臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第一○九八號
原 告 乙○○
丁○○丙○○兼 共 同訴訟代理人 甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 戊○○訴訟代理人 壬○○
參 加 人 己○○
辛○○兼 共 同訴訟代理人 庚○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國九十年三月二十九日台九○內訴字第九○○二六七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等（原告丁○○於八十三年十一月二十日繼承原承租人陳阿清）向參加人承租坐落苗栗縣通霄續五里牌段五里牌小段一○六、一○六之一、二八二之二、二八○、二八二之四、同段隘口寮小段三四四地號等六筆耕地，租期於七十九年十二月三十一日屆滿，出租人即參加人等依耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定，以收益不足以維持一家人生活為由申請收回自耕，經苗栗縣通霄鎮公所耕地租佃委員會八十四年十一月二十八日調處准由原告等繼續耕作，惟參加人等不服提起訴願，經訴願機關被告以八十五年苗府訴二字第二號決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」，責由通霄鎮公所另為處分，該所重新調查結果，陳報被告核示，被告以八十七年六月二十四府地權字第八七○○○四○二八二號函復該公所准由出租人收回自耕，原告等接獲該公所通知後，循序提起行政訴訟，經最高行政法院判決「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」，再經被告重為處分，以八十九年十二月一日八九府地權字第八九○○一○二一二六號函准由出租人收回自耕，原告不服，循序提起本件行政訴訟。
乙、兩造及參加人之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、參加人聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造及參加人之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按本件系爭耕地前於七十九年底租約屆滿時，經過通霄鎮公所耕地租佃委員會於八十一年六月二十三日調處准予原告等續訂租約，並業經被告核定後辦理租約登記加蓋「本租約依照減租條例第二十條規定自八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止續訂租約六年」戳記在案。嗣後出租人即參加人等並未就上揭被告已核定准予續租之處分提出訴願，此核定續租之處分應已確定，被告自應受其拘束並執行之。退一步言，縱參加人曾就通霄鎮公所租佃委員會所為之調處提出訴願且經被告決定撤銷該調處，惟因上揭准予續租之核定與調處係分別由被告與通霄鎮公所所為之獨立行政處分，自不影響上揭已確定續租之核定效力，亦即上揭續訂租約戳記並非因此隨之撤銷。徵諸大法官釋字第一二八號解釋意旨自明。被告未予詳查悉，以本件係於七十九年底租約期滿而以「七十八年」所有收益及支出比較，因而認定「出租人收入與支出相抵不足新台幣（下同）000000元，耕地收回不致使承租人失其家庭生活依據之情形．．．依規准由出租人收回全部耕地」云云，實有未合。
二、況原告等於前揭被告核定續租（自八十年一月一日至八十五年十二月三十一日）後業已耕作且繳付租金在案。參諸耕地租賃之法律性質仍應屬私權範圍，原告等與出租人間自八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止之租賃關係，業因原告等使用收益系爭耕地以及出租人已領取租金而有效成立，是以目前審究出租人收回自耕以及承租人申請續租乙案時，自應衡酌情事變更原則，以上開八十年一月一日至八十五年十二月三十一日已有效存在之租賃關係為準，並參照大法官釋字第四二二號解釋及內政部八十六年十月二十九日台八六內地字第八六一○九八號函檢附八十六年九月五日（八六）內地字第八六八七九三八號函釋「為執行耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款、第三款規定：故有關出、承租人之收益與生活費用審核標準依下列方式核計：⒈出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。⒈出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。」等意旨，理應依八十四年（即系爭耕地續租期滿前一年）而不宜以「七十八」年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之全年生活費用與綜合所得總額為審查依據，始符合憲法制定法律保障農民之目的並達公平原則。
三、另原告丁○○係原承租人陳阿清之繼承人，而陳阿清前於八十三年十一月二十日死亡後，系爭耕地業由原告丁○○繼承取得承租權，並與其他共同原告共同承作迄今，且原告丁○○於繼承後即依法提出租約變更登記，惟通霄鎮公所違法不受理，是以本件於審查承租人其中陳阿清部分之收支情形時，應改以原告丁○○之收支情形為依據，方屬合法。何況陳阿清於七十八年時已係年屆六十歲之老農，國稅局核發證明書所載全年綜合所得總額五十五萬四千五百三十六元，事實上並非陳阿清之所得，其理自明，是以主管機關論究出、承租人收支問題時若只囿於條文規定而未審酌具體情況，實顯失公平正義。
四、又原告等四人係因繼承承租權而對於系耕地為公同共有，參照民法關於公同共有及遺產分割等規定，可知原告等得隨時終止公同共有關係，且基於耕地三七五減租條例第十九條第一項規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約滿時，出租人不得收回自耕」，係為達成憲法第十五條及第一百五十三條等條文所揭示保障佃農之目的等情，於審酌出租人收回耕地是否致使承租人失其家庭依據時，應分別就每一承租人之收支情形與出租人比較，方為合法合理合情。足徵被告合計原告等收、支乙節顯然增加法律所無之限制，已違反憲法保障佃農之意旨，自屬違背法令。
五、本件系爭耕地原所有權人（即前出租人）李金鎮於七十七年、七十八年間以贈與為原因移轉登記所有權予其子即目前出租人己○○等人；又事實上李金鎮與己○○等人數十年來均居住於同一戶內，迄今七十六年十二月二十一日己○○等三人始創新戶。渠等先分戶後再分割贈與取得系爭耕地所有權以規避前揭有關出、承租人之收益與生活費用審核標準「出、承租人本人人及其配偶與『同一戶內』之直系血親綜合所得稅總額為準．．．」之規定，顯屬渠等意圖收回耕地所為之脫法行為。
六、末縱認本件係七十九年底租約屆滿之行政處分而提起訴願，惟前揭被告八十一年核定准予承租人續租之處分係授益處分原告等應受信賴利益之保護，被告自不得任意變更或撤銷之，更何況被告對該八十一年核定准予承租人續租乙節棄置不論，顯有理由不備之違背法令情事，其處分自應予撤銷。
貳、被告答辯意旨略以：
一、原告訴稱本件經通霄耕地租佃委員會調處准予續訂租約並於租約登記簿加蓋「自民國八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止續租六年」戳記暨原告並繼續耕作且繳租乙即，此經被告八十九年十二月一日八九府地權字第八九○○一○二一二六號函准由出租人收回自耕，惟原告不服，提起行政訴訟，在訴訟尚未決定前，原租賃關係因尚未消失，原告自可在承租耕地耕作。
二、又原告訴稱被告「以七十八年所有收益暨各項支出費用計算」未合乙節，按原告承租坐落苗栗縣通霄續五里牌段五里牌小段一○六、一○六之一、二八二之二、二八○、二八二之四、同段隘口寮小段三四四地號等六筆耕地，租期於七十九年十二月三十一日屆滿，出租人並依耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定以收益不足以維持一家生活為由，申請收回自耕，原告則申請續訂租約，又本件係七十九年租約期滿續訂租約事件提起訴願，被告依內政部八十六年十月二十九日台（八六）內地字第八六八九三八號函示「以租約期滿前一年」即七十八年出、承租人之全年生活費用及全年生活收益予以審核，並無不合。
三、另原告訴稱陳阿清於七十八年已係年屆六十歲之老農，其所得總額五五四、五三六元不合乙節，依內政部八十六年十月二十九日台（八六）內地字第八六八九三八號函示，為執行耕地三七五減租條例第十九條規定，有關出、承租人全年家庭生活收益與生活費用之核計方式，如無具體資料可參考時，以台灣省（台北市、高雄市）「在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表」、「在營軍人家屬最低生活費用支出標準表」暨對個別具體收支及其他特殊狀況，如醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出並得予以計入生活費用之規定辦理審核，並經被告以八十九年十月十七日八九府地權字第八九○○○八七二七○號函暨八十九年十一月十四日府地權字第八九○○○九六三七八號函再請原告提出所有收益暨支出具體證明送被告憑辦，惟原告等仍無提出憑證，再按原告等四人之七十八年全年綜合所得總額依財政部台灣省中區國稅局（下稱中區國稅局）核發證明「甲○○、乙○○、丙○○並無七十八年綜合所得申報資料、陳阿清七十八年綜合所得稅總額五
五四、五三六元」，復依內政部上開規定，參酌『台灣省（台北市、高雄市）在營軍人家屬各項職業最低收入標準表』所列各項職業最低收入標準核計其所得，七十八年「台灣省在營軍人家屬各項職業最低收入雜工每月工資男四、○○○元、女三○○○元」、暨內政部八十一年五月十五日台（八一）內地字第八一七三八○六號函示「數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人有盈餘，部分承租人收支不足，但將全部承租人收支合併計算」之規定，計算原告等四人及其配偶與同一戶直系血親全年總收入為九六四、四○四元（甲○○基本收入八四、○○○元、陳阿清五五四、五三六元、丙○○基本收入八四、○○○元及其子一五七、八六八元、乙○○基本收入八四、○○○元）全年生活費支出五二一、八七九元（甲○○、陳阿清、丙○○、乙○○等四人最低生活費支出五一八、四○○元暨甲○○七十八年勞工保險費三、四七九元，而原告等四人仍無提出家庭生活具體及實際情況必要之支出費用之證明，經收支相抵尚有盈餘四四二、五二五元。又出租人己○○等三人之七十八年全年綜合所得總額，依中區國稅局核發證明「查無己○○、辛○○七十八年申報資料、庚○○七十八年全年綜合所得總額二二九九一元」，則依上開內政部函釋之規定，計算出租人己○○等三人本人及其配偶與同一戶直系血親全年總收入為二九七、三五七元（含己○○基本收入八四、○○○元，庚○○基本收入八四、○○○元，辛○○基本收入八四、○○○元暨三七五租約耕地租稻穀全期五八一六台斤（換算三四八九公斤），以本縣七十八年全期放領公地地價及公地佃租實物折征代金標準，稻穀每百公斤一千三百元，計算租金為四五、三五七元，又並斟酌家庭生活之具體情形及實際情況，計算全年生活費支出五○一、七三八元（含七十八年最低生活費支出四八九、六○○元、勞工保險費七四八八元暨生育費用支出四六五○元並無房租支出及災害損失證明），出租人收入與支出相抵為不足二○四、三八一元，耕地收回不致使原告失其家庭生活依據之情形，被告准由出租人收回自耕，並無不合。
四、末原告訴稱出租人之父李金鎮與出租人居住同一戶乙節，然本件之出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之審查係依通霄戶政事務所核發之全戶戶籍謄本登載為據，並無不符。
參、參加人陳述意旨略以：系爭土地原告並未耕作使用，土地長期荒廢，原告則利用該土地賺取政府之休耕補助費。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」，為耕地三七五減租條例第十九條第一項所明定。足見若耕地租約期滿，而有出租人所有收益不足以維持一家生活者之情形時，出租人即得收回耕地自耕。
二、本件原告訴稱：被告核定系爭土地准予原告自八十年一月一日至八十五年十二月三十一日續租，原告業已耕作且繳付租金，該期間原告與出租人雙方有租賃法律關係，被告如審究出租人收回自耕以及承租人申請續租，自應衡酌情事變更原則，理應依八十四年（即系爭耕地續租期滿前一年）而不宜以「七十八」年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之全年生活費用與綜合所得總額為審查依據。又原告丁○○係原承租人陳阿清之繼承人，而陳阿清前於八十七年十一月二十日死亡後，系爭耕地業由原告丁○○繼承取得承租權，本件於審查承租人其中陳阿清部分之收支情形時，應改以原告丁○○之收支情形為依據，況陳阿清於七十八年時已係年屆六十歲之老農，國稅局核發證明書所載全年綜合所得總額五十五萬四千五百三十六元，事實上並非陳阿清之所得。又原告等係因繼承承租權而對於系耕地為公同共有，可隨時終止公同共有關係，於審酌出租人收回耕地是否致使承租人失其家庭依據時，應分別就每一承租人之收支情形與出租人比較，被告合計原告等收、支情形，顯然增加法律所無之限制等云。
三、經查本件係出租人即參加人等以原告等（原告丁○○於八十三年十一月二十日繼承原承租人陳阿清）承租系爭等六筆耕地，租期於七十九年十二月三十一日屆滿，依耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定，以收益不足以維持一家人生活為由申請收回自耕，是參加人等於系爭耕地租約期滿時，依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，收回自耕時，所謂「出租人所有收益足以維持一家生活者」係謂租約期滿前一年，出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額（不扣除免稅額及寬減額）足以支付出租人及其配偶與同戶內直系血親全年生活費支出者而言，另「出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據者」係指租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額（不扣除免稅額及寬減額）扣除出租人申請收回耕地部分之所得後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費之支出者而言。此為前行政院四十九年十二月二十三日台四十九內字第七二二六號令所明釋。是本件參加人等是否合於耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定收回自耕之要件，被告以租約期滿前一年即七十八年出、承租人之全年生活費用及全年生活收益予以審核，並無不合。至原告等主張應衡酌情事變更原則，應依通霄鎮公所耕地租佃委員會於八十一年六月二十三日調處准予原告等續訂租約，並業經被告核定後辦理租約登記加蓋「本租約依照減租條例第二十條規定自八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止續訂租約六年」，被告應以該租約期滿前一年即八十四年出、承租人之全年生活費用及全年生活費支出予以審核，及原告丁○○係原承租人陳阿清之繼承人，而陳阿清前於八十三年十一月二十日死亡後，系爭耕地由原告丁○○繼承取得承租權，本件於審查承租人其中陳阿清部分之收支情形時，應改以原告丁○○之收支情形為依據等情，自與上開規定及解釋不合，自屬無據。又原告另稱彼等係因繼承承租權而對於系耕地為公同共有，可隨時終止公同共有關係，於審酌出租人收回耕地是否致使承租人失其家庭依據時，應分別就每一承租人之收支情形與出租人比較，被告合計原告等收、支情形，顯然增加法律所無之限制等云。惟查參加人等依上開規定收回系爭耕地自耕時，原告等並未對此承租權終止公同共有關係，並為租約之變更登記，被告於當時承租人及租約均未變動之際，以出租人及承租人雙方之本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額及全年生活費支出予以審核，自合上開規定，原告此部分主張，亦難認有理由。
四、又本件參加人等依耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定，以收益不足以維持一家人生活為由申請收回自耕事件，通霄鎮公所重新調查結果，陳報被告核示，被告以八十七年六月二十四府地權字第八七○○○四○二八二號函復該公所准由出租人收回自耕，原告等接獲該公所通知後，循序提起行政訴訟，經最高行政法院判決「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」，再經被告重核結果，依內政部八十六年十月二十九日台（八六）內地字第八六八九三八號函示，為執行耕地三七五減租條例第十九條規定，有關出、承租人全年家庭生活收益與生活費用之核計方式，如無具體資料可參考時，以台灣省（台北市、高雄市）「在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表」、「在營軍人家屬最低生活費用支出標準表」暨對個別具體收支及其他特殊狀況，如醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出並得予以計入生活費用之規定辦理審核，被告主張二次函請請原告提出所有收益暨支出具體證明送被告憑辦，惟原告等仍無提出憑證，為原告等所不爭，被告則按原告等（丁○○部分為其被繼承人陳阿清，下同）之七十八年全年綜合所得總額依中區國稅局核發證明「甲○○、乙○○、丙○○並無七十八年綜合所得申報資料、陳阿清七十八年綜合所得稅總額五五四、五三六元」（原告稱陳阿清於七十八年時已係年屆六十歲之老農，中區國稅局核發證明書所載全年綜合所得總額五十五萬四千五百三十六元，事實上並非陳阿清之所得乙節，但未提出具體證據以實其說，自以稅捐機關核發之證明為憑），參酌『台灣省（台北市、高雄市）在營軍人家屬各項職業最低收入標準表』所列各項職業最低收入標準核計其所得，七十八年「台灣省在營軍人家屬各項職業最低收入雜工每月工資男四、○○○元、女三○○○元」、暨內政部八十一年五月十五日台（八一）內地字第八一七三八○六號函示「數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人有盈餘，部分承租人收支不足，但將全部承租人收支合併計算」之規定，計算原告等四人及其配偶與同一戶直系血親全年總收入為九六四、四○四元（甲○○基本收入八
四、○○○元、陳阿清五五四、五三六元、丙○○基本收入八四、○○○元及其子一五七、八六八元、乙○○基本收入八四、○○○元）全年生活費支出五二一、八七九元（甲○○、陳阿清、丙○○、乙○○等四人最低生活費支出五一八、四○○元暨甲○○七十八年勞工保險費三、四七九元，而原告等四人仍無提出家庭生活具體及實際情況必要之支出費用之證明，經收支相抵尚有盈餘四四二、五二五元，應可認本件耕地收回不致使原告等失其家庭生活依據。又參加人等之七十八年全年綜合所得總額，依中區國稅局核發證明「查無己○○、辛○○七十八年申報資料、庚○○七十八年全年綜合所得總額二二九九一元」，則依上開內政部函釋之規定，計算出租人己○○等三人本人及其配偶與同一戶直系血親全年總收入為二九七、三五七元（含己○○基本收入八四、○○○元，庚○○基本收入
八四、○○○元，辛○○基本收入八四、○○○元暨三七五租約耕地租稻穀全期五八一六台斤（換算三四八九公斤），以苗栗縣七十八年全期放領公地地價及公地佃租實物折征代金標準，稻穀每百公斤一千三百元，計算租金為四五、三五七元，又並斟酌家庭生活之具體情形及實際情況，計算全年生活費支出五○一、七三八元（含七十八年最低生活費支出四八九、六○○元、勞工保險費七四八八元暨生育費用支出四六五○元並無房租支出及災害損失證明），出租人收入與支出相抵，尚不足二○四、三八一元。是被告二次函請原告等提出收益暨支出具體證明送被告憑辦，因原告等未提出，因無具體資料可參考時，以上開標準表暨對個別具體收支及其他特殊狀況，如醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出計入生活費用，業已斟酌出租人及承租人雙方家庭生活之具體情形及實際所生狀況，是被告依首開規定，以八十九年十二月一日八九府地權字第八九○○一○二一二六號函即原處分准由參加人收回自耕，自無不合。
五、綜上，被告既就上開事項，逐一詳加查證，並予分別以列計原告等及參加人等七十八年度之所得及生活支出，認參加人本人及其配偶與同一戶內直系血親該年度綜合所得總額，扣除其全家生活費支出，尚有不足，仍不足以維持一家生活，而系爭耕地收回不致使原告等失其家庭生活依據之情形，乃核准由出租人收回耕地自耕，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨難認為有理由，應予駁回。另原告等主張參加人等有事實欄所示之脫法行為，如有其事，原告等應檢具事證另行處理，又原告等稱被告八十一年核定准予承租人續租之處分係授益處分，原告等應受信賴利益之保護，被告自不得任意變更或撤銷之乙節，惟被告駁回參加人等收回系爭耕地，參加人不服提起訴願，與此處分行政爭訟未確定前准予原告等續約，係屬二事，否則參加人等即無提起行政救濟之實益，原告自不得以此主張信賴利益之保護，均與本件判決結果不生影響，併此論敘。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 三十一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 十 月 三十一 日
法院書記官 詹靜宜