臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第九二號
原 告 甲○○○訴訟代理人 戊○○
己○○被 告 台中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因土地承領事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年六月五日八九府訴二字第一二五四四一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告向被告申請放領台中縣太平市○○○段一六一四、一六一七號林地，被告於民國（下同）八十九年一月廿四日以八八府農林字第三六○九八七號函，駁回其申請，其理由略以：上開二筆土地原為合作造林地，至八十三年六月始訂立租賃契約。而「專案辦理台中縣示範林場等三處土地放領工作要點」第四點規定，其放領對象以七十八年八月十七日該要點頒訂前之現使用承租農民為限，原告不符合上開要件，不同意放領等情，原告不服，提起訴願亦遭駁回，爰提起本訴。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應為「准予將坐落台中縣太平市○○○段第一六一四地號林面積七．三
五七三公頃及同段第一六一七地號林面積四．三二○○公頃等二筆土地放領給原告」之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述及爭執要點：㈠原告部分：
⒈緣原台中縣示範林場頭汴坑工作站轄內小中坑原暫編地號第二六三假一七六
外六號面積一二．八公頃之土地，嗣經改編為坐落台中縣○○鄉○○○段第二六三之一六七、二六三之一八四、二六三之一八五、二六三之二○三、二六三之二○四、二六三之二○五、二六三之二○九地號等七筆土地，面積合計縮減為一二．二○七三公頃，嗣至七十八年間，台中縣示範林場為了放領該機關所代管七千餘公頃之國有林地，乃全部重新清查測量，並將上開七筆土地改編為坐落台中縣太平鄉（現已改為太平市○○○○段第一六九一地號林面積○．五三○○公頃、同段第一六一四地號林面積七．三五七三公頃及同段第一六一七地號林面積四．三二○○公頃等三筆土地，面積合計為一二．二○七三公頃（以下簡稱系爭土地）。而原告之配偶己○○於民國五十、五十一年即已在上開系爭土地耕作造林，並向原台中縣示範林場繳交「林地造林前間作料」，並以應繳實物折收代金繳交。
⒉至五十二年十月廿日由原告甲○○○與配偶己○○共同與原台中縣示範林場
訂立「台中縣示範林場合作果樹造林合約書」，第二條約定：「合作期間訂自民國五十二年三月起至民國六十一年二月止計九年。」並由原告與配偶共同按期繳納「梨果分收代金」（或稱梨果分收款）。於合作期間屆滿後，雙方雖未續訂書面契約，然仍由原告與配偶繼續按期繳交該梨果分收款，至民國七十年以後由於造林產物收成不好且銷不出去，無分收款可收，農民均未繼續繳納。
⒊原台中縣示範林場遲至七十七年元月二十八日與原告甲○○○及配偶己○○
訂立「和解書」，於第一條約定：「甲、乙雙方同意原合作梨果造林地，更改為一般承租地。」第二條約定：「乙方補繳交五年使用費，全部繳納後其地上物歸乙方所有，始可辦理租賃契約。」原告與配偶已依該和解書第三條約定將應繳納五年使用費計新台幣貳拾柒萬壹仟壹佰伍拾肆元分期至七十七年六月十五日繳納完畢。並從七十七年一月廿八日起迄今均按年分二期繳交「公有林地使用費」（或稱林場租金），然其間原告與配偶多次一再地向原台中縣示範林場請求辦理正式之租賃契約書，該機關均拖延不辦，並向台中縣政府陳情，並經台中縣政府於八十年十二月二十日以府農林字第二五一八六一號函台中縣示範林場請依七十七年元月二十八日雙方和解書內容辦理在案，惟台中縣示範林場仍拖延不辦，經台中縣政府於八十二年十月八日以八二府農林字第二四八一六四號函請台中縣示範林場應儘速依該府前開函處理等語。遲至八十三年六月三十日台中縣示範林場始與原告甲○○○及配偶己○○訂立「台中縣示範林場經管公有林地租賃（使用）契約書」。
⒋嗣被告於八十三年五月七日以八三府地用字第一○六六二二號「台中縣太平
鄉鎮市專案放領土地放領通知書」載明：「查台端承租公地，業經列入放領範圍，茲附發承領公地申請書一紙，內載明土地標示及放領地價，務請於放領公告期間內檢具戶籍謄本及租賃關係證明文件前往霧峰地政事務所申請，逾期不申請承領，視為放棄承領。」等語，通知原告甲○○○及配偶己○○承領系爭頭汴坑段第一六九一號土地，並通知原告甲○○○承領系爭頭汴坑段第一六一四、一六一七號二筆土地（按甲○○○、己○○曾與承辦機關協商此二筆土地全部均歸由甲○○○承領，己○○放棄承領），惟經被告審定結果，僅准就系爭第一六九一號土地辦理放領，另就系爭第一六一四、一六一七號二筆土地拖延不辦理放領予原告。
⒌原告不斷陳情，被告乃於八十九年一月廿四日以八八府農林字第三六○九八
七號函通知原告甲○○○，主旨：「為台端陳情放領承租之太平市○○○段一六一四、一六一七地號案，與規定不合，所請歉難同意，請查照。」說明二：「台端承租之太平市○○○段一六九一、一六一四、一六一七地號，其中一六九一係一般承租地，符合放領要點已辦理放領在案，至於一六一
四、一六一七係合作造林地，依財政部國有財產局八十八年七月三日台財產中管第00000000號函說明二「．．．合作造林契約並非屬租賃契約性質．．．」，且其租賃訂約承租日期為八十三年六月，不符放領要點第四點專案放領土地放領對象以該土地之現使用承租農民為限，亦即應為七十八年八月十七日前已承租之現使用農民才具符合放領要件。」等語，駁回原告之放領申請。原告對該行政處分不服，訴願亦遭駁回，爰訴請判決如聲明。⒍原告主張與原台中縣示範林場間就系爭土地之一般承租關係，應自七十二年
起算，林地使用費即為租金，且本件雙方嗣後所訂之「台中縣示範林場經管公有林地（使用）契約書」，被告認為其性質為一般租賃關係，而其第三條約定亦以「使用費（租金）」之方式約定租金繳納方式，如被告認定原台中縣示範林場先前向原告所收取之林地使用費非為租金，被告之認定標準豈非自陷前後矛盾？可見，本件原台中縣示範林場既於七十七年元月二十八日與原告訂立和解書，並約定將原合作梨果造林地，更改為一般承租地，並要原告補繳五年使用費，即自七十二年起開始繳納使用費，均認為與租金無異，原台中縣示範林場既有向原告收取從七十二年起算之使用費之事實，則從七十二年起雙方即成立一般之租賃關係，殆無疑義。退萬步言，若認雙方租賃關係從七十七年元月廿八日和解書成立之日起算，或係從七十七年六月十五日補繳五年使用費之最後一筆分期款兌現日起算，仍均早於內政部於七十八年八月十七日台內地字第七三二二二四號函所頒布之日期，符合「專案辦理台中縣示範林場等三處土地放領工作要點」規定之放領要件。乃被告竟認定林地使用費非為租金，認為雙方就系爭土地之一般租賃關係應自八十三年六月卅日訂立「台中縣示範林場經管公林地租賃（使用）契約書」起算。惟原台中縣示範林場既自七十二年起向原告收取使用費，且雙方又有以和解書（即法律所稱之字據，乃書面之意）訂明改為一般租賃地，故雙方就系爭土地之一般租賃關係自七十二年起即已成立，並非至八十三年六月卅日始成立。退步言，若該和解書尚不被視為字據，原台中縣示範林場既有從七十二年起向原告收取使用費（即租金）之事實，依民法第四百二十二條規定，未以字據訂立者，仍視為不定期之租賃，雙方間之一般租賃關係仍從七十二年起算，與嗣後是否訂立正式之「台中縣示範林場經管公林地租賃（使用）契約書」，不生影響，蓋本件雙方嗣後於八十三年六月三十日訂立正式租賃契約書之法律性質，僅係將已存在之租賃契約關係明文化與明確化，或者將不明確之不定期租賃關係變為定期租賃關係而已，並不能因此否定雙方先前已存在之一般租賃關係。況依和解書第二條及第六條約定，於和解書期款兌現後，原台中縣示範林場即有與原告訂立正式租賃契約書之義務，該機關竟拖延不辦，遲至八十三年六月卅日始辦理正式租賃契約書完畢，此項遲延責任係可歸責於原台中縣示範林場之事由，而非可歸責於原告之事由，豈可將其不利益歸由原告承擔？㈡被告部分：
⒈被告所屬原臺中縣示範林場（於八十五年六月已裁撤，業務移撥被告所屬農
業局林務課）於民國五十二年十月二十日與己○○、甲○○○夫婦兩造簽訂合作果樹造林合約書，由示範林場於五十二年二月在小中坑地號二六三假一七六外六地號種植橫山大梨五、○○○株，面積一二．八公頃，交由謝氏夫婦保管撫育作業，合作期間自五十二年三月起至六十一年二月止計九年，並敘明示範林場百分之三十，謝氏夫婦百分之七十之收益。
⒉合約期滿未再續約，惟該林地仍由謝氏夫婦使用收益，並繳交六十一、六十
二、六十四、六十五、六十七、六十八年梨果分收款屬實。惟己○○於七十二年八月起未經示範林場同意擅自砍除毀損土地上所種植之橫山大梨果樹一、五○○株，並在占用之土地上擅自搭蓋石棉瓦棚，拓寬道路、興建蓄水池等工作物，迄至七十六年六月間始經示範林場發現，訴請究辦，並經臺灣高等法院臺中分院於七十七年九月五日（七十七年度上訴字第一○○三號）依違反森林法等案件刑事判決確定。民事方面，示範林場於七十六年十一月二十日對己○○毀損案提起附帶民事訴訟，請求損害賠償新臺幣二、二一四、○○○元。惟經數度協調後，示範林場於七十七年元月二十八日與謝氏夫婦協議訂立和解書並撤回損害賠償之訴。該和解書約定雙方同意原合作梨果造林地更改為一般承租地。
⒊嗣謝氏夫婦於七十七年十一月二十日函請原台中縣示範林場與之訂立租約，
該示範林場以七十七年十二月六日（七七）縣示字第四○七一號函請謝氏夫婦一週內繳回原簽訂之梨樹合作造林契約書，以便撤銷原契約書，重新辦理公有林地租賃契約書。謝氏夫婦復以七十七年十二月二十六日函復示範林場，認為四鄰證明及原契約書繳回或登報遺失作廢係多餘之舉，請求將合作梨果造林地更改為一般承租地，訂立租賃契約。本案因原契約書未依規定繳回或登報遺失作廢，面積問題爭議，（五十二年訂約面積十二．八公頃；五十八年公坡地測量面積十五．五○三六公頃；七十七年清理測量面積十八．二六七八公頃）、七十七年法院判決沒收林地迄未歸還示範林場，仍種植農作物、缺乏地籍調查表、土地糾紛爭議等問題，迄至八十三年五月謝氏夫婦始備妥相關資料申請辦理租賃契約，示範林場於八十三年六月三十日縣示業字第二一七九號函同意辦理太平市○○○段一六一四、一六一七及同段一六九一等三筆租賃契約書，面積一二．二○七三公頃。八十三年八月己○○放棄承租權由甲○○○一人與本府訂立同段一六一四、一六一七、一六一九等三筆租賃契約書。
⒋原告陳情其承租太平市○○○段一六一四、一六一七號於八十三年公告放領
，請求依據與林場訂立和解書第六條規定，迅予放領，被告否准其請求係依「專案辦理台中縣示範林場等三處土地放領工作要點」辦理，並無違誤。
⒌按「官署放租或放領公地，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放租或
放領之行為，則係代表國庫管理或處分其財產，與私法上之租賃或買賣行為無異，人民倘就之發生爭執，自屬關於私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。」行政法院五十六年判字第一九號著有判例。又行政官署放領官產，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放領之行為，則係代表國庫與承領人間訂立私法上之買賣契約。因此契約而官署與承領人間發生爭執者，應向普通司法機關提起民事訴訟，以求解決。
理 由
一、本件首應審究者，系爭應否放領之行為係公法關係抑係私法關係？經查本件原告係請求依據「專案辦理台中縣示範林場等三處土地放領工作要點」，請求被告准予放領其承租之土地，按關於公地放領之行為，究係公法或私法之性質？依司法院大法官會議釋字第一一五號號解釋，關於實施耕者有其田條例所為之耕地「放領」，認為應依行政訴訟程序請求救濟，不得提起民事訴訟。學者通說亦均認公地放領行為為公法事件，認為放領公地之對象限於特定身分之人民，並非對於任何人皆可適用，有關放領之法規為典型之職務法規，相關之爭訟應屬公法事件無疑，另政府實施公地放領與耕地放領，均有強烈之公益目的，其所依據之規定亦僅國家始得適用之，自事件之整體關聯觀之，應係公法事件。系爭放領所依據之「專案辦理台中縣示範林場等三處土地放領工作要點」，與前述之實施耕者有其田條例相同，均有強烈之公益目的；而其適用之對象，依該放領辦法第五條、第六條規定，僅限於具特定身分之人民，依據前揭說明，本件應係公法事件。被告否准原告申請放領之函覆為一行政處分，原告不服該處分及訴願決定，訴請撤銷並請求被告為特定行為之處分，程序上並無不合，先予敘明。
二、其次，七十八年八月十七日前原告與原台中縣示範林場間，對系爭坐落台中縣太平市○○○段第一六一四號及同段第一六一七號等二筆土地是否有租賃關係存在？為本件之爭點所在。查上開二筆土地原係合作造林地，嗣原告、原告之夫己○○（即立和解書人甲方），與原台中縣示範林場（即立和解書人乙方）間，於七十七年一月二十八日訂立和解書，約定：「一、甲、乙雙方同意原合作梨果造林地，更改為一般承租地。二、乙方補繳五年使用費，全部繳納後其地上物歸乙方所有，始可辦理租賃契約，．．．六、乙方期款兌現後，限於參個月內檢附實測圖向甲方申請辦理租賃契約（契約面積依實測圖為準）自七十七年上期份起開徵，逾期視為放棄承租權。．．．」本件直至八十三年六月三十日，始由原告與原台中縣示範林場訂立租賃契約。由上開和解書文義觀之，雙方雖同意另行訂立租賃契約，惟仍需補繳以前之使用費，且需限期依約申辦租賃契約，逾期視為放棄承租權，可見在訂立租約之前，雙方並無租賃關係存在。故補繳五年使用費完畢或和解書成立，均不能認為雙方之租賃契約業已成立，應以八十三年六月三十日雙方訂立租賃契約之時，始能認為系爭之租賃關係成立。原告雖主張：其自七十二年起已繳納林地使用費，依最高法院四十六年台上字第五一九號判例見解，認為因使用租賃物而支付之對價，即為租金，其約定之名稱如何，並非所問云云。
惟查原告與其夫己○○，原先取得系爭土地之使用權係因合作果樹造林契約，該契約已於六十一年二月屆滿，其繼續使用系爭土地已無正當權源，雙方於七十七年一月二十八日訂立和解書，約定原告及己○○應繳納訂約前五年之土地使用費，係事後就先前使用系爭土地之補償，究其性質係屬損害賠償。前揭判例所指之事實應限於事先約定使用土地代價之情況，核與本件之情況有所不同，不得援用。從而原告主張自七十二年起，伊與其夫己○○業已和被告成立租賃關係乙節，自不可採。
三、原告另主張系爭二筆土地與業已放領之坐落同所太平市○○○段第一六九一號（即改編前同所第二六三之九六七號）土地，係同一範圍同一條件，後者認定係一般承租地，系爭土地卻為相異之認定；又訴外人廖清滿、徐德興承租之土地與原告上開三筆土地之情形完全相同，被告辦案因人而異，其審定不公平，違反平等原則等語。經查，原台中縣示範林場業於八十五年六月裁撤，業務移由被告所屬農業局林務課承辦乙節，業據被告陳明在卷，故相關資料係被告保管之中。被告訴訟代理人於本院八十九年十二月七日準備程序時陳稱：「（問：為何台中縣太平市○○○段第一六九一號是一般承租地，而系爭一六一四、一六一七號兩筆土地卻不是，其依據何在？）依據「台灣省國有原野地與區外保安林解除地清理測量計畫申報清理測量土地清冊」中申報書編號一九五號可明瞭，．．．」「被告機關是依據原告申報書中所區分之合作造林地或一般承租地來認定。」原告之訴訟代理人己○○於上開調查期日亦承認該七十七年十一月五日之申報書係其本人所書寫。查該筆一六九一號土地未如其他筆土地加註「合作造林地」，其後「台中縣七十八年度台灣省國有原野地與區外保安林解除地清理測量計畫申報清理測量土地清冊」（以下簡稱七十八年度清冊）即載明該一六九一號土地為一般承租地。據此被告認為該一六九一號土地，在專案放領要點公布以前，已有租賃契約存在，該筆土地之情況既與系爭二筆土地不同，自不能比附援引，至於該筆土地放領是否合乎規定，非本件所得審究。次查，訴外人廖清滿、徐德興二人使用之土地均屬一般承租地，業據被告查明，並提出上述七十八年度清冊，其上載明廖徐二人使用之土地為「一般承租地」在卷可稽，核其情形亦與系爭二筆土地為原合作造林地之情況不同。原告既承認系爭二筆土地在未訂立和解書以前係合作造林地，即與系爭放領之規定不合，被告因以駁回原告放領之申請，核與平等原則無違。
四、原告又主張被告拖延不與原告訂立正式之租賃契約，此一遲延係可歸責於原台中示範林場，其不利益不應由原告承擔云云，按租賃契約之訂立乃私法上之契約，應由立約當事人本於契約自由原則為之，如有糾紛亦應經由民事訴訟救濟，非本院所得審究。原告所稱締約遲延之歸責問題，核與系爭行政處分是否違法無關，原告此部分主張亦無理由。
五、綜上所述，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，理由雖與本院不同，惟結論既屬相同，原告訴請一併撤銷即屬無據，應予駁回，原告另請求被告為准予放領之行政處分，基於前述說明，於法不合，應併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，毋庸再予論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 十五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份 (每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 二 月 十五 日
法院書記官 李 孟 純