一、按「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由省（市）政府擬訂，報請行政院核定之。」「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第六條、第十七條、第十九條、第二十條分別定有明文。次按「本辦法依耕地三七五減租條例（以下簡稱本條例）第六條第二項規定訂定之。」「耕地租約之訂定、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請；但出租耕地經依法編定為建築用地，出租人依平均地權條例等有關法令終止耕地租約時，應向當地縣（市）政府申請核准後送當地鄉（鎮、市、區）公所辦理。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有左列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：‧‧‧。」「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」「鄉（鎮、市、區）公所辦理耕地租約登記之申請，應受理日起十日內審查完竣，將審查結果報請縣（市）政府核定後登記之，並將登記結果通知雙方當事人。」「耕地租約經依法終止、出租耕地經政府全部徵收並辦竣所有權登記、出租人收回自耕、租佃關係消滅或耕地全部滅失並辦竣滅失登記者，由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查。」亦分別為台灣省耕地租約登記辦法第一條、第二條第一及第二款、第七條、第十條第一項、第十一條所明定。依據上開法令規定，本於耕地三七五減租條例所為耕地租約之訂定、變更、終止或換訂登記，均應向當地鄉（鎮、市、區）公所申請，於鄉（鎮、市、區）公所審查完竣，將審查結果報請縣（市）政府核定後登記之；如耕地租約租期屆滿，出租人依耕地三七五減租條例第十九條規定收回自耕，則由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查。」又「本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」修正（八十七年十月二十八日修正，八十九年七月一日施行）前訴願法第二條第一項定有明文（修正後第三條第一項條文為：本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為）。另「耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第六條規定，辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質，當事人對於此種登記處分如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序請求救濟。」「鄉鎮公所就其辦理委任行政事務之範圍，應認其具有官署之性質。其依臺灣省耕地租約登記辦法第十二條第一項規定承辦租約登記事件，雖須將審查結果報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記，應認此項登記處分為該鄉鎮公所之處分。本件大埤鄉公所奉該管縣政府令飭辦理租約變更登記，自應認為該鄉公所之處分，當事人對此項處分不服，依法應向該縣政府提起訴願，如對訴願決定不服，再向省政府提起再訴願。」改制前行政法院五十一年判字第一五二號判例著有明文。再「耕地三七五減租條例第十七條第二項規定之補償，與同條第一項第五款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題。」最高法院八十三年台上字第二四○○號亦著有判例可參。
二、經查，原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段獨鰲小段五九地號田地，其中○‧一七八八五二公頃重劃後變更○○○鄉○○段○○○○號面積○‧一五○八公頃全部出租予參加人丙○○；其中○‧一八○四○四公頃及同小段六○地號田面積○‧○三二○公頃重劃後變更為永美段二六三地號面積○‧一七九一公頃（因負擔重劃費及農路、排給水路用地，故面積減少），全部出租予參加人丁○○，分別訂有耕地三七五租約。前開租約均於八十五年十二月三十一日期滿，承租人均於八十六年一月三日申請續定租約，出租人即原告則於八十六年二月十三日依耕地三七五減租條例第十九條第二項、第三項規定向被告申請收回自耕，經被告一併（編號373、374）審查結果，以：出租人鄰近地段即距離出租地十五公里內有同安宅段同安宅小段一七一號自耕土地，並以擴大家庭農場經營申請收回自耕，承租人丙○○及丁○○收入均高於支出，足以維持生計，且無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一、三款情形，擬準用同條例第十七條第二項規定後收回自耕等情，以八十七年一月十二日永鄉民字第四六六號函報請彰化縣政府，略以：「檢送本鄉私有耕地租約期滿收回耕地申請書及租約期滿續訂租約申請書計編號373、374‧‧‧號申請案，請鑑核」等語。彰化縣政府即於八十七年一月十五日以八七彰府地權字第○一○三九五及○一○三九六號函復被告略以：主旨：函送私有耕地租約期滿出租人甲○○、承租人（函內分別記載承租人姓名丙○○及丁○○）收回自耕、承租人續訂租約案，復請查照。說明：一、復貴所八十七年一月十二日八七永鄉民字第四六六號函。二、私有耕地租約期滿出租人甲○○、承租人（分別載明承租人姓名丙○○及丁○○）續訂租約。經貴所查明，承租人八十四年同一戶收入（丙○○八十四年同一戶收入四十七萬四千九百二十四元，八十五年支出為三十八萬四千元；丁○○八十四年同一戶收入四十九萬五千六百十四元，八十五年支出為二十八萬八千元）收入大於支出，出租人收回自耕其無三七五減租條例第十九條第一項第一、三款情事，惟出租人應先行依照同條例第十七條第二項規定辦理補償承租人後始准予終止租約，請檢附相關證明文件送府憑核。三、申請書件全部發還等語。其間原告並於八十七年三月二十七日向被告提出申請，略以：「主旨：申請人收回獨鰲小段、地號出租耕地之補償費，請依法定標準、程序核定，以利補償、註銷、收回耕地自耕。說明：一、申請人出租與丁○○、丙○○○○○鄉○○段獨鰲小段、地號耕地，業蒙核准收回，承租人並未於法定期間內提出訴願而告確定在案。二、本件雖蒙貴所善意協調補償事宜，但承租人出言不遜，且殊不講理，因此無再協調必要，懇請貴所依據法定標準與程序，早日核定，以利補償後註銷租約，收回耕地，以利耕作」等語。被告即於八十七年四月八日分以永鄉民字第三三九八、三七六五號函復原告（副本均送承租人）主旨：有關台端申請私有耕地租約期滿出租人甲○○申請收回自耕、承租人（函內分別記載承租人姓名丙○○、丁○○）申請續訂租約案補償金額乙事復如說明，請查照。說明：復台端八十七年三月二十七日申請書及依據八十七年彰府地權字第一○三九六號（丙○○部分，丁○○部分為一○三九五號）函辦理。二、台端為出租人應依三七五減租條例第十七條第二項規定補償承租人（即丙○○、丁○○）後辦理終止租約，金額如下：（一）獨鰲段五九號土地補償費四八九、六七二元（此為丙○○部分；丁○○部分於函內說明（一）記載「獨鰲段五九號土地補償費四九三、九二一元、獨鰲段六○號土地補償費八七、六三○元）（二）農作物經台端舉證為勘查前栽種，在未辦裡租約終止前由承租人收穫等語。以上各情，有前舉各函及申請書在卷可稽。查本件原告係於系爭土地租約期滿時，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其鄰近地段內之耕地自耕，經被告審查結果，認原告確於出租耕地鄰近地段有自耕土地，且承租人收入均大於支出，足以維持生計，出租人收回耕地無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一、三款情形，乃報請彰化縣政府審核（核定），彰化縣政府審核（核定）結果，亦認被告前開審查並無不合，遂以前述意旨函復被告，被告即依原告申請及縣政府函復意旨分以前揭永鄉民字第三三九八、三七六五號函復原告上情。綜合以上各節及耕地三七五減租條例第十九條一、二、三項規定，暨最高法院八十三年台上字第二四○○號判例意旨，耕地三七五減租條例第十七條第二項規定之補償，與出租人依規定收回耕地，並非立於對待給付之關係，系爭耕地業經核定准予原告收回自耕，且已確定甚明。揆諸首揭台灣省耕地租約登記辦法第十一條規定，被告即應將系爭耕地租約登記簿租約登記事項予以註銷，並報請縣政府備查。況出租人收受被告函復收回自耕之函文後，即先後於八十七年四月十三日、八十七年四月十六日分別以匯票寄送前開應補償之金額予承租人丙○○及丁○○，惟分別為該兩人於八十七年四月十五日、八十七年四月十八日退回，經原告於八十七年五月四日向台灣彰化地方法院分以該院八十七年度存字第四三八（承租人丁○○部分）、四三九號（承租人丙○○部分）提存，有提存書（原告辦理提存時提出前述函寄附匯票之存證信函及回執暨承租人丙○○、丁○○退回匯票之存證信函影本為證）可證，而被告函文既載明在未辦理租約終止（本件係租約期滿依法申請收回，文內所稱終止，應為收回之意）前由承租人收穫，亦無「尚未收穫農作物之價額」未予補償之問題，顯見原告已依被告函文意旨給付承租人補償完畢，被告及參加人主張系爭耕地並未准予收回，尚未收穫農作物部分亦未補償云云，均無可採。
三、系爭耕地准予原告收回自耕後，被告未依如上規定將租約登記簿租約登記事項予以註銷，經原告多次申請，被告先後以八十八年十二月二十一日八八永鄉民字第一二七一二號函復原告略以：「主旨：關於台端陳情所有三七五租約耕地業已收回惟未註銷租約乙案，經查如說明二。請查照。說明：一、依據台端八十八年十二月十五日申請函辦理‧‧‧。二、本案目前尚在彰化地方法院訴訟審理中，俟法院判決確定後再依判決確定結果辦理。」於八十九年一月十一日以八九永鄉民字第九一號函復原告略以：「主旨：有關台端申請註銷三七五租約案，前經彰化縣政府八十七年一月十五日彰府地權字第一○三九五號函審核出租人收回自耕其無三七五減租條例第十九條第一項第一、三款情事，惟出租人應先行依照同條例第十七條第二項規定補償承租人後始准予終止租約，惟本案雖已依三七五減租條例第十七條第一、三款辦理補償，但就第二款部分出租人、承租人雙方仍有爭議，故請台端就尚未收穫農作物之補償價額與承租人達成協議後再予辦理或俟法院判決確定後依法院判決確定結果辦理，請查照」等語。原告遂於八十九年五月十三日再提出申請，略以：「主旨：申請人奉准收回出租耕地一案，迄未註銷三七五租約，依法不合，請速註銷，以保權益。說明：一、查申請人出租與丙○○、丁○○耕作之耕地，業於八十七年四月八日奉准收回，並補償完畢，其提存書影本，亦於八十七年五月二十二日以員林郵局449、450號存函，函寄永靖鄉公所可稽。二、查該案迄今尚未註銷三七五租約，有損申請人權益，為此請速註銷，以保權益，並維法紀。三、本件申請人業已催辦數次，永靖鄉公所先後於八十八年十二月二十一日復稱‧‧‧，及於八十九年一月十一日復稱‧‧‧等。惟查：本件訴訟，係以承租人即被告無權占有為由起訴，並非訴請判決行政機關應註銷三七五租約，故法院確定判決，亦與應否註銷租約無涉。至於三七五減租條例第十七條第二項第二款：尚未收穫之農作物，應予補償一節，永靖鄉公所八十七年四月八日函，並未就該部分核定補償，而係稱：農作物經台端舉證為勘查前栽種，在未辦理租約終止前，由承租人收穫。據此而言：⑴既未核定補償，出租人自免補償。⑵本件收回耕地，係依租約期限屆滿申請收回，租期既已屆滿，何來終止租約之問題？故該函謂終止租約前由承租人收穫一語，依法不合。⑶該農作物既係勘查前日臨時栽種，係存心敲詐，自免補償，主管機關應命承租人拆除收回，方為正當。故所謂：未辦理租約終止前，由承租人收穫一節，依法不當。⑷‧‧‧。四、本件，主管機關應即註銷租約（期滿收回，無終止租約問題），法意至明，‧‧‧，請即依法辦理。五、‧‧‧」等語。被告即以系爭八十九年六月九日永鄉民字第四六四○號函復原告稱：「主旨：台端函就出租耕地，申請註銷三七五租約乙案，復如說明，請查照。說明：一、復台端八十九年五月十三日申請函。二、經查本案前經本所先後於八十八年十二月二十一日及八十九年一月十一日函復在案，故本案仍依上開函示辦理為宜」等語。核本函性質，乃被告（行政機關）基於職權，就原告申請註銷耕地租約之具體事件，引用前函，消極的拒絕原告申請，所為已發生法律上效果，自屬行政處分，原告對之不服，自得提起行政訴訟。被告主張該函僅屬陳述事實經過之觀念通知，原告請求被告應為註銷行政處分之訴訟未經訴願云云，委無可採。
四、系爭耕地租約期滿時，業經行政機關准予收回自耕，原告及承租人均未提起訴願而告確定，已如上述，是被告依法即應將租約登記簿租約登記事項予以註銷，被告對於原告註銷之申請予以駁回，自屬違誤，訴願決定機關即彰化縣政府仍以原告就尚未收穫農作物部分與承租人雙方無法達成協議，致被告機關無法將全案相關文件送其核定，是本件收回自耕案尚未核定，而原告請求被告機關註銷耕地租約，原處分機關函復應予補償該項未收穫之農作物價額後再行辦理並無不當等情駁回訴願，亦有未合，原告據此主張訴願決定及原處分不當，訴請撤銷及被告應將系爭土地所為與承租人（即參加人）丙○○、丁○○之耕地租約登記均予以註銷，為有理由，均應予以准許，爰判決如主文第一、二項所示。又系爭耕地既經准予收回自耕，原告訴請被告應准許收回自耕，顯無必要，應予駁回。
五、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。查系爭耕地是否業經准予收回，為本件訴訟兩造及參加人爭執之重點，是原告追加聲明被告應准許收回自耕，並無礙於被告之防禦，亦不致使訴訟延滯，原告追加此部分之訴本院認屬適當，併予敘明。
六、另系爭耕地租期屆滿，承租人（參加人）申請續訂租約，出租人（原告）即申請依耕地三七五減租條例第十九條規定收回自耕，參諸原告前述申請收回過程，應無一方面積極申請收回自耕，一方面又向承租人收取八十六年租金之理，原告否認參加人此部分之主張，應屬可採，併敘明之。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第二百條第三款、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 二十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 宋 富 美法 官 王 德 麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十一 日
法 院 書 記 官 莊 啟 明