臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第一一三九號
原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○原 告 丁○○原 告 戊○○訴訟代理人 庚○○代 表 人 己○○訴訟代理人 辛○○右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十年四月二十日九○府訴委字第一○九○五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落台中縣○里鄉○○段二之九地號面積一˙四七一四公頃土地，原地目田，編定為特定農業區、農牧用地，經原告於民國八十八年五月二十七日申請地目變更，被告機關於八十八年六月八日以八八豐地四字第八八００五０三０號函陳報台中縣政府核示，台中縣政府工務局八十九年十一月十日八九府工建字第三一四九一一號函認定合法房屋面積為一五七˙三五平方公尺。被告依上揭函文以建蔽率十分之六反推後其准予變更之面積為二六二平方公尺，並於八十九年十一月十五日以八九豐地用字第八九００九六九九號函請原告就認定面積先辦理土地分割。原告就認定面積不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明﹕
一、原告訴之聲明﹕請求判決原處分及訴願決定均撤銷。被告應依據被告於民國六十九年○○里鄉○○段二之九地號分割結果，辦理地目變更為「建」及更正編定為「甲種建築用地」。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨略以﹕
（一）依中央法規標準法第十八條﹕「政府對於人民申請許可案件˙˙˙但舊法規定有利於當事人而新法規未廢除或禁止所申請事項者，適用舊法規。」，原告依內政部地政法令彙編主張，以台灣省徵收田賦土地地目等則調整作業要點第十二點中，建築物應就其實際建築使用及其四周附屬用地一併變更為「建」地目﹔及依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知，辦理更正編定，實為適當並無不法。而原告六十九年申請地目變更的面積比現在反推算的面積為大，包括庭院、曬穀場等，且已於民國六十九年間申請分割並同地目變更，也有經過地政事務所實地測量，僅未完成標示變更，被告完全不加以斟酌參考，而未完成標示變更，被告亦難辭其咎。
（二）依地籍測量實施規則第二百五十條﹕複丈成果需訂正地籍圖者，應於完成登記後隨即辦理﹔同規則第二百五十三條﹕地政事務所對於土地複丈圖、地籍圖應每年與土地登記簿核對壹次，並將核對作成紀錄，存案備查˙˙˙。地籍圖之訂正、管理、校對、核發為嚴謹作業，事關地籍正確性，更是百姓、機關瞭解地籍產權的重要依據，也是公開閱覽、核發之文書。被告於民國八十八年六月十六日核發之地籍圖，民國八十九年十一月二十九日核發建物平面圖，對於○里鄉○○段二之九地號中被申請地目變更位置（增編為新店段二之二五地號），令任何人看見都顯示完成地目變更事，事實上原告於八十八年再申請本案地目變更事以前，也確信已完成，據此原告當受行政行為信賴原則保護。
（三）被訴願機關駁回原告訴願理由﹕建物所有人申請建物所有權第一次登記˙˙˙。本案原告非申請建物所有權第一次登記，應無逕為地目變更之適用。又地目變更範圍以參照都市計畫農業區建蔽率十分之六反推法定空地據以辦理地目變更，更是以果導因之謬論。如同本人有一筆土地三百坪，如不依建蔽率十分之六一次建築使用滿一百八十坪使用，而僅建築使用三十坪，那將反推空地比後為五十坪得以建築使用外，剩餘二百五十坪將不得再建築使用，顯非合理。
（四）出席本案件訴願決定委員計六員，其中四員為台中縣政府高級主管和法制人員，與訴願法第五十二條第二項規定，社會人士、學者、專家人數不得少於二分之一之立法精神明顯相違背。地目變更和更正編定為被告同一函號行政處分，被訴願機關說明對更正編定事如有爭議另提行政救濟，此乃畫蛇添足，增加行政機關和原告之負擔，對原告之權益更緩不濟急。
（五）本案存在之建物和土地供建築使用，皆於都市計劃法、區域計劃法等法令公布前存在之事實，本當受法律不溯既往原則保護。更是行政機關（被告）在編定各種使用地時，未據實調查編定，否則應該是變更編定，而非「更正」編定。所謂「更正」即是當時錯誤或遺漏，此種錯誤應由被告負全部責任。行政法理﹕行政法令較利於人民時，無待人民主張，行政機關即應主動適用。況且錯誤、遺漏之事是行政機關（被告）疏失，行政機關當本於事實、職責主動「更正」。而被告不但不協助，反而以不當函令和藉口推諉刁難，令人不能信服等語。
二、被告答辯意旨略以﹕
（一）「建物所有權人申請建物所有權第一次登記之基地為依法得為建築使用之非『建』地目者，應依下列規定辦理，並通知稅捐機關：˙˙˙（二）一筆土地僅部分為建築基地者，於依法核准建物登記時，同時通知土地所有人依法申辦土地分割後，再就該建築基地逕辦地目變更登記」、「關於非都市計畫農業區、保護區土地在實施都市計畫前暨非都市土地在非都市土地分區使用編定前已建有房舍之田、旱地目土地，申辦分割及地目變更其合法範圍之認定，應為建管機關職權，故地目變更實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，合法房屋及其面積由建設（工務）單位認定，測量則由地政單位辦理。至辦理地目變更之範圍，參照都市計畫農業區建蔽率十分之六之規定，以建物實際面積反推算其留設法定空地，據以辦理分割及地目變更。」分別為辦理地目變更注意事項第一點、原台灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函所明示。又中央法規標準法第十七條：法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規﹔同法第十八條：各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。
（二）次查本案原告於八十八年五月二十七日向本所申請系爭土地地目變更，本所依原台灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函請台中縣政府工務局認定系爭土地變更地目之合法範圍，縣政府工務局經現場實地丈量並扣除部分倒塌房屋面積，認定舊有合法房屋面積為一五七點三五平方公尺，本所遂據以函請原告就認定面積先辦理土地分割，分割後一併申請更正編定，以利後續作業。按台灣省徵收田賦土地地目等則調整作業要點第十二點雖尚未廢止，但因認定標準已經變更，八十五年台灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函規定是依據合法房屋的面積範圍反推算來認定，原告本件建物屬非都市計劃範圍內於民國六十九年六月之前所建之合法建物，建物增建部分由台中縣政府工務局來核實認定、建築物倒塌部分工務局就不予認定為合法建物。本所依上開台灣省政府函釋所為處分並無違誤，應予維持。原告雖稱：「原告已於六十九年申請分割，即應以分割圖所示之位置、面積為更正編定。本案原告申請變更之面積乃於法令公布前即以存在之事實」云云，但上揭分割並未完成登記，本所告知原告要去辦理更正編定，但本所卻不必依職權主動辦理變更，原告未自行辦理變更，故無土地法第四十三條所稱，依本法所為之登記有絕對效力規定之適用，豈有信賴保護原則之構成。按原告係於八十八年五月申請地目變更，台中縣政府工務局經實地勘查、丈量本案系爭舊有合法房屋之面積後本所據以依據前揭台灣省政府地政處函釋以建蔽率十分之六反推算其准予變更面積，原處分尚無違誤，原告雖提出房屋稅籍證明等資料請求就曾存在之房屋面積（現已倒塌）一併計入地目變更之面積，惟該資料應只是提供作為原處分機關審核的佐證，其既與台中縣政府工務局實地勘查之情形未合，仍應以台中縣工務局實地勘查之事實為準，蓋地目變更之核准係為使土地登記簿所載情形與土地使用現況相符之目的。綜上，原告所陳理由既於法無據，並不足採。原告請求撤銷原處分，另依據原台灣省徵收田賦土地地目等則調整作業實施要點，或依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知辦理土地地目變更及更正編定，因原告等，於八十八年五月二十七日方申請土地地目變更，係於原台灣省政府地政處八十五年八月二日上揭函文發佈之後，基於法律從新適用原則，故應適用上揭函文規定辦理等語。
理 由
甲、請求撤銷原處分及訴願決定部分（即撤銷訴訟）：
一、按「建物所有權人申請建物所有權第一次登記之基地為依法得為建築使用之非『建』地目者，應依下列規定辦理，並通知稅捐機關：˙˙˙（二）一筆土地僅部分為建築基地者，於依法核准建物登記時，同時通知土地所有人依法申辦土地分割後，再就該建築基地逕辦地目變更登記」、「關於非都市計畫農業區、保護區土地在實施都市計畫前暨非都市土地在非都市土地分區使用編定前已建有房舍之田、旱地目土地，申辦分割及地目變更其合法範圍之認定，應為建管機關職權，故地目變更實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，合法房屋及其面積由建設（工務）單位認定，測量則由地政單位辦理。至辦理地目變更之範圍，參照都市計畫農業區建蔽率十分之六之規定，以建物實際面積反推算其留設法定空地，據以辦理分割及地目變更。」分別為辦理地目變更注意事項第一點、原台灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函所明示。
二、本件原告所有坐落台中縣○里鄉○○段二之九地號面積一˙四七一四公頃土地，原地目田，編定為特定農業區、農牧用地，原告於八十八年五月二十七日向被告機關申請地目變更，經被告於八十八年六月八日以八八豐地四字第八八００五０三０號函陳報台中縣政府核示，台中縣政府工務局八十九年十一月十日八九府工建字第三一四九一一號函認定合法房屋面積為一五七˙三五平方公尺。被告依上揭函文以建蔽率十分之六反推後其准予變更之面積為二六二平方公尺，並於八十九年十一月十五日以八九豐地用字第八九００九六九九號函請原告就認定面積先辦理土地分割，以利後續作業。
三、原告雖以前詞置辯，主張系爭土地原告已於六十九年申請分割，即應以分割圖所示之位置、面積為更正編定，六十九年申請地目變更的面積比現在反推算的面積為大，包括庭院、曬穀場等。惟查原告於八十八年五月二十七日向被告機關申請系爭土地地目變更，被告乃函請台中縣政府工務局認定系爭土地變更地目之合法範圍，台中縣政府工務局經現場實地丈量並扣除部分倒塌房屋面積，認定舊有合法房屋面積為一五七點三五平方公尺，被告據以函請原告就認定面積先辦理土地分割，分割後一併申請更正編定，以利後續作業。核與首開辦理地目變更注意事項第一點、原台灣省政府地政處八十五年八月二日八五地一字第四七四一二號函釋意旨相符，並無違誤，亦無中央法規標準法第十八條適用情形，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，難謂有理由，應予駁回。
乙、請求被告應依據被告於民國六十九年○○里鄉○○段二之九地號分割結果，辦理地目變更為「建」及更正編定為「甲種建築用地」部分（即課予義務訴訟）：
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，固為行政訴訟法第五條第二項所明定，惟提起此種課予義務之行政訴訟，須以向中央或地方機關依法申請，遭駁回後，經過訴願為其前提，其未經申請遭駁回，經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許。
二、查原告於八十八年五月二十七日向被告機關申請地目變更，並未請求被告應依據被告於民國六十九年○○里鄉○○段二之九地號分割結果，辦理地目變更為「建」及更正編定為「甲種建築用地」，故被告乃於八十八年六月八日以八八豐地四字第八八００五０三０號函陳報台中縣政府核示，台中縣政府工務局八十九年十一月十日八九府工建字第三一四九一一號函認定合法房屋面積為一五七˙三五平方公尺。被告依上揭函文以建蔽率十分之六反推後其准予變更之面積為二六二平方公尺，並於八十九年十一月十五日以八九豐地用字第八九００九六九九號函請原告就認定面積先辦理土地分割，以利後續作業。依上開行政訴訟法第五條第二項之規定及前開說明，自不得遽以提起課予義務之訴，請求被告應依據被告於民國六十九年○○里鄉○○段二之九地號分割結果，辦理地目變更為「建」及更正編定為「甲種建築用地」，原告此部分訴訟，為不合法，爰併予判決駁回，不另為裁定，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由、一部不合法，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 九 月 五 日
法院書記官 黃 靜 華