臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第一四五三號
原 告 甲○○訴訟代理人 謝國允律師被 告 台中市政府訴訟代理人 乙○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年八月八日台（九十）內訴字第九○○五二二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落台中市○○區○○段二０六、二０八、二０九地號等三筆土地，為台中市○○○○○道路（下稱外環道）用地，原告於民國（下同）九十年五月七日向被告提出請求辦理徵收補償，並主張被告為興建外環道，當時被告係經徵得土地所有權人出具同意書先行提供土地使用，俟將來舉辦市地重劃時，再依市地重劃法令規定分配土地予提供土地使用之所有權人，惟自八十七年原告簽署同意書迄今已三年餘，仍未見被告有進行任何市地重劃跡象，致原告權益嚴重受損。
嗣被告以九十年五月十七日府建土字第六三九三三號函復原告，表示因類似此種出具同意書供被告先行使用土地案件甚多，若改徵收方式辦理，金額龐大，非被告財政所能負擔，俟被告財源寬裕時再行研議。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本案同意書乃兩造就系爭土地約定提供予被告作外環道使用所成立之契約，
核其性質屬私法契約，應適用民法之規定。按依照當事人一方預定用於同類契約使用於同類契約之條款而訂立之契約，為免除或減輕預定契約條款當事人之責任者、加重他方當事人之責任者、使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者、或其他於他方當事人有重大不利益之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效，民法第二百四十七條之一定有明文。本案同意書係被告為取得外環道需用地所有權人同意，而由被告預先訂定並提供者，自為民法第二百四十七條之一所稱之依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂立之契約，該同意書第一條明定「土地無償提供台中市政府使用」，乃係免除被告就使用系爭土地支付對價之責任，依民法第二百四十七條之一第一款之規定，該條款係無效；再者，該同意書中復明定「立同意書人如有違反前述同意事項：：：願放棄先訴抗辯權」等字樣，顯然係使原告拋棄受憲法保障之訴訟權利，依同法條第三款規定，該約定亦為無效；又該同意書中第四條僅約定「重劃計畫未奉核定，無法辦理時，立同意書人同意得申請按公告徵收之價款辦理價購」，未就重劃計畫應於多久內完成並送交核定，使原告將系爭土地無償供被告使用後，究竟何時得因市政重劃而交換土地取得補償，處於不確定狀態，是原告一方面受有「系爭土地無法再自行使用收益」之不利益，另一方面復就「何時能獲得被告交換之土地」受有「時程根本不確定」之不利益，原告既然受有雙重不利益，同意書自然對原告有重大不利益，依同條第四款之規定，該約定亦為無效。綜上所述，系爭同意書第一條、第二條及第四條既為無效，被告即不得無償使用原告所有之土地。
⒉按倘若土地所有權人對土地已經無法自由使用收益，而社會公眾並因而受益
者，形成因公益而特別犧牲其財產上利益，國家自應依法律之規定辦理徵收補償。而各級政府若因經費困難，不能全面辦理徵收補償，有關機關應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，此司法院大法官會議釋字第四００號著有解釋。換言之，倘若個別人民之財產上利益，因為社會公眾利益而受特別犧牲，有關行政機關不得以經費困難為由拒絕徵收補償，仍應具體實施徵收補償，僅係得以逐年補償或其他替代方式為之，不得拒絕作任何補償。
⒊按國家機關依法行使公權力，致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應
忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，國家應與合理補償，：：：既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符部分，應不再援用，此釋字第四四０號亦作有解釋。本件被告因興建外環道之需要，將原告所有之系爭土地撥作興建外環道使用，致原告無法繼續自由使用收益自有之系爭土地，原告就系爭土地之財產權顯然在原告社會責任所應忍受之範圍外受到特別犧牲，依前揭釋字第四００號及第四四０號意旨，就遭被告使用之系爭土地，倘被告未徵購，亦未採取任何補償措施，被告所為即與憲法保障人民財產權之意旨有違。又被告更不得以財政困難為由拒絕為徵收系爭土地或補償原告之損失，被告至少仍應逐年編列預算徵收或補償。
㈡被告答辯：
⒈本件外環道，因部分路段係屬台中市都市計畫優先及後期發展區，須先辦理
都市計畫個案變更解除開發限制，始得辦理土地徵收，被告為利工程進行，乃依內政部八十一年六月三十日台內地字第八一八七四八四號函，於未辦理市地重劃前，為興築道路之需要，經徵得土地所有權人出具同意書同意先行提供土地使用，俟將來舉辦市地重劃時，再依重劃法令規定分配土地，被告依上述函示，先行召開土地使用說明會，並於會中說明該道路位於優先及後期發展區，重劃之時程無法確定，於徵求土地所有權人提供土地使用同意書後辦理開闢，而使市政建設早日完成。因當時無法令規定，如採徵收方式，則其補償價格，為公告地價加四成予以補償，故未提供同意書乃依上述徵收規定辦理。
⒉原告所有坐落台中市○○區○○段二０六、二０八、二０九地號等三筆土地
係屬本件外環道路工程用地，經原告立具土地先行使用同意書，同意被告先行使用，因至今仍未實施重劃，原告乃要求徵收補償，因類似此種出具同意書供被告先行使用之案件甚多，若採徵收方式辦理，金額龐大，非被告財政所能負擔，被告乃以九十年五月十七日九十府建土字第六三九三三號函復原告，所請俟財源寬裕時，再行研議。
理 由
一、本件原告所有坐落臺中市○○區○○段二○六、二○八、二○九地號土地，為臺中市○○○○○道用地，原告於九十年五月七日向被告請求辦理徵收補償，經被告否准，訴願決定亦遞予維持。原告不服，循序提起行政訴訟，並為前述之主張。經查：
㈠被告為辦理台中市○○○○○道之施工，曾於八十七年三月間徵得原告同意，
由原告提供台中市○○段二○六、二○九地號土地供被告先行使用，並不列入八十七年度用地徵收案辦理，俟將來該地區列入重劃，保留原告參加土地分配之權利，：：：將來重劃計劃未奉核定，無法辦理時，原告得申請按原公告徵收之價款，辦理價購，此有土地使用同意書附卷可稽。是於被告使用原告前述土地前，原告既自行選擇不辦理八十七年度之用地徵收，而將土地先無償供被告興闢各項工程及維護使用，待將來該土地列入重劃，其得享有參加土地分配之權利，則其雖係無償提供土地，惟將來仍享有分配土地之權利，且為防重劃計劃無法辦理時，賦予原告得申請按原公告徵收價款價購之權利，對原告自無民法第二百四十七條之一第一款、第四款之顯失公平」情事，原告自不得主張該同意書無效。另該同意書末段固載有「原告願放棄先訴抗辯權」，而得認係使原告拋棄權利，符合同條第三款之情形，惟依該條之規定，亦僅得主張該拋棄先訴抗辯權部分無效，而非全部之土地使用同意均屬無效。
㈡按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存
續狀態行使自由、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」、「人民財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力，致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應與合理補償，：：：」司法院釋字第四○○號、第四四○號固分別解釋有案。本件原告係自行選擇不辦理徵收，而待將來土地重劃時，得分配土地，而先行提供土地供被告興建工程及維護使用，是被告並非無償繼續使用原告之土地，原告享有分配土地之權利應即係司法院釋字第四○○號解釋之「以他法補償」，此亦難謂有逾社會責任所能忍受之範圍，而致原告受特別犧牲，自無該二號解釋之適用。本件重劃計劃亦非未奉核定而無法辦理，原告請求改以徵收方式辦理之條件尚未成就，如原告及其他同類情形之人，均請求改依徵收方式辦理，顯非被告財力所能負擔，故被告函復原告「台端所有本市○○區○○段二○六、二○八、二○九地號等三筆土地，為本市○○○○○道路工程用地，前經立具土地先行使用同意書，對本府建設助益頗大，建請徵收補償乙節，因類似此種出具同意書供本府先行使用案件甚多，若改徵收方式辦理，金額龐大，非本府財政所能負擔，所請俟財源寬裕時再行研議。」而否准所請，自無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 二 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 沈 水 元
法 官 林 秋 華法 官 王 德 麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 四 日
法院書記官 邱 吉 雄