臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第一二九七號
原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
庚○○辛○○被 告 台中縣政府訴訟代理人 己○○代 表 人 丁○○訴訟代理人 戊○○右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣台中縣政府於民國七十九年三月二十日，辦理開闢潭子鄉都市計劃第九號十五米道路○○○鄉○○路），遺漏辦理徵收原告所有坐落台中縣○○鄉○○段第一○二二號等十三筆土地，面積五三一．○九平方公尺，原告於八十九年十一月六日向台中縣潭子鄉公所聲請補行發放徵收款，經該所函請台中縣政府准予就現有結餘款項中支付，予以發放，台中縣政府再函請內政部，請示「擬自同屬第一期公共設施保留地徵收補償費專戶，剩餘款應該案補辦徵收經費，應無不可」，經內政部函覆該府「禁止支用該徵收補償費剩餘款，並請速繳回國庫」，該部另函復原告「所結餘之經費無法再行動支運用」，原告不服該二函件，循序提起行政訴訟並訴請被告台中縣政府、台中縣潭子鄉公所給付徵收補償費。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告內政部九十年三月五日營字第九○○三八九○號及九十年三月十二日營署工程字第○一四八四七號處分應撤銷。
㈡、被告台中縣政府、台中縣潭子鄉公所應就第一期公共設施保留地補償費專戶結餘款，支付原告新台幣（下同）一千六百八十二萬一千一百二十四元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、內政部、台中縣政府、台中縣潭子鄉公所等三名被告均聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴及補充意旨略以：
一、按原告所有坐落台中縣○○鄉○○段第一○二二號等十三筆土地，面積五三一‧○九平方公尺，被告台中縣政府於七十九年三月二十日，辦理開闢潭子鄉都市計劃第九號十五米道路○○○鄉○○路），執行徵收發放補費時，將該十三筆土地予以遺漏，致原告所有土地未辦理徵收補償，原告於八十九年九月二十六日經台中縣政府通知地籍重劃變更。迨重測確定後，始行發覺。該系爭土地已開闢為十五公尺之台中縣○○鄉○○號道路使用，該道路所使用之面積，乃係依原有計劃道路使用範圍公告確定而徵收後，始行開闢，從而，實際使用道路之面積，當時即公告確定予以徵收而使用，該道路經公告徵收，即無疑義。僅因未於地籍圖上辦理分割作業，未列出地號，致使於發放補償費時，漏未發放，苟該道路未公告徵收，則何以會有結餘留存款？系爭土地如何開闢為道路使用？足見被告抗辯系爭土地未經公徵收使用，與事實顯有所不合。
二、原告於八十九年十一月六日向被告台中縣潭子鄉公所聲請補行發放徵收款，經該所依本段道路原來徵收標準，以徵收當年度土地公告現值加六成計徵，應為一千四百八十七萬零五百二十元，並於八十九年十二月二十二日以八九潭鄉建字第二二五五二號函請台中縣政府准予就現有結餘款項中支付，予以發放，被告台中縣政府於九十年二月十九日以九○府地權字第四七二六一號函請被告內政部，請示「擬自同屬第一期公共設施保留地徵收補償費專戶，剩餘款應該案補辦徵收經費，應無不可」。
三、惟被告內政部竟於九十年三月五日以台九○內營字第九○○三八九○號「禁止支用該徵收補償費剩餘款，並請速繳回國庫」，原告乃於九十年三月八日向該部再行呈具理由，請准核定發放該徵收款項，該部又於九十年三月十二日以九○營署工程字第○一四八四七號函復原告「所結餘之經費無法再行動支運用」，原告於九十年三月十五日收受該函文，認此等處分實屬不為事實，違反法令，已嚴重損害原告權益，不得已於九十年三月十九日即向該部及行政院提起訴願，迄今，逾時四個月之久，該部仍不為決定，行政院於九十年六月二十八日又為「訴願不受理」之決定。
四、關於內政部答辯部分，按決算法第七條「決算所列各項應收款、應付款、保留數準備，於其年度終了屆滿五年，而仍未實現者，可免予編列，但依其他法律規定必須繼續收付而實現者，應於各項實現年度內，準用適當預算科目辦理之」，並無不得動用之規定，被告內政部顯有故意曲解法令，而損害人民權益之嫌。又本件被告台中縣政府及潭子鄉公所，經原告請求後，擬依原有預算科目，以「第一期公共設施用地徵收補償費保留專戶」之結餘款項動支，仍屬於「原有預算」使用，而無須另行編列，況該土地因遺漏徵收致徵收款尚有結餘，則「決算」顯未完成。該補償費自應就該「第一期公共設施保留地徵收補償費專戶」內之款項，予以動用支應，會計科目來源既屬相符，而本於同一預算，自無逾越決算法期限不得使用之問題。況本件既非另行「徵收」或「補辦徵收」之程序，尤非另行編列預算，始可動支。是依前開事實，本件係原會計項目動支，與八十八年十二月十三日台八八內四五○六一號函所稱「係徵收未使用，經買回後，欲行重行徵收」及八十二年六月二十六日台八二內第二一一六五號函所稱「補助」，應係不同事實，被告既就原留存經費要求繳回國庫」，卻拒絕支付，殊不知法義何在？
五、關於台中縣政府答辯部分，按土地徵收條例於八十九年二月二日公布施行，而前開徵收程序，係由被告台中縣政府依「七十八年三月二十一日七八府地權字第四二五四六號公告徵收」，為被告台中縣政府所自認，則被告台中縣政府既為公告機關，而補償費發放機關亦由其委託台灣土地銀行豐原分行代為辦理發放，非經被告台中縣政府核准，無從發放。足見被告台中縣政府為本件徵收土地執行機關，應負支付責任。被告台中縣潭子鄉公所，縱係事後所稱需用地機關，亦係土地徵收條例施行後之適用，原告自得對被告台中縣政府請求，而無對象錯誤之問題。且依本件全部卷證資料，被告均不否認，本件系爭土地徵收之土地，仍屬於「第一期公共設施保留地徵收補償費」之土地，該項經費，既係因遺漏徵收未行發放，致使該項經費仍有結餘款，留存於「第一期公共設施保留地專戶」帳戶，豈有應行發放款遺漏不予發放留存於帳戶內？卻稱「不能動支」，無款可供發放？
六、本件係因已徵收土地而漏未發放補償費，苟被告抗辯未經徵收，則請求被告陳明，係本於何項處分？或何項依據而使用系爭土地？按司法院大法官解釋第四○○號及第五三四號解釋，被告等就應行給付之補償費，均無得以推卸或拒絕給付該項土地徵收補償費之理由。
七、按「被徵收之土地，應按徵收當期之公告土地現值，補償其地價．．．」，土地徵收條例第三十條定明文，本件請求金額，係以起訴時九十年七月一日公告現值為請求給付計算標準，每筆金額加百分之六十，即為原告請求之金額。
貳、被告內政部答辯意略以：
一、按「決算所列歲入應收款、歲出應付款，經政府催收或通知申請領取，於其年度終了屆滿五年，而仍未能實現者，可免予編列規定。但依其他法律規定必須繼續收付而實現者，應於各該實現年度內，準用適當預算科目辦理之」，為決算法第七條所明定。是以行政院核定之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，因業已於八十二年六月底執行屆滿，如再加上保留年限五年，其結餘經費亦僅能動支至八十七年六月底前。往後，縱有法律規定必須繼續收付而實現者，亦應於各該實現年度另行編列預算辦理之，而非繼續動支該結餘經費。
二、原告所有未辦理徵收補償土地，係於八十九年九月二十六日經台中縣政府通知地籍圖重劃變更，迨重測確定後，始行發覺；亦即原告所有土地於政府辦理「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」時，並未納入該取得財務計畫之徵收計畫內。依預算法第二十五條第一項規定：「政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。」，故其結餘經費縱無五年之保留期限，亦不得用以辦理徵收原告土地。
三、本件台中縣政府於九十年二月十九日以九十府地權字第四七二六一號函向被告申請「擬自第一期公共設施保留地徵收補償費專戶剩餘款內支應補辦徵收經費」，並經被告於九十年三月五日以台九十內營字第○○○三八九○號函復該府，因該公設地徵收補償經費已超過決算法第七條所規定之保留期限，其所結餘之經費不得再行動支運用並請速繳回國庫等語。係本於監督關係，對他機關所為處理事務之指示，並非對於人民之行政處分，不生具體的法律上效果。
四、另被告營建署九十年三月十二日九十營署工程字第○一四八四七號書函略以：「．．．．本署補助地方政府辦理取得六十五年以前所劃設之（第一期）公共設施保留地經費，執行期間為七十八年度至八十二年度，該案業已於八十二年六月執行屆滿，迄今已逾決算法第七條所規定之保留期限，其所結餘經費已無法再行動支運用。都市計畫公共設施用地之規劃、取得及建設，依都市計畫法規定係屬地方政府權責，台端所請事項應向地方政府為之。」，係僅就原告之陳情事項所為之事實陳述，並告知應向當地地方政府陳請之，尚未有所准駁，應非行政處分。
參、被告台中縣政府答辯意旨略以：
一、本件系爭土地坐○○○鄉○○段○○○○○號等十三筆土地，屬潭子鄉都市○○○○號道路範圍，需地機關為「潭子鄉公所」，原徵收案前奉台灣省政府七十七年九月八日七七府地四字第九二八五一號函核准徵收，被告以七十八年三月二十一日七八府地權字第四二五四六號公告徵收。惟此徵收案需地機關並未將原告所訴應徵收十三筆土地列入徵收計畫書內，致產生遺漏徵收情事。另原告指稱被告應就遺漏徵收部分共同給付補償費乙事，對象顯有錯誤。
二、原告於起訴狀之事實及理由二所陳：「原告所有座○○○鄉○○段第一○二二地號等十三筆土地，：：：辦理開闢作為都市計畫第九號十五米道路，執行徵收發放補償費時，將該十三筆土地予以遺漏，致原告所有土地未辦理徵收補償．．．」。惟據被告潭子鄉公所八十九年十二月二十二日八九潭鄉建字第二二五五二號函覆：「．．．因本案補徵收補償費龐大，財源籌措確有困難，為不損及人民權益．．．請同意由台灣土地銀行豐原分行補償費專戶之結餘款項下支付」，足證系爭土地作為道路使用，非被告本府所為，需用土地人亦非本府。被告潭子鄉公所呈請被告同意由設於台灣土地銀行豐原分行代發第一期公共設施保留地專戶結餘款支付原告聲請補辦徵收十三筆土地徵收補償費乙節，因第一期公共設施保留地徵收補償費均屬中央補助款，是被告不敢擅專，即分別以九十年一月八日、二月十九日九十府地權字第一○九一二、四七二六一號函呈請內政部釋示，內政部以九十年一月三十一日、三月五日台九十內營字第九○○二四四一、九○○三八九○號函覆：「．．．有關各縣市政府接收依行政院核定之『加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫』辦理取得六十五年以前所劃設之公共設施保留地所需經費，執行期間為七十八年度至八十二年度，該案業已於八十二年六月執行屆滿，迄今已超過決算法第七條所規定之保留五年之期限．．．，是以本案公共設施保留地徵收補償費剩餘款不得再行運用，．．．」；實非被告不同意辦理徵收補償。
肆、被告台中縣潭子鄉公所答辯意旨略以：
一、本件原告所持有土地坐○○○鄉○○段○○○○○號等十三筆土地，面積○．○五三一○九公頃，屬該鄉都市計畫第一期公共設施保留地第九號道路用地，由台灣省政府住宅及都市發展局於八十二年二月二十六日開工，八十三年一月三十日竣工。嘉豐段一○二二地號等十三筆土地，八十九年間台中縣雅潭地政事務所辦理重測作業，發現上開土地部份重複地號，部份土地未於地籍圖上辦理逕為分割作業，致當時辦理第一期公共設施用地徵收時遺漏徵收。
二、台中縣政府辦理潭子鄉第一期公共設施用地徵收補償費發放作業，係委託台灣土地銀行豐原分行代為辦理，其公共設施用地補償費專戶尚有結餘款二三、七一二、○八三元，被告為顧及人民權益，於八十九年十二月二十二日（八九）潭鄉建字第二二五五二號函陳請台中縣政府准予由該結餘款支付。
三、台中縣政府為不損及土地所有權人之權益，於九十年一月八日（九○）府地權字第一○九一二號函請示內政部「擬自第一期公共設施保留地徵收補償費專戶剩餘款內支應補辦徵收經費，因係同屬第一期公共設施用地徵收，應無不可」，被告即於九十年二月二十六日潭鄉建字第三二九九號函檢送原告所持有土地之徵收計畫書。
四、原告所有土地於八十二年業已開闢使用，因地政事務所辦理逕為分割作業之疏失，致被告七十七年辦理徵收作業時遺漏徵收本案土地，若無此疏失作業，原告所持有之土地，應於十二年前即由第一期公共設施用地補償費專戶發放補償費作業時予以徵收補償。本案遺漏徵收之土地，其用地取得之補償費自應依原有「預算」使用方式再行「支應」予原告。台中縣政府九十年三月二十八日（九○）府地權字第八五八一三號函駁回本案之徵收計畫書，惟因內政部九十年三月五日台九○內營字第九○○三八九○號函說明二、三敘以「公共設施保留地所需經費，執行期間為七十八年度至八十二年度，該案業於八十二年六月執行屆滿，迄今已超過決算法第七條所規定之保留期限，是以本案公共設施保留地徵收補償費剩餘款不得再行運用」，致被告無所遵循，而置迄今。
五、被告理應編列預算予以徵收補償，惟因本所財源短絀經費籌措困難，故期以由台灣土地銀行豐原分行徵收公共設施用地補償費專戶第一期公共設施保留地徵收剩餘款二三、七一二、○八三元項下支應，以不損及人民權益。
理 由
一、本件原告之代表人業已更換，原告陳明由新代表人黃仲生承受訴訟，於法無誤，應予准許。
二、按「原告之訴，不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。又同法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是原告請撤銷被告內政部以九十年三月五日台九十內營字第九○○三八九○號函部分，該函係因被告台中縣政府於九十年二月十九日以九十府地權字第四七二六一號函向該部函稱「為本縣潭子鄉公所擬自第一期公共設施保留地徵收補償費專戶剩餘款內支應補辦徵收經費乙案」，而請求函示，該部予以函覆該府略以「因該公設地徵收補償經費已超過決算法第七條所規定之保留五年期限，宜早日結案，不應因地方之要求而一再延長辦理，其所結餘之經費不得再行動支運用並請速繳回國庫」等語。依此函意旨，顯係被告內政部本於監督關係，對於被告台中縣政府所為函請上開事務應如何處理之指示，未對本件原告直接發生法律效果，並非屬對於原告之行政處分。再者，原告於九十年三月八日向被告內政部陳情，請求准予核定發放該徵收款項，該部於九十年三月十二日以九○營署工程字第○一四八四七號函復原告略以「本署補助地方政府辦理取得六十五年以前所劃設之（第一期）公共設施保留地經費，執行期間為七十八年度至八十二年度，該案業已於八十二年六月執行屆滿，迄今因已逾決算法第七條所規定之保留期限，其所結餘之經費不得再行動支運用。都市計畫公共設施用地之規劃、取得及建設，依都市計畫法規定係屬地方政府權責，台端所請事項應向當地地方政府為之。」等語，此函亦為該部就原告所陳情事項所為之法令適用及事實陳述，並告知原告應向當地地方政府陳請之，對於原告所陳事項亦未有所准駁，而不生具體的法律上效果。是依前開說明，被告內政部所為上開二函件，依其內容，均非行政處分，原告起訴請求撤銷此二函件部分，於法自有未合，應予駁回。
三、次按土地徵收補償之權利人固為因公用徵收而經濟受損失之人，惟請求徵收補償，必須以土地或一併徵收之改良物已經公告徵收為其要件，是若未依法由徵收機關完成徵收手續之前，尚難請求徵收機關予以徵收補償。本件被告台中縣政府於七十九年三月二十日，辦理開闢潭子鄉都市計劃第九號十五米道路○○○鄉○○路），原告於起訴狀稱因被告台中縣執行徵收發放補償費時，將該十三筆土地予以遺漏，致原告所有土地未辦理徵收補償，原告於八十九年九月二十六日經該府通知地籍重劃變更，迨重測確定後，始行發覺。嗣原告雖於訴訟中改為主張，稱該系爭土地既已開闢為十五公尺之台中縣○○鄉○○號道路使用，該道路所使用之面積，乃係依原有計劃道路使用範圍公告確定而徵收後，始行開闢，因實際使用道路之面積，當時即公告確定予以徵收而使用，僅因未於地籍圖上辦理分割作業，未列出地號，致使於發放補償費時，漏未發放等云。惟按徵收土地由中央地政機關或省政府核准之；中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關；市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。為行為時土地法第二百二十二條、第二百二十三條、第二百二十五條及第二百二十七條所明定。經查，被告台中縣政府為辦理本件開闢潭子鄉都市計劃第九號十五米道路○○○鄉○○路）之徵收機關，原徵收案前奉台灣省政府七十七年九月八日七七府地四字第九二八五一號函核准徵收，被告台中縣政府以七十八年三月二十一日七八府地權字第四二五四六號公告徵收，有該二函件附卷可佐，被告台中縣政府及需地機關即被告台中縣潭子鄉公所均稱此徵收案，並未將原告所訴應徵收十三筆土地列入徵收計畫書內，致產生遺漏徵收之情形，此節為原告前對被告等三人函請發放補償費及對被告內政部前述二函件提起訴願時，亦未主張該十三筆土地有徵收處分，僅稱被告台中縣政府漏未辦理徵收補償。嗣原告於本件訴訟中改為主張系爭十三筆土地，當時即公告確定予以徵收而使用，僅因未於地籍圖上辦理分割作業，未列出地號，致使於發放補償費時，漏未發放等云，惟政府機關依上開行為時土地法相關規定徵收人民土地，有一定之程序及範圍，對於所徵收之土地之標的地號及土地權利人，自應明確記載及報請核准機關核准後並公告之，依原告所述事實，僅有徵收機關公告地籍圖，而未辦理分割作業及列出地號，並未由辦理徵收機關即被告台中縣政府報請當時台灣省政府，將該十三筆土地列為核准徵收及准予徵收後公告之內容，自難認此十三筆土地業經徵收機關予以徵收，而得作為請求辦理徵收機關給付徵收補償費之依據。至原告引用司法院大法官會議釋字第四○○號及五三四號解釋，此為有關政府對於未辦理徵收既成道路之土地，應籌措財源，逐年辦理徵收，及被徵收土地原土地所有權人行使買回權之問題，與本件情形並不相同，自不得比附援引，併予敘明。
四、從而，本件原告依土地徵收之法律關係，請求被告台中縣政府、台中縣潭子鄉公所應就第一期公共設施保留地補償費專戶結餘款，應給付原告一千六百八十二萬一千一百二十四元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，依前說明，自屬無據，其此部分訴訟為無理由，併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
法院書記官 詹 靜 宜