臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第一一六五號
原 告 甲○○被 告 台中市政府代 表 人 乙○○右當事人間因有關不動產補償事件，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告自民國四十六、七年間即占有台中市所有之台中市○○區○○里○○○段三五三之一、二及三五九之二地號等筆土地（重測後為台中市○○區○○段一三一、一四一、一四六地號），並於其上種植農作物，被告於七十八年間為開發「望高寮」地區，召開收購協調會議，原則上同意按「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」，核發補償費予原告，惟因被告補償費多年仍未發放，至八十九年被告復因興建「可愛動物園」須辦理該土地地上物清除作業，再召開協調會，決議補償原告新台幣（下同）一、一七一、八六二元，原告同意被告以此金額為補償金並同意拆除地上物。惟原告發覺被告係以七十八年而非八十九年之基準計算農作物之補償額，二者差距二、六○五、二六二元，爰提起本件給付行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應給付原告新台幣（下同）二、六○五、二六二元及自起訴狀送達被告之日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴及補充意旨略以：
一、原告自四十六、七年間即占有台中市所有之台中市○○區○○里○○○段三五三之一、二及三五九之二地號等筆土地（重測後為台中市○○區○○段一三一、一
四一、一四六地號），並於其上種植農作物，被告於七十八年八月及十月二次為開發「望高寮」地區，召開收購協調會議，就地上物之補償及土地之返還獲致具體結論，原則上同意按「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」，核發補償費予原告，惟被告補償費之作業事宜延宕多年，十餘年仍未發放，至八十九年被告復因興建「可愛動物園」須辦理系爭土地地上物清除作業，再召開協調會，決議補償原告一、一七一、八六二元，以利地上物清除作業之進行。原告誤以該補償金查估標準自七十八年起即未修正及調整，且會議代表又以刑事告訴竊佔恫嚇原告，原告無奈而同意被告之要求，以此金額為補償費同意拆除地上物。
二、按被告於八十九年四月六日請求原告出具之同意書中，明訂建物補償之金額為二
四、九九二元整，自動拆除獎勵金一四、九九五元，實則前述金額係依八十九年查估基準計算得出（如以七十八年之基準計算則為九萬餘元，參前述「同意書」及「會議記錄」內容），試問何以被告以八十九年之基準計算建物補償額，而卻以七十八年之基準計算農作物之補償額？蓋依原告於八十九年協調會所同意者，係就「整個補償之辦法」（包括查估、公告、發放補償金時限等）與被告達成協議，決非儘就「七十八年查估基準」為片面之承諾。
三、依九十年五月二十一日被告覆原告之訴訟代理人公函中，依「說明三」所稱，「本府曾於．．．，獲致初步收購農作物之結論及請求返還土地．．．。」等語，足證兩造對當時會議結論之認知有出入。另依該協調會會議紀錄之「結論」項中，被告與原告就建物部分達成之補償，亦係以「當年」之查估基準為認定標準，只因原告就地上作物之年份尚有爭議，而無法就作物補償金額逕為認定。此由台中市經濟局於八十九年二月十五日發予「台中市家畜防治所」公函之附件「台中市可愛動物樂園用地地上農作物補償清冊」中之「金額」項中，係以「查估當年」之基準為計算依據。
四、司法院大法官會議解釋第四○○號所揭櫫之「平等原則」之意旨，相同之事物，即應為相同之處理。雖本件系爭法律關係雖非「徵收」補償，然前揭原則對一般之行政行為仍應有所適用。且依該號解釋文「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理，或以他法補償」之精闢見解，被告亦多所違誤。蓋自七十八年於協調會中所達成之協議，竟延宕十年有餘未曾執行，行政機關顯有疏失（大法官會議解釋第四二五號亦同此意旨）。
五、原告於四十六、七年間即於系爭土地種植及建有建物，和平繼續占有該土地超出二十年，依民法第七百七十二條之規定，得請求為地上權之登記，然因七十八年間，被告與原告洽談補償事宜並達補償具體結論，因預算未能編列等事由，致原告遲未領取補償金，惟原告信賴當時會後結論並本於誠信原則，未曾向地政機關申請辦理地上權登記。迄八十九年被告竟誤導原告，致使原告相信補償金之查估基準未曾修正，原告因信賴被告於七十八年同意提出補償，致未聲請辦理地上權登記，此一「請求權」雖尚未具體實現，但地上權本身般具對世之效果，此一權利仍應保護，由行政程序法第一百十七條、第一百十九條立法意旨觀之甚明。
六、按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地．．．」、「徵收土地時，改良物應一併徵收」分別為土地法第二百零八條及第二百十五條所明訂。原告雖非系爭土地之所有權人，惟原告既由台中市南屯區公所發給之「擅墾公有山坡地申報書」，「台中市政府征收公有山坡地預繳費用繳納通知書」，則原告於系爭土地上種植竹木之權利，即不得謂不受法律之保障。縱其尚不足稱之為「權利」，惟依大法官會議解釋第四六九號之解釋理由書之意旨以觀，其屬「法律上值得保護之利益」，雖該號解釋係針對「國家賠償」請求權而來，惟於本案之請求補償金事件，性質上亦應予類推適用，方符合憲法保障人民基本權之「法治國」最低要求。又「人民與中央或地方行政機關，因公法上之原因發生財產上之給付．．．，得提起給付訴訟．．．。」行政訴訟法第八條第一項訂有明文，是縱認原告無得據「公法上契約」之請求權請求被告為給付，然依前述土地法第二百零八條、第二百零九條及第二百十五條之規定，併同大法官會議解釋第四六九號之意旨，亦足認原告之請求絕非無據。且就「公法上請求權」之存否，除有依據憲法及法律規定外，尚可由一般法律原理原則導出，此即所謂「公法上不當得利」。準此，即不得謂原告並無請求被告給付之權利。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按得於行政訴訟程序提起一般金錢給付訴訟者，以基於公法法令規定或公法契約約定者為限，此有行政訴訟法第八條第一項規定可循。本件原告起訴請求給付系爭農作物補償金，究係基於何種公法法令或何種公法契約，並未於起訴狀內明確記載，似有未合。
二、次按被告前於七十八年間因辦理望高寮地區整地工作，就系爭市有公地遭原告無權占有乙案，雖曾召開協調會協商向原告收購地上物事宜，惟因原告對於被告提出之收購價格，拒絕接受，因而未能獲致協議；被告亦因預算所限，而未續行協調。從而，前開七十八年間之協調會，自始未成立任何關於收購系爭土地上農作物之公法或私法契約。原告狀指被告原則同意按辦理徵收土地農作物補償遷移查估基準，核發補償費者，並不符實。
三、再按被告訂頒台中市八十九年度辦理徵收土地農林作物水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，係為配合土地徵收工作而訂定，自應於辦理土地徵收時，就該被徵收土地之地上農林作物，始有適用，此由該標準以「辦理徵收土地」界定名稱者，即可明瞭。本件系爭土地係被告管有之公地，並非原告或其他私人所有土地，原告對之復無正當之占有權源，自不能依該項查估基準請求補償費。
四、按因時效而取得地上權登記請求權者，不過有此請求權而已，在未依法登記為地上權人以前，仍不得據以對抗土地所有人而認其並非無權占有。此有最高法院六十九年度第五次民事庭會議決議可資參照。本件原告訴稱渠已因取得時效期間經過取得地上權，惟微論原告並未證明其自始即以地上權人之意思占有系爭土地，本無從主張依時效取得地上權；茲原告既未經向地政機關聲請登記為地上權人，究不得以之對抗土地所有人即被告，自無主張非屬無權占有之餘地。至於原告主張因被告於七十八年間已曾召開收購協調會而未辦理時效取得地上權登記者，亦不足取；蓋原告起訴狀載渠自四十六年、七年已占有系爭土地，倘確係基於取得地上權之意思占有，則至遲在六十七年間，其取得時效已經完成，何以竟未向地政機關為取得地上權登記之申請；而於歷次協調會中，亦末曾有關於時效取得地上權之陳述，故原告此項主張並無足採。
五、本件被告八十九年三月二十七日與原告協議按七十八年間擬議收購之標準予以補償，係因辦理可愛動物園新建工程，基於避免紛爭及節省工期之考量所為，本屬行政上之權宜措施，本無何種應予補償之公法上義務。茲原告已領畢補償金，並將土地交還被告營造公共設施，殊無許其再事爭議之理。此外，原告主張該項協議係因被告之誤導而成立者，並不足取。蓋該項協調會獲致之結論，載明按七十八年十月十三日收購協調會當時提出之補償標準核算補償費，並未有關於依徵收土地地上農作物補償查估標準計算補償費之約定；而且，如非雙方明知徵收土地地上物補償標準已有變更，今昔不同，何須為按七十八年收購協調會提出之標準核算之記載，既經記載按當時收購標準核算，應認已有排除按目前徵收案補償標準計算之意旨，原告所謂被告誤導及違反誠信原則者，均無足取。
理 由
一、按人民與中央或地方機關間，因公法上之原因發生財產上之給付或公法上契約發生之給付，得提起給付訴訟，為行政訴訟法第八條第一項所規定。
二、本件原告以其自四十六、七年間在台中市有之台中市○○區○○里○○○段三五三之一、二及三五九之二地號等筆土地（重測後為台中市○○區○○段一三一、
一四一、一四六地號）種植農作物，被告於七十八年間為開發「望高寮」地區，召開收購協調會議，原則上同意按「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」，核發補償費予原告，惟因被告補償費多年仍未發放，至八十九年被告復因興建「可愛動物園」須辦理該土地地上物清除作業，再召開協調會，決議補償原告
一、一七一、八六二元，原告同意被告以此金額為補償金並同意拆除地上物。惟原告事後發覺被告係以七十八年而非八十九年之基準計算農作物之補償額，二者差距二、六○五、二六二元，爰訴被告給付該金額及法定遲延利息。
三、原告提起本件給付行政訴訟之請求權，無非以其雖非受徵收該土地之所有權人，惟既領有台中市南屯區公所發給之「擅墾公有山坡地申報書」，「台中市政府征收公有山坡地預繳費用繳納通知書」，則其該土地上種植竹木之權利，即受法律之保障。縱如不足稱為「權利」，惟依大法官會議解釋第四六九號之解釋理由書之意旨，其屬「法律上值得保護之利益」，雖該號解釋係針對「國家賠償」請求權而來，惟於本案之請求補償金事件，性質上亦應予類推適用，再縱認原告無得據「公法上契約」之請求權請求被告為給付，然依土地法第二百零八條、第二百零九條及第二百十五條之規定，及大法官會議解釋第四六九號之意旨，亦足認原告之請求有據。且就「公法上請求權」之存否，除有依據憲法及法律規定外，尚可由一般法律原理原則導出，此即所謂「公法上不當得利」。是原告自有請求被告給付上開金額之權利等云。
四、經查本件係原告多年來占有台中市所有之上開土地種植作物，被告於七十八年間為辦理望高寮地區整地工作，始與原告就占有土地，召開協調會協商向原告收購地上物事宜，因該土地為原告所占有，其並非土地所有權人，被告欲請求原告返還土地，以資整地或利用，對於原告於該地上之作物，雙方協商予以補償，因該補償費被告多年未發放，迄八十九年間被告復因興建「可愛動物園」須辦理系爭土地地上物清除作業，於同年三月二十七日再召開協調會，兩造達成協議，由被告補償原告一、一七一、八六二元，原告除簽具同意書外並已領取該金額，此為原告所不爭，並有協調會議記錄及同意書附卷可稽。另觀被告對此補償金所依循之原由，為該土地三十餘年來，為原告及訴外人等長期占用，建造房舍及種植芒果樹，其拆遷自不得依據「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」核發補償費，如循法律訴訟方式處理必將因曠日費時而影響園區工程進度，造成補助款應繳還補助單位等嚴重損失，爰與原告等人召開協調會議而達成結論，有被告之簽呈在卷可佐。是本件自屬被告基於所有權之作用，請求原告返還長期占用被告所有土地，避免訴諸法律冗長程序，所為之權宜措施，即使原告所占用之部分土地，有原告所稱其領有台中市南屯區公所發給之「擅墾公有山坡地申報書」，「台中市政府征收公有山坡地預繳費用繳納通知書」，而有使用權利之情形亦同，是兩造於七十八年及八十九年間之多次協調會，所達成之協議，亦非就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之公法上契約，縱七十八年間之協議，被告比照「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」給付核發補償費予原告，然此亦非政府需地機關依法對人民所為徵收土地之行政處分，核發補償費之情形，是兩造既於八十九年年三月二十七日之協調會達成協議，且於協議中明確定其補償金之數額，亦未言及係依何標準訂定。依此，既係經協議而決定其補償金額，雙方自可能對其原有主張讓步，自難再以其協議金額不合八十九年之徵收補償基準，而資為爭議。是原告事後主張被告補償費過低，或補償標準未依雙方之協議，自難認為有理由，至原告以其曾受被告人員以刑事告訴竊佔恫嚇，無奈而同意被告之要求乙節，依原告所指之恫嚇內容，依常情應係被告人員協商補償金額時，就本件補償情形之說明，且原告亦無證據足證其有因此恫嚇而造成其與被告協議時之意思表示不自由，況原告亦未將此意思表示予以撤銷，故原告此一主張亦不足為其有利之認定。從而，原告請求被告增加給付補償費，依首揭說明，均難認為原告對於被告有其主張得請求如其聲明之公法上請求權存在，是原告之主張自為無理由。
五、至原告另主張本件可類推適用大法官會議解釋第四六九號解釋，且就「公法上請求權」之存否，除有依據憲法及法律規定外，尚可由一般法律原理原則導出，此即所謂「公法上不當得利」，是原告自有請求被告給付上開金額之權利乙節。惟該解釋係關於國家賠償法第二條之規定而言，與本件被告請求原告返還占用其所有土地，雙方達成協議，並非被告基於公權力之高權行為或法令依據，強制性予以介入，自與國家賠償之要件不合，並無類推適用之餘地。又本件原告訴請之給付，如何依憲法、法律規定及一般法律原理原則導出屬公法上之請求權或公法上不當得利，原告並未舉證或提出理論以實其說，本院亦查無此可比附援引之情形，是原告此部分主張，亦難認有據。再關於原告是否有無取得該土地之時效取得地上權之請求權，因信賴被告給付補償費，而延誤其行使該請求權，此為原告內心動機問題，與本件原告訴請之請求權不生關連，併予敘明。
六、綜上，本件原告以其對被告有公法上之請求權，或兩造間有公法求上契約，抑或被告有公法上不當得利之情事，訴請被告給付二、六○五、二六二元及法定遲延利息，自為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 廿四 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 十 月 廿四 日
法院書記官 詹靜宜