臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第一四一一號
原 告 甲○○
乙○○丙○○訴訟代理人 謝勝隆律師被 告 交通部公路總局第二區養護工程處代 表 人 丁○○（處長）訴訟代理人 戊○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服交通部中華民國九十年八月三日交訴九十字第三四二三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等所有坐落台中縣○○鎮○○○段○路厝小段九九七之一地號土地，總登記為「道」地目，面積計０．二一四四公頃，已為台十二線道路使用，尚未徵收補償，原告甲○○於民國（下同）八十九年一月間申請台中縣政府聯合服務中心，請速辦理徵收補償，及同年五月間分別陳情於行政院、立法院、監察院、內政部及公路局請求辦理徵收補償，該陳情案經各單位函轉予被告，嗣被告分別以八十九年二月十八日（八九）二工用字第０四二二七號函、八十九年五月二十三日（八九）二工用字第一四六三四號函及八十九年六月七日（八九）二工用字第一六三０三號函復表示：「查所申請本案地號土地係為總登記『道』地目既成道路，依台中縣政府於民國六十六年間為配合台中港之營運，拓寬台中○○○區○○號道路工程辦理用地徵收時，依當時法令規定應暫緩徵收，故未予列入徵收補償，因該路段於民國六十八年編為省道台十二線，目前公路局業依大法官會議釋字第四００號解釋，調查統計全省既成道路土地面積及所需經費陳報中央統籌研議，由於經費龐大，且係全國性問題仍應俟中央規範補償方式及經費有著落，方能辦理徵收補償」。原告等三人不服，未經訴願程序即逕提起行政訴訟，經撤回訴訟後，原告等於九十年二月二十七日向被告提出聲請，辦理公告徵收並給付徵收補償費及損害金，經被告以九十年三月十二日（九０）二工用字第０五五五九號函復否准，原告等人乃提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴被告應辦理原告等所有座落台中縣○○鎮○○○段○路厝小段九九七之一地
號面積二一四四平方公尺土地（權利範圍各為一九二九六分之四０一八）之徵收。
⑵被告應給付原告上開土地之徵收補償費新台幣（下同）各捌佰貳拾壹萬肆仟伍佰柒拾柒元。
⑶被告應給付原告損害金各捌佰壹拾萬玖仟陸佰陸拾陸元及自本起訴狀繕本送達翌日起迄清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑷訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告等所有坐落台中縣○○鎮○○○段○路厝小段九九七之一地號土地，面
積計二一四四平方公尺，在光復後為總登記，登載地目為「道」，台中縣政府於六十六年間為配合台中港之營運，拓寬台中○○○區○○號道路（中棲路）工程用地徵收時，因台灣省政府函令就既成道路暫緩列入徵收補償，遂未予公告徵收，逕行使用。該路段於六十八年間經編列為省道台十二線，台中縣政府嗣於六十九年拓寬工程完工後，交由被告接管迄今。而同一路段之８Ｋ段所使用之同地段六一一之一、六一二之一、六０八之一、六八一、六八二之一、七三一之一及七三三之一暨龍井鄉其他土地，業已陸續於八十五年間辦理徵收並發予補償金，惟獨本件原告所有之土地竟遲遲不能獲得補償，難謂公允。
⒉依八十九年二月二日公布施行之土地徵收條例第五十八條第一項、第二項、
第四項前段及第五項前段規定，系爭土地既早已於六十六年充為公眾道路使用，縱該土地原係既成道路而有所謂「公用地役」關係存在，但既經政府行使公權力而予設置路面充作道路使用，則符合前揭條文所指之「徵用」情事，原告等自得據為請求被告給付土地徵收補償費及徵用期間比照私法上相當於徵用補償之損害金，其明細如下：⑴土地徵收補償費：依系爭土地現有公告現值為每平方公尺壹萬壹仟伍佰元，而附近土地徵收時，尚有加六成計算，加成後每平方公尺為壹萬捌仟肆佰元，乘以系爭土地面積二一四四平方公尺，再乘以原告各人持分為一九二九六分之四０一八比例後，原告每人各得請求補償費捌佰貳拾壹萬肆仟伍佰柒拾柒元，計算式為：２１４４×１１５００×１．６×４０１８÷１９２９６＝0000000。⑵每年徵用補償：依上開土地公告現值及面積，並佐以距今十五年使用期間（參酌民法第一二五條及第一七九條關於不當得利之規定），原告就此各得請求補償捌佰壹拾肆萬玖仟陸佰陸拾陸元，計算式為：①２１４４×１１５００×１０％×１３×２／３×１／３＝0000000②２１４４×１１５００×１０％×２×４０１８÷１９２９６＝0000000③0000000＋0000000＝0000000。（系爭土地因原告等部分持分於八十七年十月間扣抵稅款，故三人持分自三分之二降為一九二九六分之一二０五四）⒊按司法院釋字第四００號解釋中尚有「若在某一道路範圍內之私有土地均辦
理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」乙節，與本件原告主張之事實要件相符。被告自認前需地機關台中縣政府就同一路段８Ｋ段所使用之同地段六一一之一、六一二之一、六０八之一、六八一、六八二之一、七三一之一及七三三之一暨龍井鄉其他土地，業於八十五年間陸續辦理徵收補償，是原告之系爭土地未為徵收補償，即有違前揭解釋之意旨。政府財政雖有困難，而不能為全面之徵收，亦應訂定期限籌措財源以為徵收或以他法補償，惟原處分並未就是否有訂定確實可行之期限或以他法補償等兩點詳加審酌，逕以財源尚在籌措之理由拒卻原告請求，難謂合法。
４依土地法第十四條第一項第五款、都市計劃法第四十八條、市區道路條例第
十條、公路法第九條第一項之規定，均足證國家機關對於充作公共交通道路之用地，應有徵收之作為義務。
５行政院六十九年二月廿三日台六十九內字第二○七二號函稱「：：今後地方
政府如財政寬裕或所興築道路曾獲上級專案補助經費，或依法徵收工程受益費、車輛通行費者，則對於該道路內私有既成道路、土地應一律依法徵收補償」，亦得為原告請求之基礎。
㈡被告答辯：
⒈原告等所有座落台中縣○○鎮○○○段○路厝小段九九七之一地號土地，依
土地登記簿所載係地目為「道」之日據時期私有既成道路土地，台中縣政府於六十六年間，為配合台中港之營運拓寬台中港特區（即都市計畫）特二號道路工程用地徵收案，依據當年台灣省政府六十六年六月十八日六六府民地四字第四五七九０號核准徵收函說明第三項，如已成為公眾通行之既成道路，依照行政院台（59）內五三０八號令旨意暫緩列入徵收補償（即對是項地號土地暫緩辦理徵收），顯係當時因地理環境或人文狀況之影響，致中央政府一方面考量日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用之功能，一方面顧及地方財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，並非永久不予依法徵收補償，實為依據當年法令規定之「依法行政」之行政作為。
⒉原告等稱同一路段之８Ｋ段所使用之同地段六一一之一、六一二之一、六０
八之一、六八一、六八二之一、七三一之一及七三三之一暨龍井鄉其他土地，業陸續於八十五年間辦理徵收並發予補償費乙節，因原告系爭土地路段（現況位置約台十二線７Ｋ處）於六十八年間經台灣省政府公告確定編列為省道台十二線，故台中縣政府於六十六年至六十九年間即依其都市○○道路寬度五０公尺辦理徵收用地，並於拓寬工程完畢後再交由被告所屬台中工務段養護，原告所稱上述同一路段之８Ｋ段，係因台中縣政府原移交被告所屬台中工務段時，並未完全依其都市○○道路寬度五０公尺拓寬完成，迄八十四年十二月間被告為改善該路段台十二線８Ｋ＋５００至１１Ｋ＋２００段工程案，經編列預算於八十五年度交通建設基金附屬單位預算，並依據公路局八十一年十二月一日養000000000號函規定，將台中縣政府當年未列入徵收補償之私有既成道路土地一併列入徵收補償，藉以逐步解決既成道路土地徵收問題。而原告系爭土地路段，因台中縣政府當年已依其都市計畫寬度五０公尺施工完畢，被告僅就道路予以養護並無需再辦理拓寬工程之必要，核與公路局上揭函規定列入徵收補償之情形殊有不同之處，自難比照辦理。
⒊被告以九十年三月十二日（九○）二工用字第０五五五九號函復原告甲○○
之意旨，係就目前國家財政困難上之考量且未有就原告所有土地不予徵收補償之意，依事實情形予以詳述，尚無違反憲法保障財產權之意旨，另原告稱被告未予公告暫緩列入徵收補償，遂未予公告徵收，逕行使用部分，依司法院釋字第四００號解釋所述公用地役關係之要件，系爭土地既符合該公用地役關係之要件，自無原告所稱逕行使用之情事。至原告訴稱所有土地已符合土地徵收條例第五十八條規定，請求給付土地徵收補償費及徵收期間比照私法上相當於徵用補償之損害金乙節，惟依上揭土地徵收條例規定，係因興辦「臨時性」公共建設之徵用時土地所有權人始得主張，與本件為既成道路之徵收並非臨時性之公共建設（即土地亦非受徵用），兩者情形明顯不同，自不得比照援用。
⒋公路局經管省道公路系統中，已按都市○○道路寬度拓寬完成及尚未拓寬之
私有既成道路土地面積及所需用地取得經費龐大，故依財政考量，短期內要全面辦理補償取得，恐非易事，本案系爭土地確因日據時期形成既成道路土地有其特殊之時代背景，且有關既成道路私有土地之徵收補償，係屬全國性、政策性通案問題（目前各縣市○○○道路土地是否徵收補償，均謂財政並不寬裕，鮮少編列預算辦理既成道路徵收補償），為期公平原則，仍需俟全盤財務規劃後再分年、分期辦理。原告所有之系爭土地亦符合該公用地役關係要件，雖經司法院大法官釋字第四００號解釋：「有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失：：：」，而公路局經管之省道公路系統中既成道路土地徵收所需經費龐大，實非公路局預算所能負擔，被告亦未敢擅專僅就原告系爭之土地單獨籌措財源辦理徵收補償。為維護整體社會公平性，目前公路局業已清查○○○區○○○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並擬具既成道路取得計畫函報交通部層轉行政院核辦，該取得計畫業報奉行政院秘書長九十年一月十二日台八十九交三六九○七號函復依行政院經濟建設委員會會商結論辦理，據該會商結論略以：「：：：應請公路局針對既成道路之分布情況及其對經濟發展、社會安全、人民權益之影響等訂定優先順序及配套措施，將各年度計畫項目、面積及所需經費提報交通部在該部年度交通預算額度內作整體考量，勻支辦理」，故交通部公路局業依行政院秘書長上揭函復意旨，研擬既成道路土地取得計畫中。
⒌土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權經法定程序
予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理補償（司法院釋字第四二五號解釋意旨）。因此，公用徵收僅國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權，故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，與本件為一既成道路之徵收與政策性之公共建設由國家主動行使徵收權未盡相當。
⒍按土地徵收乃國家因公共事業需要或實施國家經濟政策以行使其最高土地支
配權，予以徵收私有土地並給予補償以取消其所有權，另行支配使用之一種行政權利，而辦理土地徵收其要件須有合法當事人、法定之徵收目的，徵收範圍須以目的事業所必需為限，並須依法定程序辦理徵收。而主要之要件在於補償地價，故須有確定經費方能於法定期間內發放補償費，以避免徵收失其效力。原告所列按土地法第十四條第一項第五款、都市計劃法第四十八條、市區道路條例第十條及公路法第九條第一項等規定主張國家機關對於充作公共交通道路之用地，應予徵收之作為義務云云，核上揭各該法律僅係規範國家機關因公益需要，興辦各目的事業「得」徵收私有土地之法律依據（如都市計畫內公共設施保留地之取得係依據都市計劃法第四十八條規定辦理徵收），非原告主張「應予」徵收之作為義務。
⒎行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函之補充規定：：
：查依行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函說明二第二項核釋，日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用一節，乃係顧及政府財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，並非永久不予依法徵收，依土地法第十四條之原旨，作如下之補充規定：「今後地方政府如財政寬裕或所興築之道路，曾獲得上級專案補助經費或依法徵收工程受益費、車輛通行費者，則對該道路內私有既成道路土地，應一律依法徵收補償」。因系爭土地路段台中縣政府當年業依其都市○○道路寬度施工完畢，目前被告所屬台中工務段僅就道路負責養護且無辦理拓寬工程之依據，本案與行政院上揭函釋列入徵收補償之情形殊有不同處，自難比照辦理。
理 由
一、被告之名稱依「交通部公路總局各區養護工程處組織通則」（九十一年一月三十日施行）規定，已更名為「交通部公路總局第二區養護工程局」，合先敘明。
二、本件原告等起訴請求被告應辦理原告等所有座落台中縣○○鎮○○○段○路厝小段九九七之一地號面積二一四四平方公尺之土地（權利範圍各為一九二九六分之四０一八）之徵收，及被告應給付原告上開土地之徵收補償費各捌佰貳拾壹萬肆仟伍佰柒拾柒元暨損害金各捌佰壹拾萬玖仟陸佰陸拾陸元及自起訴狀繕本送達翌日起迄清償日止，按年息百分之五計算之利息，被告則為前揭情詞之答辯。經查：
㈠按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續
狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」司法院釋字第四○○號固解釋在案。惟土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，除法律特別規定人民得請求政府徵收外（例如土地法第二百十七條規定：徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市縣地政機關要求一併徵收之。），原則上，公用徵收僅國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（簽照前行政法院二十四年度判字第十八號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。前揭解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋文亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為國家請求財產上給付之公法上原因。
㈡原告等所有之系爭土地雖已被開闢為台十二線道路使用，而未為被告所徵收，但
依上開說明，尚不得以此主張適用上開司法院大法官會議釋字第四○○號解釋，而得請求被告辦理系爭土地之徵收。另土地法第十四條第一項第五款規定：公共交通道路不得為私有，但已為私有者，主管機關得依法徵收。都市計劃法第四十八條規定：依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。市區道路條例第十條規定：修築市區道路所需土地，得依法徵收之。公路法第九條第一項規定：公路需用土地，得依土地法及有關法律規定程序徵收之。上述規定均僅係規範國家機關因公益需要，興辦各目的事業「得」徵收私有土地之法律依據，並非賦予人民向國家機關請求徵收之權利。又國家因興辦臨時性之公共建設，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。此固亦為土地徵收條例第五十八條所明定。惟本件為既成道路之徵收，並非國家因興辦臨時性之公共建設，而徵用原告等之土地，原告主張依上揭規定得請求被告徵收系爭土地亦無足採。
㈢按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益，民法第一百七十
九條定有明文，故被請求返還利益者，應本身受有利益自明。本件被告職掌為公路之養護工程、及其工程之設計、施工、品質檢驗、公路交通標誌、標線、號誌之設置、公路用地之取得及管理、公路機務及材料供應、公路工程及測繪等電腦化、勞工安全衛生管理，其他有關公路工程等事項，此為交通部公路總局各區養護工程處組織通則第二條所明定。本件系爭土地係於六十六年間經台中縣政府徵收其他土地闢建台十二線道路所使用，被告並無因興建該道路而受上級專案補助或徵收工程受益費、車輛之通行費或其他受有利益之情事，原告依不當得利請求補償損害，及主張依行政院六十九年二月廿三日台六十九內字第二○七二號函解為請求之基礎亦嫌無據。
三、綜上所述，原處分否准原告等請求辦理系爭土地之徵收，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告等訴請撤銷原處分及訴願決定，及被告就原告等所有系爭土地應依法辦理徵收補償，並各給付原告每人八百廿一萬四千五百七十七元之徵收補償費、八百十九萬九千六百六十六元之損害金及法定遲延利息，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 七 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 沈 水 元
法 官 林 秋 華法 官 王 德 麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 八 日
法院書記官 邱 吉 雄