臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第一○二七號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○訴訟代理人 庚○○右當事人間因所有權登記事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十年三月十二日八九彰府法訴字第二三一○八四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等主張坐落彰化縣彰化市○○○段三四二之三、之四、之七、之九、之十一、之十二地號等六筆土地，原為渠等之父親林煥源所有，林煥源於民國五十七年五月八日逝世，繼承發生時，計有原告暨林陳頭（嗣於六十一年三月十八日死亡）、張林星妹、陳林容妹、林彩治共十人，因僅甲○○有自耕能力資格，且當時風俗民情女子皆拋棄繼承，故由原告甲○○辦理繼承農地登記，迨七十七年十二月四日原告甲○○召集兄弟會議，共同立下同意書及協議書，表明信託繼承，待日後可回復時，再回復兄弟持分。嗣農業發展條例修正明定得回復登記，原告等即檢具同意書、切結書，向被告請求回復登記。經被告審查後以原告已拋棄繼承及未在六十四年以後發生繼承為理由，否准所請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：撤銷原處分及訴願決定並請求被告為准予原告所申請回復所有權登記之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈被告及訴願決定機關駁回原告回復所有權登記申請之主要論據，係認為原告
除甲○○外均已經拋棄繼承，而依內政部八十九年六月十四日台（八九）內中地字第八九七八八七四號函示，認為拋棄繼承，不符合農業發展條例第十七條回復所有權登記之要件，而駁回原告等之申請，惟查農業發展條例第十七條僅規定：「本條例修正施行前，繼承人因受原土地法第三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，而以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下，於本條例修正通過後一年內，得請求回復登記為所有人」，詳言之，只要在農業發展條例修正前（八十九年一月二十六日），以約定或信託之方式，將其應繼承農地之持分，信託登記在他人名下，即可依法申請回復所有權登記，該法律並無明文禁止或限制信託之方式，故繼承人當得以任何方式（含拋棄繼承），將其應繼承之持分信託登記予其他繼承人之名下，詎內政部在無法律授權下，竟發布上開函令，此函令「限縮」農業發展條例第十七條回復所有權之適用範圍，顯然抵觸該法律而應歸於無效，此合先敘明。且原告亦於民國九十年二月十日，至該農業發展條例法案之提案人蘇煥智立法委員之服務處詢問提案條文意旨，蘇委員當場予以說明，並簽發意見書予原告，堅定表示本條文係仿效過去夫妻財產制，解決昔日因自耕才能繼承農地之不合理現象，未登記農地所有權繼承人，得於一定期間內申請回復登記，否則便確定繼承財產關係，是故本件應有農業發展條例第十七條之適用至為顯然。
⒉次按虛偽意思表示，隱藏他項法律行為者，應適用該項法律之規定，此民法
第八十七條第二項定有明文。查本件被繼承人林煥源於五十七年逝世，除系爭六筆土地外，並無其他遺產可供繼承，且又受當時土地法第三十條承受人以能自耕之限制，且繼承人中除甲○○外，均無自耕能力，在此情況下，其他繼承人根本無法取得農地，勢必要將其應繼承農地之持分，信託登記在其他有自耕能力之繼承人名下，而信託登記最直接的方法，唯有拋棄繼承一途（因無其他遺產，無法分割繼承），故繼承人表面上縱已為拋棄繼承之意思表示，然其真意並無拋棄繼承之意思，實際上係隱藏著信託登記意思，依民法第八十七條第二項規定，應適用其所隱藏之信託行為。換言之，其拋棄繼承之意思表示，並非當事人之真意而應歸於無效。
⒊農業發展條例於立法院審查時，行政院農業委員會之主任委員曾表示：「父
親過世，兄弟因繼承而登記於大兒子名下的信託關係，此種情形以外的信託行為我們無法接受。」，法務部則表示：「只要其無違反信託法第五條之情形，便可適用信託法回復其所有權。」，當時內政部地政司專門委員並未表示意見。按稱信託者，謂委託人將財產移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信託財產之關係，信託法第一條訂有明文。信託財產並未必登記於繼承人名下，故不得謂未登記之繼承人當時未繼承登記，即係拋棄繼承，而依規定不能繼承。容或有拋棄之行為，但當事人間確有信託之法律關係，即能適用本條例之規定，申請回復登記。故農地回復登記實與繼承是否拋棄無關，應審查者為是否為繼承（非買賣或贈與等原因）、是否有信託或為信託法第五條強制規定，如回復登記申請人係因繼承且無違反信託強制規定，則其無論口頭或書面信託，在條例修正施行前者，皆可於一定期間內辦理農地回復登記。
⒋復從土地法第三十條之一之立法沿革說明，二十五年至六十四年七月二十四
日前土地法第三十條只規定：「私有農地所有權移轉，其承受人以承受後能自耕者為限。」換言之，如無自耕能力當無法承受私有農地，而此所謂承受，應包括因繼承而承受之農地，方能貫徹「農地農用」、「農地農有」及扶植自耕農之政策。六十四年七月二十四日修正土地法第三十條條文，並增列三十條之一，土地法第三十條規定：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定，其所有權之移轉無效。」土地法第三十條之一規定：「農地繼承人部分不能自耕者，於遺產分割時，應將農地分歸能自耕者繼承之，其不能按應繼分分割者，依協議補償之。農地繼承人均無耕作能力者，應於繼承開始後一年內，將繼承之農地出賣與有自耕能力之人。」顯見農地繼承人仍應以能自耕者為限，否則其所有權移轉無效，且土地法第三十條之一之規定，係在六十四年七月二十四日後始增修之條文，在此之前如因部分繼承人不能自耕，而將其應繼承之農地持分信託登記在有自耕能力之他繼承人名下，亦應當有農業發展條例第十七條回復所有權登記之適用，否則在六十四年七月二十四日以後信託登記可以回復所有權，之前竟不准，恐非立法之本意。本件原告之被繼承人林煥源係在五十七年逝世，依當時土地法第三十條規定，其承受人以承受後能自耕者為限，因只有長子甲○○具有自耕資格，故其他無自耕能力之繼承人，特將其應繼承農地之持分，信託登記在有自耕能力之甲○○之名下，並於民國八十九年八月三十日立書同意按繼承當時約定，分配持有，當有農業發展條例第十七條回復所有權之適用。
⒌又民國三十五年四月二十九日起至六十四年七月二十四日，土地法第三十條
之規定係強制規定，縱依強制執行法第九十四條之規定而為私有農地所有權移轉者，亦受本條之限制。（司法院五十四年台函民字第三七五三號參照）。然彰化縣政府八九地籍字第一八四九四八號函卻言：「民國五十七年當時耕地尚未有土地法第三十條對農地繼承限制之規定。」令人遺憾。而土地法第三十條之一係土地法增修條文，除仍限制自耕者繼承農地外，另放寬繼承人皆未具自耕能力時，亦得繼承，僅需承諾繼承後一年內出售予能自耕者。原告繼承發生日期為民國五十七年，繼承農地依土地法第三十條規定，其限制更為嚴苛，按舉輕明重之原理，豈不更能適用本條文之規定。然被告竟解釋在土地法修正（六十四年）或農業發展條例（六十二年）訂立前農地繼承者，無農業發展條例回復登記之適用，顯有未洽。且於被告之答辯書第三頁第一項亦誤將民國六十四年方才訂定之土地法第三十條之一規定，當成土地法第三十條使用，被告答辯草率違誤，可見一斑。
⒍被告以登記謄本登記原因係「繼承」用語，即推定原告除長子甲○○外，皆
已拋棄繼承，惟查內政部當時並未統一登記原因用語，直至七十五年以台（７５）內地字第三三八八三三號函訂定，是以五十七年原告繼承發生當時，謄本記載繼承，也非必然不是「分割繼承」。此有高雄市新興地政事務所（６１）苓字第六六四、六六五號收件繼承案件為例，繼承人陳維德等四人係「分割繼承」，但登記簿謄本記載「繼承」，地政機關並無違誤，顯然被告對本案原告拋棄之認定，似嫌速斷，應無可採。
⒎末查被繼承人之遺產只有系爭六筆農地，並無其他遺產，故不可能全部由長
子甲○○單獨繼承，而其他多數繼承人全部拋棄繼承，此顯與台灣民間兄弟共同繼承財產之慣例有違，且與事實不符，況原告間早在七十七年間就訂定協議書，且原所有人甲○○亦同意會同其他繼承人辦理回復所有權登記，足證原告（甲○○除外）如有拋棄繼承，亦純屬虛偽之意思表示，其真意係信託登記，基於私法自治原則，在不損及他人權益及國庫稅收之前提下，登記機關應受理原告之回復所有權申請，庶符解決農地長期信託登記立法之本旨。又因被告代理人在鈞院第一次審理時，聲稱只要原告補具其他法定繼承人已經拋棄繼承之切結書時，就願意讓原告辦理回復所有權登記之申請，詎原告完全遵奉被告上開之指示補齊資料，然被告仍拒絕受理，亦有違誠信原則及信賴保護原則。
⒏綜上所陳，原告因受到土地法第三十條無自耕能力不能承受農地之限制，始
將應繼承農地之持分，信託登記在甲○○之名下，並無拋棄繼承真意之意思表示，換言之，原告乙○○、丙○○、林宏繁、戊○○、己○○與甲○○間之信託關係應屬有效，詎被告及訴願決定機關竟均認原告已拋棄繼承，不符合農業發展條例第十七條回復所有權之規定，而駁回原告之申請，似此之認事用法，實難令人折服，爰請鈞院鑒核，判決如訴之聲明，以維原告權益。
㈡被告答辯之理由：
⒈按農業發展條例第十七條明定：「本條例修正施行前，繼承人因受土地法第
三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，而以約定或信託方式將農地或其持分登記於受託人名下者，於本條例修正通過後一年內，得請求回復登記為所有權人。回復請求權人並得請求依其持分分割。」又依內政部八十九年六月十四日台（八九）內中地字第八九七八八七四號函地政機關配合，該條例執行事宜第四點，依民法第一一七五條規定：「繼承之拋棄溯及繼承開始時發生效力」，故繼承人如已拋棄繼承，不再受理申請回復登記。因原繼承案申請書逾保管期限已銷毀，無法調案查證拋棄書之拋棄人數，且申請人亦無法提出遺產稅文件等足資證明其未拋棄之事實，被告乃將全案擬具甲、乙二案，以八十九年九月二十六日彰地一字第一二三六三號呈請彰化縣政府核示，經彰化縣政府八十九年十月七日以八九彰府地籍字第一八四九四八號函核復同意甲案處理意見，即「本案之申請登記原因為繼承，且由一人單獨取得，推定其他繼承人皆為拋棄，依民法地一一七五條規定：『繼承之拋棄溯及繼承開始時發生效力』故繼承人如已拋棄繼承不再受理申請回復登記。」被告遂以八十九年十月十二日登記駁回字第○○○四○三號函駁回通知書，駁回原告之申請回復登記案。原告雖旋即復於八十九年十月二十三日向被告收件彰資字第二五○九七○號再次提出申辯，仍經被告以八十九年十月二十六日登記駁回字第○○○四二八號駁回申請。
⒉原告不服被告駁回之處分，向彰化縣政府提起訴願，經被告依法答辯，後經
彰化縣政府決定以「訴願駁回」。本案土地自五十七年辦妥繼承登記，迄今已三十餘年，如原告（除甲○○外）未拋棄繼承，豈有拖延至今未提出訴訟請求返還所有權之理？原告如未拋棄繼承權，則土地登記簿之記載原因「繼承」，其繼承人當為甲○○等六人持分各六分之一，而非甲○○取得全部。本件被繼承人林煥源於五十七年死亡，由原告甲○○以「繼承」原因繼承全部遺產（非以分割繼承原因取得），其他同一順位繼承人定當拋棄才能登記為原告甲○○所有，雖登記案件已逾十五年保存期限而銷燬，但依登記簿記載情形，仍可確定其他繼承人已經拋棄繼承，是毋庸置疑的事實。綜上所述，原告之訴非有理由，被告之處分亦無違誤，請准如訴之聲明判決。
理 由
一、按「本條例修正施行前，繼承人因受原土地法第三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，而以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下者，於本條例修正通過後一年內，得請求回復登記為所有人。回復請求權人並得請求依其持分分割。」農業發展條例第十七條第一項定有明文。又「依民法第一千一百七十五條規定『繼承之拋棄溯及繼承開始時發生效力』，故繼承人如已拋棄繼承，不再受理申請回復登記。」復為內政部八十九年六月十四日台（八九）內中地字第八九七八八七四號函釋在案。
二、本件原告主張坐落彰化縣彰化市○○○段三四二之三、之四、之七、之九、之十
一、之十二地號等六筆土地，原為渠等之父親林煥源所有，林煥源於五十七年逝世，繼承發生時，計有原告暨林陳頭、張林星妹、陳林容妹、林彩治共十人，因僅甲○○有自耕能力資格，依當時風俗民情女子皆拋棄繼承，故由甲○○辦理繼承農地登記，迨七十七年十二月四日甲○○召集兄弟會議，共同立下同意書及協議書，表明信託繼承，待日後可回復時，再回復兄弟持分。嗣農業發展條例修正明定得回復登記，原告等即檢具同意書、切結書，向被告請求回復登記。經被告審查後以原告已拋棄繼承及未在六十四年以後發生繼承為理由，否准所請。原告不服，主張原告等並未拋棄繼承，且已符合農業發展條例第十七條第一項之規定，被告否准原告之請求，依法不合云云。
三、惟按土地登記案件有數人繼承時，其中一人欲為單獨繼承時，應提出其餘繼承人依民法第一千一百七十四條第二項規定程序合法拋棄之證明，供土地登記機關為形式審查，如未提出該等資料供審核，土地登記機關自無從為形式審查，進而准予登記。系爭繼承登記案件，被告係於五十七年八月三日以收件第六五六六、六五六七號辦理登記，登記原因為「繼承」，由甲○○一人單獨繼承林煥源所有之系爭土地，依民法第一千一百七十四條第二項規定程序，申請人當已提出其餘繼承人合法拋棄繼承之證明，被告始能准由甲○○單獨繼承。原告等雖主張並未拋棄繼承云云，惟查本件土地登記案件果如原告所稱未拋棄繼承，則其登記方式應有二種即㈠登記原因為「繼承」，所有權人應登記為原告等共有。㈡登記原因為「分割繼承」，所有權人為原告其中一人至數人不等均可，自非登記為甲○○一人單獨繼承。況原告間若有約定或信託登記為原告甲○○所有，則原告等於五十七年間辦理繼承登記時，即應書寫協議書以定財產如何分配，焉有於經過二十年後之七十七年十二月四日再書寫協議書之理，又系爭三四二之七號土地，於六十三年十二月三十一日自三四二之三地號分割後，已變更地目為「建」，此有土地登記簿謄本附卷可稽，若原告等有上開約定或信託行為，則自六十三年十二月三十一日以後即可將該三四二之三地號登記為原告等共有或分割為個別所有，惟原告迄未辦理，且原告迄未提出於五十七年間辦理繼承登記時，有何約定或信託登記在原告甲○○所有名下之書面協議書以資證明，迄至八十九年八月三十日申請回復所有權登記時，始稱並未拋棄繼承，且亦未提出於辦理繼承登記時原告間有分割遺產之協議書。況原告已自認被繼承人之遺產只有系爭六筆農地，並無其他遺產，無法分割繼承，是本件被繼承人林煥源於五十七年五月八日死亡，由原告甲○○以「繼承」原因繼承全部遺產（非以分割繼承原因取得），其他同一順位繼承人定當拋棄才能登記為原告甲○○所有，雖登記案件已逾十五年保存期限而銷燬，但依登記簿記載情形，仍可確定其他繼承人已經拋棄繼承之事實。綜上所述，原告主張未拋棄繼承，實難採信。原告乙○○等五人既已拋棄繼承，該五人即非農業發展條例第十七條所規定得請求回復登記之繼承人，至於原告甲○○為遺產繼承之登記名義人，並非該條之回復請求權人，則原告均非該條所規定之回復請求權人。原告申請為回復登記，被告予以否准，駁回原告之申請，依法並無不合。至於原告主張內政部在無法律授權下，竟發布上開函令，此函令「限縮」農業發展條例第十七條回復所有權之適用範圍，顯然抵觸該法律而應歸於無效云云。惟查內政部上開函示係其基於主管機關對於適用法律所表示之意見，該意見與法律規定並無不合，本院自得予以引用。至於原告提出蘇煥智立法委員之意見書，此僅為蘇煥智立法委員個人之意見，尚不得拘束本院之判決，併此敘明。
四、次按農業發展條例第十七條規定，本條例修正施行前，繼承人因受原土地法第三十條之一及修正前本條例第三十一條之限制，而以約定或信託方式，將農地或其持分登記於受託人名下者，於本條例修正通過後一年內，得請求回復登記為所有人。回復請求權人並得請求依其持分分割。而土地法第三十條之一係六十四年七月二十四日所增訂，農業發展條例係六十二年九月三日所制定，而本件原告等於五十七年五月八日發生繼承時，土地法第三十條之一及農業發展條例尚未增訂或制定，原告乙○○等五人縱使未拋棄繼承，原告等請求回復登記為所有人，亦與農業發展條例第十七條規定之要件不符。又該條已明文規定適用之範圍，原告主張受土地法第三十條之限制，亦有其適用，自非可採。
五、綜上所述，原告上開主張均非可採。被告否准原告之請求，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 四 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 沈 水 元
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 四 日
法院書記官 杜 秀 君