臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第七四二號
原 告 臺中縣政府代 表 人 甲○○被 告 乙○○右當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：坐落臺中縣○○鄉○○段○○○○○○號，田，面積○．四九一公頃、同段五三七地號，田，面積○．一五○○公頃及同段五三八－三地號，田，面積○．○九九一公頃等三筆土地原為被告所有，因臺灣省交通處公路局（現改制為交通部公路局，下稱公路局）為辦理西部濱海公路七二Ｋ＋○○○至一七二Ｋ＋七四○段道路闢建工程，需用被告所有上開土地，遂由原告報請臺灣省政府核准徵收系爭土地及其地上物後，由原告於民國七十九年五月十四日以府地權字第八三○七一號函公告徵收，並於七十九年五月二十九日通知被告於七十九年六月二十至二十二日假大安鄉公所發放地價補償費，因被告主張屆時伊前往大安鄉公所領取系爭土地徵收補償費時，原告要求伊須簽具切結書，方發給補償費，被告拒絕簽寫，原告即拒絕發給補償費，因認原告未依土地法第二三三條規定於公告期滿後十五日內發給補償費，遂訴請民事法院確認其對上開二筆土地之所有權仍存在，案經臺灣臺中地方法院八十八年訴字第七三三號，判決被告勝訴在案，又經臺灣高等法院臺中分院八十八年上字第七○六號判決被告敗訴，現上訴最高法院中，尚未確定。原告爰提起本件確認土地徵收關係存在之訴。
乙、兩造之聲明：
一、原告之聲明：確認原告於七十九年五月十一日以府地權字第八三○七一號函公告
就被告所有坐落台中縣○○鄉○○段○○○○○○號，地目田，面積○．○四九一公頃、同段五三七地號，地目田，面積○．一五○○公頃及同段五三八－三地號，地目田，面積○．○九九一公頃土地，所為徵收之法律關係存在。
二、被告之聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
一、原告起訴及補充意旨略以：
㈠、按原告並無要求被告須簽具切結書，才發給補償費，並因被告拒簽切結書，而拒發補償費之情事，本件係被告拒領補償費，而非原告拒絕發放補償費，自無司法院院字第二七○四號及大法官會議第一一○號解釋之適用。又原告至八十五年八月二十一日始將被告應領之補償費提存於法院，係因自公告徵收後被告及其他大安鄉受害農民陳情會成員即一再抗爭要求變更路線，公路局遂應其等要求停止一切徵收作業，故於一再評估路線優劣及召開公開說明會後，至八十五年間公路局決定按原定路線強制動工後，始將補償費提存於法院。故原告自無於路線尚未定案前即將原被徵收土地所有人應領之補償費提存法院之可能，原告延至八十五年間，始將被告應領之補償費提存法院，既係因被告及其他陳情會人員抗爭重新評估路線及要求停止一切徵收作業所致，尚難認原告係故意或過失違背土地法第二三三條發放期限之規定。不得僅因原告遲誤土地法第二三三條所定補償費發放期限，而不探究其原因為何，即遽認該徵收之行政處分無效；況苟認定本件徵收之行政處分無效，則將造成原土地所有人群起訴請拆除已完工通車之西濱公路大安鄉路段，影響公益至鉅。
㈡、本件被告於民事法院訴請確認其業遭徵收之土地所有權仍存在之民事案件，其勝敗與否，關鍵繫於土地徵收之行政處分是否無效而斷，苟認土地徵收之行政處分無效，被告對系爭土地自仍有所有權存在，如認土地徵收之行政處分有效，被告自無再主張所有權之餘地是上開民事案件之裁判，既以行政處分是否無效為據，依現行之行政訴訟法第十二條規定，自應先停止民事訴訟，由行政爭訟程序確定徵收行政處分之效力後再行審理，然上開台灣台中地方法院八十八年訴字第七三三號民事判決，置此不論，竟自行認定原告對被告徵收之行政處分無效，進而確認被告對其業經徵收之土地所有權存在，公路局並應拆除西濱公路部分路段，回復原狀，返還土地予被告，適用法規自有錯誤。
㈢、上述二解釋意旨，目的在課以需用土地人於公告期滿後十五日內，須將補償地價及其他補償費繳交主管地政機關，否則即課以需用土地人徵收土地核准案失其效力之不利益其目的非在課以主管地政機關須於公告期滿後十五日內發放補償費予業主，其解釋意旨均著重在需用土地人不於公告完畢後十五日內繳交補償費予主管地政機關致主管地政機關無從發放之情形始認徵收土地核准案從此失其效力。係針對需用土地人之繳款義務而言，課以需用土地人不依限繳交補償費予主管地政機關，即生徵收土地核准案從此失其效力之不利益需用土地人如仍需用土地，須再次聲請上級機關核准，是上開二解釋之意旨，顯無使主管地政機關未於公告期滿後十五日內發放補償費予業主即生土地徵收之核准案失其效力之意。茲需用土地人公路局既已依限繳款，故原告始能於公告期滿後十五日內發放補償費，則本件自無上開二解釋之適用甚明。上開民事判決未查及此，遽引用上開二解釋為判決之基礎，實有未合。
㈣、本件縱認原告錯誤通知被告之前手徐瑞雲領取補償費，而未通知被告，或有因被告拒簽切結書而拒發補償費，致有未於公告期滿後十五日內發放補償費之情事，則依右開說明，亦無上開二解釋之適用，自不當然發生徵收土地核准案從此失其效力之效果。又前開二解釋意旨所稱徵收土地核准案，從此失其效力云云，係指上級機關對下級機關徵收計畫之核准失其效力而言，非指土地徵收之行政處分無效。土地徵收之核准，乃上級機關對下級機關土地徵收計畫之核准，該項行政機關間之核准並未直接對人民發生法律效果，自非行政處分。是本件需用土地人公路局為辦理西部濱海公路六五Ｋ＋四○○至七二Ｋ＋○○○段道路闢建工程，需用被告所有系爭土地及其他案外人之土地，乃報請台灣省政府核准徵收系爭土地、案外土地暨其地上物，則該項徵收土地之核准案，自係上級機關台灣省政府對下級機關公路局土地徵收計畫之核准，其非行政處分至明。再徵收公告及通知直接對人民發生法律上徵收之效果，故土地所有權人始得於接到徵收通知後三十日內提起訴願，益見土地徵收之公告及通知，才是行政處分，至於土地徵收之核准則係上級機關對下級機關土地徵收計畫之核准，並非行政處分。
㈤、綜右所述，原告對被告所有系爭土地徵收之行政處分是否無效之爭議，既屬鈞院審理之範疇，非民事法院所可審認，然台灣台中地方法院八十八年訴字第七三三號民事判決，卻逾越權限自行認定，並因誤解司法院院字第二七○四號解釋及大法官會議第一一○號解釋意旨而判決認定徵收之行政處分無效，被告對系爭土地仍有所有權存在公路局應拆除西濱公路部分路段，回復土地原狀，致系爭土地徵收之行政處分效力如何，滋生疑義，且嚴重損及公益，為此，原告自有提起本訴，請求確認原告就系爭土地徵收之法律關係存在之法律上利益。再現行之行政訴訟法第六條第三項之規定，行政機關就人民依法應負之義務，本應作成負擔處分，命相對人履行，行政機關可否放棄以行政處分方式，而直接以相對人為被告，提起確認法律關係存在之訴？就純理論而言，應採肯定說。又私有公物之爭執，土地所有權人認為因地理環境改變，其私有土地已喪失既成道路之功能，主張公用地役關係消滅，主管機關不予同意，主管機關亦可以該土地所有權人為被告，提起確認公用地役關係存在之訴，足見行政機關以人民為被告，訴請確認法律關係存在，並非法所不許。本件台灣台中地方法院八十八年訴字第七三三號曾判決確認被告就系爭土地之所有權存在及交通部公路局應塗銷所有權登記在案，且另案柯成金依民事訴訟訴請確認土地所有權存在之案件，更已判決確定。則原告就系爭土地所為徵收之效力是否存在，即有不明確，而此種法律上不安之狀態復能以本件之確認判決將之除去，故本件原告自有即受確認判決之法律上利益。
二、被告答辯意旨略以：
㈠、按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細計劃書，並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖，依前二條之規定分別聲請核辦」「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關」，為土地法第二百二十四條、第二百二十五條所明定。依原告起訴狀所述事實，被告所有台中縣○○鄉○○段第五三六－一、五三七、五三八－三號土地係公路局為闢西濱公路而申請徵收，獲省政府核准後，始交原告辦理，則需用土地人為公路局，原告祇是徵收程序之辦理單位，徵收之法律關係是否成立，僅足影響台灣省是否取得所有權及公路局能否使用該三筆土地，故受影響者為用地單位公路局及現登記為所有人之台灣省，而非原告，原告自無即受確認判決之法律上利益，其竟提起本件訴訟，依法不合。
㈡、次依土地法第二百二十七條所訂「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」，故「公告」「通知土地所有權人」均係原告所應為，若欠缺其一，即足影響徵收之效力。而該三筆土地屬被告所有，原告在辦理徵收所必需具備之公告及通知時，均係以第三人徐瑞雲為對象。則該公告及通知自未對被告發生效力。被告嗣發現原告錯誤之行為後，曾一再陳情更正，原告始於七十九年六月六日發函通知土地銀行大甲分行及公路局第二區工程處更正所有權姓名為被告，但地價補償清冊仍未更正，致被告於七十九年六月二十一日前往領取款項時，仍遭拒絕，故此錯誤均係原告之事由所造成。而「徵收土地發現錯誤，經報更正後，依法自仍應公告，並應依平均地權條例施行細則第八條之規定，以徵收公告期滿後第十五日當時之公告土地現值補償其地價，以資適法。」，此有行政院七十年九月四日臺內字第一二七○一號函可參，原告未將此更正再為公告，則前所為錯誤公告，對被告自不生效力。
㈢、又政府機關徵收私有土地，須以補償為生效要件，否則，土地徵收無由成立。」，原告若未於公告完畢後十五日內發放補償金，該徵收自無由成立。被告對於原告非法之徵收，本欲領取補償費以省事，惟因補償之對象係訴外人徐瑞雲，而非被告，被告並曾於七十九年五月二十六日向原告陳情，請其將被徵收人更正為被告，原告雖曾於七十九年六月六日函請台灣土地銀行大甲分行，並副知公路局第二區工程處，惟原告仍未更正地價補償及獎勵金清冊，致被告前往領取時仍遭拒絕，被告若拒絕領取徵收補償金，豈有一再催促原告更正者？再原告在發放補償金時，均要求被徵收人提出切結書載明「如於具領後有第三人提出異議．．．．．，自願交還貴府及放棄先訴抗辯權」之意旨。又土地所有權人因其土地被徵收而依法領取補償費，係其權利，更屬原告之義務，被告自無僅因第三人之異議，即將補償金返還之理，其若簽下該切結書，在民事上即有返還之義務。而土地所有權人因拒絕簽立不合理之切結書，徵收機關即拒發補償地價者，原徵收即失其效力，此有最高法院八十五年度台上字第二二一九號判決可參，是原告主張徵收仍有效，顯屬無據。況被告縱有拒領情事（被告已否認），原告仍應依土地法第二百三十七條第一項第一款規定辦理提存，系爭土地徵收公告自七十九年五月十一日起至六月十日止，故補償費應於六月二十五日以前發放或提存完畢，原告竟延至八十五年八月二十一日始向台中地院提存所辦理提存，顯逾十五日期限，原徵收案自已失其效力，原告竟作相反之主張，顯屬無據。
理 由按「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關。
」為行為時土地法第二百二十三條及第二百二十五條所分別明定。是關於土地徵收案，其核准徵收之權責機關所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分。再行為時同法第二百二十七條規定：「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。」是依此條第一項之規定，市、縣地政機關所為之徵收公告及通知，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告週知，並通知土地所有人，並非發生徵收效力之行政處分甚明。前行政法院八十六年度判字第一三二三號判決意旨稱：「本件（指引述之另案）徵收案，其需用土地人為彰化縣政府，依土地法第二百二十三條第一項規定，其核准徵收之權責機關為臺灣省政府，本件徵收之行政處分為該府前揭七九府地二字第一四八○一○號核准徵收函。至被告依同法第二百二十七條第一項規定所為之公告，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告週知，並通知土地所有人，並非發生徵收效力之行政處分。」，亦同此見解。本件原告主張，因公路局為辦理西部濱海公路七二Ｋ＋○○○至一七二Ｋ＋七四○段道路闢建工程，需用被告所有上開系爭土地，遂由原告報請臺灣省政府核准徵收系爭土地及其地上物，原告並於七十九年五月十四日以府地權字第八三三○四號函公告徵收，依上開說明，當時核准之權責機關為臺灣省政府，原告之徵收公告，並非行政處分，臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分。本件原告主張其徵收公告及通知為徵收之行政處分，自有誤含。是原告既非徵收行政處分之行政機關，則其非徵收行政行為之當事人甚明。從而，本件需用土地之人為公路局並非原告，故本件徵收系爭土地之行政處分是否有效，系爭土地徵收之法律關係是否存在，應僅存在於臺灣省交通處公路局及被告之間，與原告無涉。揆諸首揭說明，原告僅為執行其上級機關臺灣省政府核准徵收案之執行機關而已，是原告提起本件確認其與被告間就系爭土地有徵收法律關係存在之訴，自難認為有理由，應予駁回。再者，本件事證明已明，兩造其餘之主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不予一一論列，亦併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十九 日
法院書記官 詹 靜 宜