臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第五一二號
原 告 甲○○代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○右當事人間因地籍圖（更正土地登記面積）事件，原告不服苗栗縣政府中華民國八十九年十二月二十八日八九年苗府訴字第一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要﹕緣原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段○○段八八九（地籍重測前為頭屋段四七二之八號）、八九二（地籍重測前為頭屋段四七二之二０三號）土地，於民國八十六年、八十七年間經苗栗縣政府依土地法第四十六條之一辦理地籍重測，並於八十七年三月二十五日八七府地籍字第0000000000號行政處分公告期滿確定重測結果，八八九號土地重測後面積為０˙０二二０九五公頃，八九二號土地重測後面積為０˙０００七一四公頃，均經被告機關加註重測後面積於所有權狀。嗣被告機關於八十八年四月一日受理原告申○○○鄉○○段○○段七七五之一、八八九地號土地合併複丈及合併後八八九地號鑑界複丈，經派員於八十八年四月二十一號前往複丈，發現實地界址與重測地籍調查表記載不符，報內政部土地測量局派員檢測，認為重測時界址測量錯誤，惟因調查表略圖外圍分歧點有所差異，依測量局八十八年五月二十六日八八測隊十字第八六三號書函通知相關權利人辦理調查補正，但原告經多次通知到場仍有異議，被告機關乃逕於八十九年二月十日苗地所二字第九一二號處分為地籍調查補正及面積補正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造之聲明﹕
一、原告訴之聲明﹕請求判決原處分及訴願決定均撤銷，並回復原告原於民國八十七年三月二十五日，苗栗縣政府就坐落苗栗縣○○鄉○○段○○段八八九、八九二號土地重測結果之八七府地籍字0000000000號之行政處分。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨及補充理由略以﹕
Ａ、事實認定錯誤部分：
（一）關於原告所有地號○○鄉○○段頭屋二小段八八九、八九二號部分﹕
１、原告所有地號○○鄉○○段○○段○○○號（下稱八九二號），地目為道，此地號以兩旁牆壁為界（其右方為共同壁，左方為牆壁外緣），其兩旁均為固定建物，在重測前後至今未有建物改建致使重測基準點變動情事，測量基準點應歸一致，不應產生面積減少情事。惟此次經被告機關測量後其面積亦告減少０˙一六平方公尺，此亦可佐證被告同次測量之八八九、八九二號均有測量錯誤之間接事實。
２、又民國八十七年四月一日起至五月一日止由苗栗縣政府公告地籍圖重測結果至八十八年四月二十一日苗栗地政事務所前往複丈發現「實地界址與調查記載不符」，期間長達一年才被動發覺測量錯誤，可證明地政機關作業上嚴重疏失，此亦為佐證被告行政程序混亂作業嚴重錯誤致使原告所有之八八九、八九二號土地測量錯誤，此亦係間接事實可推論先前所述事實。
３、依據苗栗縣政府於民國八十七年四月間公告之地籍圖、八十八年一月二十二日苗栗地政事務所核發之「土地複丈成果圖」及民國八十八年三月三十日所核發之地籍圖騰本，均載明八八九號土地地籍現皆標明於原告右鄰范氏（即訴外人）所有房舍磚牆邊，與被告其後所測量之點皆有所不同。
（二）關於事實認定部分，訴願決定未詳加調查，逕予認定﹕
１、訴願決定理由以為：「在不違反訴願人原指界意旨下，原處分機關乃逕為地籍調查之補正˙˙˙揆諸首揭台灣省政府地政處函示，原處分並無不合，˙˙˙」云云。
２、惟綜觀該訴願決定全文，不僅無法得知訴願決定機關如何得出「訴願人指界意旨一致」之心證之理由為何，且於訴願決定理由中並無事實認定之敘明。其訴願決定僅有原告所訴事實與被告機關所訴抗辯事實二者，欠缺訴願決定機關就系爭事實之認定及得心證之理由，訴願決定顯然至為草率，與法有違。
Ｂ、法律適用上之違誤：
（一）訴願決定機關採信原處分機關所提台灣省政府地政處八十三年二月十八日八三地一字第０六四六九號函示為由，該函示以為：「如經查明地籍調查表略圖欄記載界址與實地界址不符者，倘經通知之土地所有權人辦理地籍調查補正時，無法獲其同意補正，為使圖地相符，在不違反訴願人原指界意旨之情形下，得以地籍調查補正表逕行辦理略圖補正，免由土地所有權人認章，並於審核後附於地籍調查表上，依法辦理更正。」此函示之性質為行政程序法第一五九條所稱之行政規則，其僅有規範行政機關內部秩序及運作，非直接對外發生法規範效力之規定。
（二）不服土地變更登記之構成要件，違反法律保留原則：
１、查依土地法第四十七條授權中央地政機關所制定之「地籍測量實施規則」第二百零七條第二項規定：「經申請人於實地埋設界標，並於土地複丈地籍調查表及土地複丈圖上認定並簽名或蓋章者，複丈完竣後，地政事務所據以辦理土地標示變更登記。」其性質為授權命令，其構成要件為：ａ、經申請人於實地埋設界標。ｂ、並於土地複丈地籍調查表及土地複丈圖上認定並簽名或蓋章。ｃ、複丈完竣。符合以上要件後其法律效果始為﹕地政事務所據以辦理土地標示變更登記。亦即，地政事務所如欲為土地標示變更登記進而影響人民憲法上所保障之財產權時，需完成前述法律明文規定之程序或要件後，始得依其職權據以為土地變更登記。
２、按現行實務與學理所稱之「法律保留原則」係指﹕行政機關所為行政行為如影響人民自由權利者，應有法律明文規定或依授權明確之法律授權行政機關制定之授權命令（或稱法規命令）時，始符合憲法第二十三條之規定，此為迭經大法官所明認之憲法原則（大法官釋字第三六七號、三九０號、四四三號、四五四號）。如原先對人民自由權利並無限制而後行政機關如欲加諸限制時，此種情形應有上揭法律保留原則之適用，殆無疑義；反之，原先法規對人民之某種自由權利即設有一定之保障程序或要件時，如欲免除該程序或要件之履行時，依重要性理論而言，此為影響人民權利義務重大之事項（就本案而言，造成原告個別財產權之減少），亦應有法律明文規定或有明確之授權，始可於符合憲法上法律保留之要求下，免除該程序或要件之履行。本件，苗栗地政事務所及訴願決定機關所引前述之函示（行政規則），係免除前述地籍測量實施規則第二０七條（授權命令或法規命令）所規定之法律程序（土地所有權人於土地複丈地籍調查表及土地複丈圖上認定並簽名或蓋章之程序），該函示無法律或其所授權之法規明文規定而逕自免除嚴格保障人民財產權之法律要件之踐行，進而使行政機關更容易侵害人民自由權利，剝奪人民憲法上所保障之財產權，是為違反憲法第二十三條所明認之法律保留原則。
３、縱使認為該函示有其存在之實益，但因其於法律位階上屬於行政規則，仍不得牴觸由土地法所授權之法規命令（土地測量實施規則），故原處分機關及訴願決定機關之原處分及訴願決定仍為違法而應受撤銷之判決。該函示所稱得逕行更正地籍調查表略圖，實際上已影響人民就該略圖所列土地面積之變動，進而導致人民就該不動產於土地所有權狀中所有權面積之增減，在未有法律依據或符合授權明確性之原則下被告機關不得逕自辦理更正，應依循其他法定程序或修法始得為之。
Ｃ、對被告機關陳述之反駁：
１、被告機關於答辯書中指稱：「˙˙˙原告經多次通知到場仍有異議，為使˙˙˙」「˙˙˙本案經測量局檢測係為重測界址錯誤所致。」從前述所引被告說法可知，被告已依行政訴訟法第一百三十四條自認其於測量過程中測量錯誤致使原告權利受損，但其懼怕撤銷錯誤行政處分引發圖利他人之嫌，故諉稱本案土地重測時曾以指界一致云云，避免更正其錯誤。惟此一說法，被告並未依行政訴訟法第一三六條準用民事訴訟法第二七七條規定之舉證責任列舉證據，證明何謂：本案土地重測時曾以指界一致。關於此點被告有舉證責任應屬無疑。
２、相對於被告規避舉證責任，原告於民國九十年四月二十四日第一次準備程序中即以照片地圖詳細說明並指出：被告機關自始於測量時即未依原告所指界之點加以測量，而依其所認知之錯誤點測量，期間原告多次指證，而被告均不加理睬與改正重新測量，致使本件測量之指界點自始即有錯誤而被告規避錯誤而逕自更正等語以為爭議。
二、被告答辯意旨略以：
（一）本件重測土地經苗栗縣政府八十七年四月核定公告在案，依內政部六十八年三月二十六日台內地字第一０八七六號函釋公告期滿即為確定，係指重測過程中無錯誤者而言，本案經測量局檢測係為重測界址測量錯誤所致。
（二）本案土地重測時原告與鄰地所有人丙○○已指界一致，惟測量時錯誤，依據內政部七十年八月七日台（七十）內地字第三七四五八號函及八十四年十一三日台（八四）內地字第八四一五一七八號函應辦理更正併通知當事人，原告起訴意旨，並無理由，請予駁回等語。
理 由
一、按「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。」為土地法第六十九條所明定，依此，登記機關於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏，報經上級機關核准後，自得為更正登記，俾登記內容與事實相符。又「如經查明地籍調查表略圖欄記載界址與實地界址不符者，倘經通知土地所有權人辦理地籍調查補正時，無法獲其同意補正，為使圖地相符，在不違反訴願人原指界意旨之情形下，得以地籍調查補正表逕行辦理略圖補正，免由土地所有權人認章，並於審核後附於地藉調查表上，依法辦理更正。」台灣省政府地政處八十三年二月十八日八三地一字第０六四六九號函示有案。上開函釋與土地法第六十九條之規定，並無不合，本件自得予以援用。
二、本件原告所有系爭土地於八十七年間辦理地籍圖重測，重測後八八九號土地面積，為０、０二二０九五公頃，八九二號土地面積為０、０００七一四公頃，嗣原告於八十八年四月二十一日向被告機關申請就上述土地鑑界時，被告機關發現地籍調查表略圖欄記載界址與實地界址不符，而呈報上級機關內政部土地測量局檢測，經實地檢測後確認圖地不符，為使圖地相符，在不違反原告及八九０、八九一號相鄰土地所有人丙○○原指界一致意旨下，被告機關乃逕為地藉調查之補正，及更正八八九號土地面積為０、０二一二七七公頃，八九二號土地面積為０、０００六九八公頃，有內政部土地測量局八十八年十一月二十九日八八測隊十字第二二二七號函及被告提出之地籍調查補正表等附於原處分卷及本院卷可稽，並經相鄰地所有人丙○○之子丁○○到庭證述明確，原告雖主張其重測時指界錯誤，惟其自承無法舉證證明，其主張自難採信。依諸首揭土地法第六十九條規定及台灣省政府地政處函示，原處分予以更正系爭土地面積為八八九號土地面積為０、０二一二七七公頃，八九二號土地面積為０、０００六九八公頃，並無不合，自難認被告之行政處分有違法情事。訴願決定予以維持，亦無違誤。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並判命被告回復原於民國八十七年三月二十五日，苗栗縣政府就坐落苗栗縣○○鄉○○段○○段八八九、八九二號土地重測結果之八七府地籍字0000000000號之行政處分，均難認有理由，應予以駁回。至原告所有系爭八八九號、八九二號土地與鄰地八九０號、八九一號土地界址，究竟為何，則屬本件原告與丙○○間土地私權之爭執，而非本件所得審究。原告其餘陳述，經核，並不影響本件判斷之結果，不予一一論列，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 二 十 七 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 六 月 二 十 七 日
法院書記官 黃 靜 華