臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第五四四號
原 告 甲○○被 告 台中市警察局代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因執業登記事件，原告不服臺中市政府中華民國八十九年十月五日八九府行訴字第一三八六七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○原於民國七十一年九月十一日辦理營業小客車駕駛人執業登記，依「營業小客車駕駛人執業登記管理辦法」規定，應每年辦理執業登記證查驗，原告於八十六年，未於規定期間（出生日期前後一個月內）辦理執業登記證查驗且逾期六個月以上仍未辦理查驗，經被告機關於八十六年十二月二日以（八六）中市警交字第二三五七四號函註銷其執業登記證確定在案。原告甲○○乃於八十九年六月重新申請辦理營業小客車駕駛人執業登記證，被告機關以原告曾犯故意殺人未遂罪，判決罪刑確定，依「道路交通管理處罰條例」第三十七條第一項之規定，否准其申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：請求判決原處分及訴願決定均撤銷。被告應依營業小客車駕駛人執業登記管理辦法第十三條規定，准許原告換（核）發新證及補辦執業登記證查驗（註：此部分本院另以裁定駁回）。
二、被告答辯之聲明：請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：
一、原告起訴意旨略以：
Ａ、原處分依道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定否准原告辦理營業小客車駕駛人執業登記訴願決定予以維持，於法不合，理由如下：
（一）違反訴願法第八二條第一項之法意：本條項之設立意旨，在於廢止舊訴願法第二條第二項將行政機關應作為而不作為致侵害人民權益之「視同行政處分」的制度上不合理之處，即於並無行政處分存在，訴願決定仍寫撤銷原處分的處理方式，以及作為「有為重要行為之權者得為次要行為」（cui licet quodmajus non debet minus est non licere）法理的明證。蓋訴願事件一經合法提起，該事件即生移審效力（Devolutiveffekt），使受理訴願機關有處理該事件之權限，法律既規定受理訴願機關有權撤銷原處分，換言之，即全盤否定原處分，縱法律未規定亦有權變更原處分，包括自為決定，則法有明文，訴願機關更須遵守本意旨。其既謂「訴願人（即原告）到會陳述之內容是否構成營業執業登記管理辦法第十三條規定之正當理由，請訴願人檢具相關證明文件，向原處分機關為查驗換發新證」，對於構成正當理由與否，顯持肯定見解或存疑，卻以原告訴願無理由，為駁回之訴願決定，卻未為更詳盡的調查，根本的違背訴願法第八二條第一項之設，要求訴願審議機關自為決定的精神。
（二）訴願審議機關亦得聲請大法官解釋：適用憲法與解釋憲法乃所有國家機關與人民之權限與職責，以頗負盛名的釋字第三九二號解釋為例，難道不是因為人民、學者、立法委員等認為刑事訴訟法使檢察官擁有羈押權，違反憲法第八條對於人身自由的保障，而法務部認為此舉係屬合憲，最後由大法官判斷曲直，刑事訴訟法對於羈押權之規定，違反憲法。可見，任何國家機關或人民，均可認定與解釋憲法（惟非有權解釋者，有權解釋者為大法官），訴願審議機關亦不例外（即便訴願審議機關被認為是單位，亦得由台中市政府為之）。況司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款還規定，行政機關於適用法律或命令發生有牴觸憲法之疑義，亦可聲請大法官解釋，則訴願審議機關以「法律是否違反憲法，行政機關並無權限審酌，亦不得拒絕法律之適用‧‧‧」為由而維持原處分，根本不是理由。
（三）違反訴願法第五十八條：依訴願法第五十八條第三項，被告機關即台中市警察局若不依原告訴願人之請求撤銷或變更原處分，應速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，使訴願管轄機關得審理之卻未為，逕自作出（八九）中市警交字第九一八三號的駁回決定，係屬無管轄權機關所為之違法行政處分（駁回決定），應撤銷之。
Ｂ、道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定違憲，貴院應裁定停止審判程序，聲請釋憲，理由如下：
（一）侵害原告受憲法保障的工作權。憲法第十五條關於人民工作權之保障內容，係使人民得自由選擇工作及職業，以維持生計，但因人民之工作與公共福祉有關，為增進公共利益之必要，憲法亦許法律對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，為適當之限制，惟須符合第二十三條揭示的目的正當性、手段必要性、限制妥當性之比例原則（大法官釋字第五一○號解釋）。本案係以法律限制人民從事工作所應具備之資格（消極資格），使凡曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勤贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，一律不准辦理營業小客車駕駛人職業登記，並不符合比例原則。所謂比例原則，包含以下三次原則：採取之方法應有助於目的之達成（目的正當性）；有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者（手段必要性）；採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡（限制妥當性）。以下將依循此內涵，證立其違反比例原則，至侵害原告受憲法保障之工作權。詳述之：
１、不符合目的正當性：民國七十年增訂道路交通管理處條例第三十七條之一第一項的目的，是為維護社會治安和乘客安全，並防止和遏止本條所列舉之犯罪行為，又為免過度限制人民之工作權，所以設定一段期間以謀社會安寧，且原草案原先規定三年，亦在立法委員為保障人民工作權的前提下，恐因犯罪已受制裁的受刑人，出獄後尚須負擔家計，若除駕車外別無專長，將無法從新做人，乏謀求生路機會，反而造成社會問題，縮短原草案之三年為二年，最後並三讀通過。由上述可之，本法原先設立對人民工作權消極資格之限制，是為維護社會治安和乘客安全，並防止和遏止本條所列舉之犯罪行為，及為免過度限制人民之工作權。民國七九年行政院對本條例提出修正草案，刪除二年期間之規定，求遏止歹徒利用計程車作案，以淨化計程車陣容，提升計程車品質，確保乘客安全，一直未獲立法院通過。八六年因之前所發生之彭婉如案，立法委員們強調保障搭車民眾生命安全，尤其是婦女的人身安全，通過刪除二年期間，剝奪工作權之第三十七條。觀察上述諸目的，首先構成疑問者，為何曾經犯錯之人，會永遠失去開計程車的權利？我們從刑罰的理論來看，以刑罰來應報犯罪，用刑罰的痛苦來衡平犯罪所造成的惡害（應報理論），則原告早已對其殺人未遂付出有期徒刑三年，褫奪公權二年的代價作為彌補，為何於其回到社會後，要剝奪其工作權令其無法開計程車呢？再拿預防理論來檢驗，有期徒刑三年，褫奪公權二年已達到威嚇社會大眾，若犯殺人未遂，必須付出如此代價的功能（一般預防理論）；或是，主張刑罰有教育和矯治犯人功能，使其能夠再度適應社會共同生活而不再犯（特別預防理論），而服刑期滿，不許其謀求生計，找份工作，不正與上述功能背道而馳？且原告前科已經過二十九年，服刑三年回來後，安份守己，從未再犯錯，開車也未犯重大違規，開了二十多年的計程車，也做一些對社會有益之事，例如：一、載盲胞不收費。二、西屯路與忠明路口，機車相撞，女騎士受重傷，免費送往中山醫學院。三、同心路與光明路口有一位老先生被大貨車撞傷，免費送往榮總醫院，有警車帶路。四、永興街三十一號老闆的車被搶，免費載老闆娘追趕。五、五郎街與貴和街口，忠信國小後面，現為護膚店二樓有位老先生受傷，訴願人從二樓背下送往省立醫院。六、在馬路上撿到皮包，內有現金及金融卡，馬上送還民族路六十五號，現開日本料理店。七、還撿到很多東西，有的送還，有的送交通專業電台．．．。家境也由貧戶轉為小康家庭，如今因一時疏忽，就將使訴願人家庭陷入困境，因訴願人有三個小孩：一個讀五專，今八十九年將要就讀二技；兩個讀高職。房屋是台中市政府的平價住宅，現還在貸款中，原告從二十多歲就開始開計程車維生，到今已五十歲了，很難再轉業，甚至繳房屋貸款的錢都沒辦法繳了！法律目的不正當至此，實屬違憲。
２、不符合手段必要性：假設，本案可以通過目的正當性的檢驗，於手段必要性，必然鎩羽而歸。為了維護社會治安、防止犯罪、提升計程車業的素質、或是保障乘車安全，除了剝奪殆盡曾犯罪之人從事計程車業外，難道別無他法？姑且不論是否別有他法，卻有一個相當明顯的事實呈現出來，剝奪人民工作權殆盡的立法，絕對不是對人民權益侵害最小者。
３、不符合限制妥當性：從基本權衝突和其解決途徑檢視，本條亦無法具備限制妥當性。在本案，彼此碰撞衝突的基本權利是人身自由和工作權，為了維護憲法價值秩序的內部和諧，即便憲法所揭示的各種基本權利，沒有特定權利必然優先於另外一種權利的抽象位階關係存在，於民主社會，立法者固然有優先權限衡量特定社會行為態樣中相衝突權利的比重後，決定系爭情形中對立基本權利實現的先後，（顯然，立法者認為人身自由高於工作權之保障），但若比規範過份限制或忽略了某一種益本權利，司法者仍得予排斥。（關於基本權衝突，可參見釋字五○九號解釋，蘇俊雄大法官之協同意見書），本件正是如此，所欲達成目的之手段所造成的損害，和目的本身顯失均衡。
（二）違反平等原則：憲法第七條的平等原則，並非只要求絕對、機械之形式上平等，係保障人民在法律上地位之實質平等，基於憲法之價值體系和立法目的，得斟酌規範專物性質之差異為合理之區別待遇。但我們要問的是，已出獄的受刑人和一般人民在辦理營業小客車職業登記時，前者必須受到不許辦理登記的合理基礎何在？兩者於選擇工作和職業以維持生計的要求同一，從立法的眾多目的來看，故可以廣泛說為增進公共利益而限制從事工作所應具備之消極資格，然而，已對其犯行付出代價之訴願人，回到社會受到差別待遇的同時，我們卻無法得知，這對維持治安、防制犯罪、保障其他人之人身自由乃至於幫助計程車業建立專業形象有何助益，實難認為合理。
二、被告答辯意旨略以：
（一）按中華民國八十六年一月二十二日修正公布道路交通管理處罰條例第三十七條，自同年三月一日起施行。該條第一項係規定﹕曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。原告甲○○先前因應於八十六年五月九日前參加八十六年執業登記證查驗而未查驗，且逾期六個月以上仍未辦理查驗，違反道路交通管理處罰條例第三十六條第二款「營業小客車駕駛人不依規定期限參加年度查驗者，逾期六個月以上仍不辦理者，應註銷其執業登記。」，本局已於八十六年十二月二日以（八六）中市警交字第二三五七四號函註銷確定在案。依「營業小客車駕駛人執業登記管理辦法」第五條規定﹕汽車駕駛人申領執業登記證，應具備下列各款條件﹕「一、持有職業駕駛執照者。二、無道路交通管理處罰條例第三十七條第一項情事之一者。」。
（二）原告甲○○於六十年十一月五日因殺人未遂案經台中高分院六十年二聲減字第一四四七號判決有期徒刑三年、褫奪公權二年，經查違反前揭「道路交通管理處罰條例」第三十七條第一項規定，本局業於八十九年七月三日（八九）中市警交字第八五二號書函回復不准其辦理營業小客車駕駛人執業登記證，本案經台中市政府訴願決定認「原處分機關依該規定否准其申請並無不當，至於原告甲○○指陳否准其辦理營業小客車駕駛人執業登記證，侵害原告甲○○受憲法保障之工作權，違反憲法平等原則一事，因法律之規定是否違反憲法，行政機關並無權限審酌，亦不得拒絕法律之適用，木案原告甲○○之請求並無理由，原處分應予維持。」，原告甲○○是否構成營業小客車駕駛人執業登記管理辦法第十三條規定之正當理由（駕駛人如因服役、出國、重病住院或服刑等理由不能按期辦理登記證查驗或換發新證者，應審核其延滯理由於查驗或換證期限最後一日仍存在者，方得於原因消滅後三個月內檢具相關證明文件，向本局申辦補查驗），惟原告甲○○至今無法檢具相關證明文件，向本局申請補辦查驗，原告之訴並無理由，請予駁回。
理 由按「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。」道路交通管理處罰條例第三十七條第一項定有明文。同條例第三十六條第二項規定：「營業小客車駕駛人，不依規定期限辦理執業登記事項之異動申報，或參加年度查驗者，處新台幣一千二百元罰鍰；逾期六個月以上仍不辦理者，註銷其執業登記。」又「營業小客車駕駛人執業登記管理辦法」第五條規定﹕汽車駕駛人申領執業登記證，應具備下列各款條件：一、持有職業駕駛執照者。二、無道路交通管理處罰條例第三十七條第一項情事之一者。又其第十二條第一項規定：營業小客車駕駛人自領得執業登記證翌年起，應於每年出生日期前後一個月內檢同國民身分證及職業駕駛執照，送原發證警察機關查驗。其第十三條規定：營業小客車駕駛人如因正當理由而不能按期辦理執業登記證之查驗，得於原因消滅後三個月內，檢同有關證明文件，申請補辦查驗。本件原告甲○○原於民國七十一年九月十一日辦理營業小客車駕駛人執業登記，依「營業小客車駕駛人執業登記管理辦法」第十二條第一項規定，應每年辦理執業登記證查驗，原告於八十六年，未於規定期問（出生日期前後一個月內）辦理執業登記證查驗且逾期六個月以上仍未辦理查驗，經被告機關依道路交通管理處罰條例第三十六條第二項規定，於八十六年十二月二日以（八六）中市警交字第二三五七四號函註銷其執業登記證。原告甲○○乃另於八十九年六月重新申請辦理營業小客車駕駛人執業登記證，被告機關以原告曾犯殺人未遂罪經判決罪刑確定，依「道路交通管理處罰條例」第三十七條第一項之規定，否准其申請，於法並無不合。原告雖以前開情詞置辯，惟查原告自承駕駛營業小客車營生已二十餘年，八十六年以前，每年均有依規定辦理查驗，八十六年度因其女罹患精神病，始未按期辦理查驗，至八十七年復前往辦理，始知悉被註銷執業登記等情，則原告未依規定辦理查驗或申請補辦查驗，於執業登記證被註消後，申請核發新證，復因具有道路交通管理處罰條例第三十七條第一項之情事，而無法申領新證，其遭否准應可歸責原告，至交通管理處罰條例第三十七條第一項規定是否妥適，仍屬立法機關自由形成之權限，與憲法第七條、第十五條、第二十三條規定並無牴觸，原告請求本院裁定停止本件訴訟，聲請大法官會議解釋，非有理由，不應准許。原處分否准原告申領新執業登記證，核無違誤，原告所辯各節，均不足採。訴願決定予以維持，並無不合，原告起訴意旨請求撤銷原處分、訴願決定及被告應依法准原告換發新證等，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 二十七 日
臺中高等行政法院第四庭
審 判 長 法 官 沈應南
法 官 許武峰法 官 黃淑玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二 日
法院書記官 黃靜華