臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第六六五號
原 告 大平有線電視事業股份有限公司代 表 人 甲○○代 表 人 乙○○被 告 台中縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因有線廣播電視法事件，原告不服行政院新聞局中華民國九十年二月十五日九○聞訴字第○二○九二號（大平有線電視事業股份有限公司之部分）、九十年二月十五日九○聞訴字第○二○八九號（大屯有線電視股份有限公司之部分）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告大平有線電視事業股份有限公司（以下簡稱大平公司）未與頻道供應者事前書面協議，擅自於八十九年十月五日上午十時至十二時間，在其系統第二十二頻道『龍祥電影台』、二十三頻道『東森洋片台』、二十四頻道『東森電影台』、二十七頻道『八大綜藝台』、二十八頻道『八大綜合台』、五十頻道『緯來日本台』等正常節目廣告時段插播地方性自製廣告；另原告大屯有線電視股份有限公司（以下簡稱大屯公司）亦於上開時間，在其系統台第二十頻道『聯登電影台』、五十六頻道『衛視中文台』、五十九頻道『摔角Ｚ頻道』、六十二頻道『國興日本台』、六十四頻道『衛視電影台』、六十六頻道『好萊塢西片台』等正常節目廣告時段，插播地方性自製廣告。因此同遭被告以該等廣告違反有線廣播電視法（簡稱廣電法）第四十五條第一項規定，而依第六十七條第一項第一款規定，核處罰鍰新台幣（下同）十萬元。
乙、兩造之陳述及爭點：
壹、原告部分：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：㈠按「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴︰為訴訟
標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者」行政訴訟法第三十七條第一項第二款定有明文，茲原告等遭被告機關處分之法律上理由是觸犯廣電法第四十五條第一項及同法六十六條第一款或六十七條第一項第一款，且被告機關之公務所同在鈞院管轄區域內。為節省訴訟並防止裁判分歧起見，引上揭法律規定，為共同訴訟依法應屬有據，合先敘明。
㈡被告機關之處分，均違反法律上程序法之法則︰
⑴按廣電法第四十五條第一項固規定︰「系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣
告，除經書面協議外不得變更其形式及內容」。此條項在一般頻道業者俗稱系統業者有「完整播出」之義務，亦即系統業者不得將頻道供應者授權提供之節目及廣告分割，而「將頻道供應者提供之廣告」抽換成「系統業者自行招攬之廣告」，簡俗稱之，即系統業者不得「蓋台」。
⑵惟查，廣電法第四十五條第一項後段所謂︰「除經事前書面協議外不得變更其
形式與內容」其「協議」之意義又何指呢﹖原告等認為是指廣電法第四十六條之全部內容。換言之，頻道供應者要求原告等系統經營者「完整播出，不得「蓋台」前，依法應先遵守廣電法第四十六條之程序，亦即︰
①頻道供應者應每年定期向審議委員會（即廣電法第二章所稱︰「行政院新聞
局有線廣播電視審議委員會」）申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容，播送方式或其他條件 (廣電法第四十六條第一項)。
②頻道供應者應依其申報內容與系統經營者協議，若雙方協議達成一致，系統經營者即應依協議內容播送（廣電法第四十六條第二項反面解釋）。
③頻道供應者如無正當理由拒絕依其申報內容與系統經營者協議，系統經營者
得向審議委員會申請調處。嗣調處後，系統經營者即應遵循調處內容播送（廣電法第四十六條第二項正面解釋）。
⑶今查，原告等公司固有「蓋台未完整播出」之行為。但頻道供應者或其他第三
人異議時，主管處罰系統業者之被告機關，理應依廣電法第四十六條審核左列事實︰
①頻道供應者每年是否有定期向審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時
段、內容、方式、條件等﹖②頻道供應者是否有依其申報內容與原告等系統業者達成協議﹖原告公司等有
否違反該協議﹖③頻道供應者如無正當理由與原告等系統業者依其申報內容達成協議，是否有
經審議會調處﹖原告等又是否有違背調處內容﹖⑷茲被告機關，據原告等瞭解，根本未循右述程序，而是完全憑頻道供應者或假
借第三人名義之檢舉，即逕援廣電法第四十五條第一項及六十六條第一項或六十七條第一項第二款對原告等加以處分。對於上開情形，被告機關如有否定辯解，請舉證以實其說，否則被告機關之處分即有違廣電法第四十六條嚴重程序瑕疵之問題。
⑸更荒謬者，乃是被告機關不僅未遵廣電法第四十六條之程序，其上級主管機關
新聞局竟然對廣電法第四十六條為如下之解釋︰「有線廣播電視法第四十六條規定『預計分配之廣告時間』可否解釋為『零秒』（即不分配廣告時間），經本局法規會八十八年五月二十九日第五十七次會議解釋：：即使頻道供應商拒絕分配廣告時間（即申報為零秒），不論雙方是否仍然達成協議，只要不生爭執，本局似無須介入」。（註︰此文件係新聞局九十年三月十五日下午二時，由新聞局召開「系統經營者與頻道供應者間廣告播送權利義務協調會」議程，事先由新聞局發布予各與會者之書面資料）。據上事證，本件訴願機關新聞局對廣電法第四十六條法律上解釋不合法之理由如左︰
①依廣電法第四十五條第二項規定︰「廣告時間不得超過每一節目播送總時間
六分之一」。亦即每小時節目內有十分鐘廣告時間，依新聞局對廣電法第四十六條法律上之解釋，廣告時間頻道供應商申報為「零秒」，即所有廣告時間全歸頻道供應商，並不違法。此種百分之百一面倒之解釋，根本與「協議」之精神有悖。況依「協議」之實質意義應與民法「和解」之定義相同，依民法第七百三十六條規定︰「稱和解者，謂當事人約定，互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生之契約」。茲新聞局將廣電法第四十六條「協議」無限擴張之解釋，完全無讓步而偏袒頻道供應商，與法律上「協議、和解」之概念，完全不符。
②茍廣電法第四十六條之「協議」是由頻道供應者申報為「零秒」，新聞局在
法律上又加以認同，如此單方面解釋若屬合法，則廣電法第四十六條無異形同虛設。新聞局既認四十六條是虛設，何以又肯定四十五條第一項為實際有效存在﹖進而援引四十五條第一項對原告加以處分。似此強加分割選擇性適用法律，當然違背法令。
③廣電法為公法為強行法，新聞局一方面認廣電法第四十六條為私法，完全藐
視廣電法第四十六條「應」申報協議之真正意義，另方面又容許其下級之被告機關以原告違反四十五條公法規定處罰，嗣訴願後又加以支持。公私如何解釋，任憑被告機關及新聞局片面己意為之，當然難令原告折服。
④新聞局審議委員會於九十年二月二日下午二時召開原告大屯公司與各頻道供
應商之調處會議，其中對廣告爭議問題有如下調處結果︰「由行政院新聞局召集相關業者及協會於六個月內就廣告播送權利義務召開協商會議，彼此協商開口時間及違約處理之機制」。據上事證，新聞局審議委員會明顯認為頻道供應者與原告等系統業者就廣告時間分配依法理應經「協議」再決定。乃新聞局本身完全罔顧上述自己之決定，竟於十三天後（即九十年二月十五日），同時訴願決定支持被告機關對原告之處分。前後行政決定矛盾，明甚。
⑹綜右所述，原處分及訴願決定非但違背程序原則，退步論，原處分及訴願決定機關自己之行政裁量權亦相互衝突，其所為之處分，洵屬無據。
㈢原處分違背實體法法則︰按系統經營者所以能公開播送節目及廣告等訊息予收視
戶，卻不違反著作權法，其主要法源乃是廣電法第五十七條規定︰「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送」。因原告每月支付頻道供應者自七百萬至一千三百餘萬元不等（註︰原告大平公司八十九年度每月支付頻道商授權費近七百萬元；原告大屯公司八十九年度每月支付頻道商授權費九百八十萬元；即系統業者每一收視戶每月應支付頻道商平均二百二十元左右）。因原告等系統業者每月需支付頻道供應商龐大授權費，始能播出渠等所提供之節目及廣告而不致觸犯著作權法。易言之，原告等是以相當之代價購得頻道供應商所提供之「節目及廣告」著作權。而節目部分屬於著作權法保護之對象固勿論，至於廣告內容是否屬於著作權法保護之標的呢﹖原告公司等認為是肯定的，理由如下︰
⑴依廣電法第五十七條規定，有線電視系統業者播出節目及廣告要經頻道商授權
始可播送。廣告既要授權，則廣告內容當然是權利之一，此是廣電法所明文規定。
⑵依著作權法第五條及目前各級法院實務上見解，咸認具有原創性之廣告，均為著作權法應保護之範圍，諒鈞院對此見解應無疑異，不另補充贅敘。
⑶廣告內容既是頻道供應商擁有之權利，而非系統業者之智慧財產權。原告等系
統業者要播出廣告，應依廣電法第五十七條規定支付頻道商相當費用，始可播出廣告及節目。因此，當系統業者支付費用後，即合法取得「節目及廣告」播送之著作權。嗣後系統業者縱然不播送已購得之節目及廣告或改播其他節目、廣告，試問，原告等系統業者將原購廣告部分著作權拋棄，有何法律能夠阻止或認為原告等行為違法﹖乃被告等機關之上級機構新聞局一方面承認︰「：：
廣告時間是系統經營者與頻道供應者間之商業行為，並不管制：：」，亦即廣告時間分配為私權糾紛不應管制。另方面又認為原告等系統業者「未完整播出有蓋台行為」是觸犯廣電法公法之範疇而加以處分。公私不分，先後牴觸，違背法令，明若觀火。
㈣原處分違背論理法則︰按使用者付費為古今中外基本原則。頻道供應者每月向原
告等各系統業者（全國合法系統業者分五十一區共六十三台）收取授權費千萬元以上，渠等收入每月高達約八億元，每年近百億元之譜。加上頻道供應者利用授權節目、廣告之機會，每年廣告收入約一百八十億元，此有二○○○年有線電視廣告量統計表為憑。今代理三立、東森各節目之頻道商-勝騏股份有限公司（簡稱勝騏公司），因九十年度與原告大平公司為授權費發生爭議，勝騏公司八十九年十二月十八日回函大平公司稱︰「：：有線電視如使用播送他人擁有權利之節目及廣告等相關著作時，必須經過權利人『授權』之強制規定。依據『使用者付費』原則，有線電視所播送之節目及廣告等相關著作之權利人，有權要求使用播送者如貴公司等系統業者，給付相當之授權費，以為權利人授權播送之報酬，自不待言。」從上文頻道商自認分析︰
⑴廣告為著作權保護標的。
⑵既為著作權保護標的，原告等系統業者購得後，拋棄廣告權利，並不違法。
⑶原告等系統業者縱不加以拋棄，而依廣電法第四十五條第一項上段規定︰「系
統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告」。頻道商之廣告既是透過原告等系統業者各種網路設備播送其廣告，依「使用者付費」原則，頻道供應者理應將其龐大廣告收益合理分配予原告等系統業者。今主管機關新聞局非但漠視「使用者付費」之基本原則，甚且縱容支持頻道供應者對原告等系統業者之處分，所謂行政中立，已蕩然無存。
㈤按本件系爭之法律除有線廣播電視法第四十五條及第四十六條外，另與本案有關
之法律則為衛星廣播電視法（簡稱衛星廣電法）第二十八條及第二十九條，茲頻道供應者與系統經營者因廣告時間分配問題，依有線廣播電視法第四十五條第一項及第四十六條合併觀察合併適用之立法精神，理應由頻道供應者每年先定期向審議委員會申報預計協議分配廣告時間等，俾啟原告系統經營者與頻道供應者協商大門，茍頻道供應商未先踐行上述程序，率以結果單科原告系統業者違反有線廣播電視法第四十五條第一項進而加以處罰，此為「見樹不見林」偏袒一方之見解，顯不足為憑。為加強有線廣播電視法第四十六條立法意旨，於八十八年三月二日公布之：⑴專門規範頻道供應者之衛星廣電法第二十八條第二項第七款明定頻道供應者（指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收視或收聽之業者）與系統業者契約內容應包括「廣告播送之權利義務」。⑵第二十九條第一項規定「衛星廣播電視事業境外衛星廣播事業之分公司或代理商應於每年定期向主管機關（指行政院新聞局）申報前條第二項第七款（廣告播送之權利義務）之資料」。⑶衛星廣電法施行細則第十三條規應「本法第二十八條第二項第七款所定廣告播送之權利義務，指與有線廣播電視系統經營者（保括播送業者）協議分配之廣告時間、時段或其內容。」同細則第十四條規定「本法第二十九條第一項所稱定期，指每年四月及十月」。⑷利用衛星提供資訊之頻道供應者若未遵循每年四月及十月定期向主管機關新聞局申報預計與系統業者就「廣告協議分配時間、時段或內容等」，依衛星廣電法第三十五條第四款、第三十六條第七款、第三十七條應罰警告或新台幣十萬至二百萬元或停播等處分。據右相關法令規定，頻道供應者與系統經營者雙方就廣告時間、時段應如何協議分配等問題，主動權百分之百操控在頻道供應者手裡，原告等系統業者則完全處在被動狀態，頻道供應者挾其法律形式上之絕對有利情勢，且為規避衛星廣電法第三十五條至第三十七條處分之規定，竟於衛星廣電法八十八年二月公布後，不知如何與新聞局勾串，旋由新聞局法規會在八十八年五月二十九日第五十七次會議公布解釋：「有線廣播電視法第四十六條規定所稱『預計協議分配之廣告時間』可否解釋為『零秒』？（即不分配廣告時間）。經本局法規會八十八年五月二十九日第五十七次會議解釋：『有線廣播電視法對於系統經營者與頻道供應者間之商業行為，並不管制。依前揭法第四十六條規範意旨，審議委員會僅負有系統經營者與頻道供應者間爭議調處功能，即在減少雙方之爭議，有關分配廣告時間，雙方可依其利益需求而協商，即使頻道供應商拒絕分配廣告時間（即申報為零秒），不論雙方是否仍然達成交易，只要不生爭議，本局似無須介入』。⑸頻道供應者利用新聞局對有線廣播電視法及衛星廣電法一面倒有利之支持，遂完全關閉協議分配之大門，從此之後，凡原告系統業者有「蓋台」之行為，頻道供應者即向被告機關檢舉，乃被告機關及其上級機關新聞局執法律偏見，不僅對原告加以處分，甚至認為原告未與頻道供應者協議分配廣告時間，逕行「蓋台」，責任應歸咎原告。然查，有線廣播電視法第四十五條第一項、第四十六條與衛星廣電法第二十八條第二項第七款、第二十九條第一項，同法施行細則第十三條均明文規定協議廣告分配時間、時段等應由頻道供應者主動發起，再與原告系統業者協議，惟廣告利益是有線電視上下游業者目前營收極重要一環，頻道供應者八十八年廣告營收一百四十五億餘，八十九年跳升至一百七十六億。在如此龐大利益下，要求頻道供應者放棄或讓步此利益，而與原告系統業者協議，無異緣木求魚。法律為補救有線廣播電視法第四十五條第一項之缺憾，另增同法第四十六條及衛星廣電法有關規定，要求頻道供應者應先踐行申報預計協議分配廣告時間，以啟協商大門，乃頻道供應者未履行其法定先行義務，原處分機關及新聞局又未通盤詳查所有相關法令，固執認定原告單純違反有線廣播電視法第四十五條第一項，驟加處分，如此選擇性適用法律，原處分「適用法規顯有錯誤」不言可喻，請撤銷原處分及訴願決定，以維法治。
貳、被告部分：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴
二、陳述：㈠對原告大平公司部分：
⑴依『有線廣播電視法』第四十二條第一項規定節目應維持完整性，並與廣告區
分，同法第四十五條第一項規定：『系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。』違反者依同法第六十四條第四款規定予以警告，復同法第六十六條第一款規定：『經依第六十四條規定警告後，仍不改正者，處以新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰並通知限期改正』。同法第六十七條第一款規定：『一年內經本法處罰二次，再有六十四條或六十六條情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者得按次連續處罰。
⑵本案原告行政訴訟理由㈡項認為『被告機關之處分，均違反法律上程序法之法則』。經查：
①『有線廣播電視法』第四十五條第一項規定：『系統經營者應同時轉播頻道
供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。』被告認為『有線廣播電視法』第四十五條第一項規定之意旨係要求系統經營者有完整播送節目及廣告之義務，有關廣告時間的分配，系統經營者在未予頻道商取得書面協議前（包括協議中或未協議完成），系統經營者，都不應插播自行招攬或自製之地方廣告，故被告認為原告要插播廣告，除非依法取得雙方之協議書並獲得充分授權，否則即是違法行為。
②復查，為執行本項業務，被告於八十九年九月二十日受理『聯合服務中心受
理人民申請案見移辦單』，即電話向原告大平公司（謝其昌先生）詢之『如貴系統事前與頻道供應者間取得插播地方性自製廣告書面協議，請將相關文件送府備查』，無奈，被告始終未曾收到原告有關插播地方性自製廣告協議書之書函，在此期間，被告認定雙方尚未達成協議，故原告無法提出相關協議書。
③惟被告為執行公權力，以維護消費大眾權益，身為有線廣播電視事業之地方
主管機關，基於行政目的之執行，自得要求系統經營者遵守有線廣播電視法相關規定，原告插播地方性自製廣告的行為，並未與頻道商取得協議，同時原告也嚴重違反了廣播電視法第四十五條第一項後段所謂：『除經事前書面協議外不得變更其形式與內容』。
④被告八十九年一月二十八日第一次予以警告並請立即改正處分，因一直未見
改善，被告遂於八十九年八月八日第二次罰鍰新台幣伍萬元整，並應立即改正因原告毫無改善之誠意，第三次於十月十六日以八九府新行字第二八七三一一號函處罰鍰新台幣十萬元整，應立即改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。
⑤復依『有線廣播電視法』第八條規定：『中央主管機關設有線廣播電視審議
委員會，審議下列事項：「：：㈣系統經營者與頻道供應者間節目使用費用及其他爭議之調處』。法無規定，向該會申請調處可暫免罰鍰處分。故被告認為，原告僅口頭說說要申請調處，另方面又從未停止在其系統台插播地方性自製廣告情事，原告此舉，明顯違反『有線廣播電視法』第四十五條規定，應事前協議後再執行插播地方性自製廣告。再者，原告於違規遭被告查獲時，（原告對此插播情事亦不諱言，違法事實洵堪認定）不應以任何理由誤解法律，並藉以免除任何責任，恣意為蓋台之違法行為，政府依法行政的形象何在？而政府保護廣大消費者收視的公權力又何在？若原告終年未能達成協議，依法付費的消費者頻頻向政府單位投訴的憤怒，又有何人能解？基此，被告依前揭規定處以罰鍰新台幣十萬元所為之行政處分，並無原告所謂違反程序法之法則。
⑵本案原告行政訴訟理由㈢項認為『被告機關之處分，違背實體法法則』。按原
告所言，有關頻道節目及廣告之授權、播出，法有明訂，被告亦表同意，然被告更認為除應遵照『有線廣播電視法』第五十七條規定：『有線廣播電視播送節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送。』同時原告更應遵守同法第四十五條第一項規定：『系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。』至於原告對廣告時間之授權、執行方式及任何爭議，此均為原告與頻道商之間的商業買賣行為，若有爭端，理應遵照有線電視法第八條規定；依法應向有線廣播電視審議委員會申請調處，故被告依法行政，又有何違反規定之理？⑶本案原告訴訟理由㈣項認為『被告機關之處分，違背倫理法則』。按原告所積
極著墨者，均在印證節目及廣告必須花費龐大之經費來購得，而本項原告敘述之精神被告認為似乎是向頻道商爭取廣告收益之合理分配，原告應與頻道商透過協商方式取得共識，然此屬市場機制，與被告執行業務有何關係？況雙方之爭議，理應如前所述，依法應由有線廣播電視審議委員會來調處，故原告再次以不適當之理由來曲解法律，並藉以冀免責任。
⑷次查，媒體為一社會公器，媒體傳播之影響無遠弗屆，身為傳播業者，自應承
擔相對之社會責任，對其節目、廣告亦應符合法律規定、社會規範而善盡自律之社會責任，其所播送之節目或廣告自應符合有線廣播電視法相關規定始得播送，原告為大眾傳播媒體業者，對社會影響力甚鉅，原告對其頻道播送之節目與廣告，除經事前書面協議外，不得變更其形式與內容，其行為違反有線廣播電視法相關規定，自應就其違法部分負其行政法上責任，原告所辯，核不足採，被告原處分依法核處，認事用法並無不當，自應予以維持。
㈡對原告大屯公司部分：
⑴依『有線廣播電視法』第四十二條第一項規定節目應維持完整性，並與廣告區
分，同法第四十五條第一項規定：『系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。』違反者依同法第六十四條第四款規定予以警告，復同法第六十六條第一款規定：『經依第六十四條規定警告後，仍不改正者，處以新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰並通知限期改正』。同法第六十七條第一款規定：『一年內經本法處罰二次，再有六十四條或六十六條情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者得按次連續處罰。
⑵本案原告行政訴訟理由㈡項認為『被告機關之處分，均違反法律上程序法之法則』。經查：
①『有線廣播電視法』第四十五條第一項規定：『系統經營者應同時轉播頻道
供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。』被告等認為『有線廣播電視法』第四十五條第一項規定之意旨係要求系統經營者有完整播送節目及廣告之義務，有關廣告時間的分配，系統經營者在未予頻道商取得書面協議前（包括協議中或未協議完成），系統經營者，都不應插播自行招攬或自製之地方廣告，故被告認為原告要插播廣告，除非依法取得雙方之協議書並獲得充分授權，否則即是違法行為。」②復查，為執行本項業務，被告於八十九年十月三日在原告第三次違規時即以
八九府新行字第二七四三五九號函，向原告函詢『如貴系統事前與頻道供應者間取得插播廣告書面協議，請於文到後將相關文件送府備查』，無奈，被告始終未曾收到原告有關插播廣告協議書之書函，在此期間，被告認定雙方尚未達成協議，故原告無法提出相關協議書。
③惟被告為執行公權力，以維護消費大眾權益。於八十九年一月廿八日發函予
以警告因一直未見原告改善，被告遂於八十九年八月八日第一次處罰新台幣五萬元整，折騰將近八個月，因原告毫無改善之誠意，故又於八十九年十月十六日以八九府新行字第二八七三一四號函處罰鍰新台幣十萬元整。
④原告九十年二月二日向行政院新聞局有線廣播電視審議委員會申請調處，復
依「有線廣播電視法」第八條規定：「中央主管機關設有線廣播電視審議委員會，審議下列事項：：㈣系統經營者與頻道供應者間節目使用費用及其他爭議之調處」。法無規定，向該會申請調處可暫免罰鍰處分。故被告認為，原告一方面拖延調處，另方面又從未停止在其系統台插播地方性自製廣告情事，原告此舉，明顯違反『有線廣播電視法』第四十五條規定，應事前協議後再執行插播廣告。再者，原告於違規遭被告查獲時，（原告對此插播情事亦不諱言，違法事實洵勘認定）不應以任何理由誤解法律，並藉以免除任何責任，恣意為蓋台之違法行為，政府依法行政的形象何在？而政府保護廣大消費者收視的公權力又何在？若原告終年未能達成協議，依法付費的消費者頻頻向政府單位投訴的憤怒，又有何人能解？基此，被告依前揭規定處以罰鍰新台幣十萬元所為之行政處分，並無原告所謂違反程序法之法則。
⑶本案原告行政訴訟理由㈢項認為『被告機關之處分，違背實體法法則』。按原
告所言，有關頻道節目及廣告之授權、播出，法有明訂，被告亦表同意，然被告更認為除應遵照『有線廣播電視法』第五十七條規定：『有線廣播電視播送節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送。』同時原告更應遵守同法第四十五條第一項規定：『系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。』至於原告對廣告時間之授權、執行方式及任何爭議，此均為原告與頻道商之間的商業買賣行為，若有爭端，理應遵照有線電視法第八條規定；依法應向有線廣播電視審議委員會申請調處，故被告身為有線廣播電視事業之地方主管機關，基於行政目的之執行，自得要求系統經營者遵守有線廣播電視法的相關規定，又有何違反規定之理？⑷本案原告訴訟理由㈣項認為『被告機關之處分，違背倫理法則』。按原告所積
極著墨者，均在印證節目及廣告必須花費龐大之經費來購得，而本項原告敘述之精神被告認為似乎是向頻道商爭取廣告收益之合理分配，原告應與頻道商透過協商方式取得共識，然此屬商業機制，與被告機關執行業務有何關係？況雙方之爭議，理應如前所述，依法應由有線廣播電視審議委員會來調處，故原告再次以不適當之理由來曲解法律，並藉以冀免責任。
⑸次查，媒體為一社會公器，媒體傳播之影響無遠弗屆，身為傳播業者，自應承
擔相對之社會責任，對其節目、廣告亦應符合法律規定、社會規範而善盡自律之社會責任，其所播送之節目或廣告自應符合有線廣播電視法相關規定始得播送，原告為大眾傳播媒體業者，對社會影響力甚鉅，原告對其頻道播送之節目與廣告，除經事前書面協議外，不得變更其形式與內容，其行為違反有線廣播電視法相關規定，自應就其違法部分負其行政法上責任，原告所辯，核不足採，原告原處分依法核處，認事用法並無不當，自應予以維持。
理 由
一、按「系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。」、「頻道供應者應每年定期向審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容、播送方式或其他條件。頻道供應者如無正當理由拒絕依其申報內容與系統經營者協議，系統經營者得向審議委員會申請調處」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者有下列情形之一時，予以警告：：四、違反：：第四十五條：：規定者」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知限期改正：
一、經依第六十四條規定警告後，仍不改正者。：：」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰：一、一年內經依本法處罰二次，再有第六十四條或第六十六條情形之一者。：：」分別為有線廣播電視法第四十五條第一項、第四十六條、第六十四條第四款、第六十六條第一款、第六十七條第一項第一款所明定。
二、本件原告大平公司未與頻道供應者事前書面協議，於八十九年十月五日上午十時至十二時間，在其系統第二十二頻道『龍祥電影台』、二十三頻道『東森洋片台』、二十四頻道『東森電影台』、二十七頻道『八大綜藝台』、二十八頻道『八大綜合台』、五十頻道『緯來日本台』等正常節目廣告時段插播地方性自製廣告；另原告大屯公司亦於上開時間，在其系統台第二十頻道『聯登電影台』、五十六頻道『衛視中文台』、五十九頻道『摔角Ｚ頻道』、六十二頻道『國興日本台』、六十四頻道『衛視電影台』、六十六頻道『好萊塢西片台』等正常節目廣告時段，插播地方性自製廣告等情，為原告所不爭執，並有被告側錄有線廣播電視播送節目內容做業紀錄表及相片附於原處分卷及訴願卷可稽，而原告亦曾於八十九年一月間因自製插播式字幕，違反有線廣播電視法第六十四條第四款規定，經被告予以警告並請立即改正，及於八十九年七月間播放違規廣告，違反有線廣播電視法第四十五條第一項經被告依同法第六十六條第一款處以五萬元罰鍰，並應立即改正等情，亦有台中縣政府八十九年一月二十八日八九府新二字第三一九一六號函、八十九年八月八日八九府新行字第二一七八五八號函及行政處分書附於原處分卷可參，揆諸首揭規定，被告分別核處原告罰鍰十萬元，並應立即改正，逾期不改正者，得按次連續處罰，洵無不合。
三、原告雖起訴主張依有線廣播電視法第四十五條第一項及第四十六條合併觀察合併適用之立法精神，理應由頻道供應者每年先定期向審議委員會申報預計協議分配廣告時間等，俾啟原告系統經營者與頻道供應者協商大門，茍頻道供應商未先踐行上述程序，率以結果單科原告系統業者違反有線廣播電視法第四十五條第一項進而加以處罰，此為偏袒一方之見解，顯不足為憑。頻道供應者利用新聞局對有線廣播電視法一面倒有利之支持，完全關閉協議分配之大門，凡原告系統業者有「蓋台」之行為，頻道供應者即向被告機關檢舉，乃被告機關及其上級機關新聞局執法律偏見，不僅對原告加以處分，甚至認為原告未與頻道供應者協議分配廣告時間，逕行「蓋台」，責任應歸咎原告。廣告利益是有線電視上下游業者目前營收極重要一環，頻道供應者八十八年廣告營收一百四十五億餘元，八十九年跳升至一百七十六億元，在如此龐大利益下，要求頻道供應者放棄或讓步此利益，而與原告系統業者協議，無異緣木求魚。原處分機關及新聞局又未通盤詳查所有相關法令，固執認定原告單純違反有線廣播電視法第四十五條第一項，驟加處分，如此選擇性適用法，原處分適用法規顯有錯誤云云。然查：
㈠有線廣播電視法第四十五條第一項規定：「系統經營者應同時轉播頻道供應者之
廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。」，其規定之意旨除在要求系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告外，並明定系統經營者除經事前書面協議外，不得任意變更頻道供應者所提供節目與廣告之形式與內容，即此為系統經營者法律所規定完整播送之義務。是系統經營者原則上應同時轉播頻道供應者之廣告，除非事前與頻道供應者取得書面協議，得播送自行招攬之廣告外，不得擅自變更原頻道供應者廣告之形式與內容，至於系統經營者與頻道供應者間對於廣告之形式及內容係如何，為其兩者間自行協議之商業範圍，因而既為義務，如系統經營者違反規定，未經事前書面協議，當合於有線廣播電視法第六十四條第四款、第六十六條第一款或第六十七條第一款規定情形時，為地方主管機關之被告自應依有線廣播電視法第六十三條規定，依該當所違反之法規予以核處。
㈡本件原告卻屢次違背此規定以自製之地方性廣告予以插播，被告曾於八十九年一
月廿八日發函予原告依規定先予以警告，未見原告改善，復於八十九年八月八日處罰鍰五萬元，於原告再次違反時，方於八十九年十月十六日以八九府新行字第二八七三一四號函及行政處分書，處罰鍰十萬元，已如前述。
㈢被告於八十九年十月三日在原告再次違反時，亦曾以八九府新行字第二七四三五
九號函，向原告函詢『如貴系統事前與頻道供應者間取得插播廣告書面協議，請於文到後將相關文件送府備查』，原告未提出有關雙方插播廣告之協議書，被告認定雙方尚未達成協議，或無法提出相關協議書並無不合。
㈣至原告大平公司雖曾於九十年二月二日向行政院新聞局有線廣播電視審議委員會
申請調處，然有線廣播電視法第八條係規定：「中央主管機關設有線廣播電視審議委員會，審議下列事項：：㈣系統經營者與頻道供應者間節目使用費用及其他爭議之調處」。縱有申請調處，於未事前取得協議，即逕行插播自行製作之廣告，乃是違反有線廣播電視法第四十五條第一項規定，仍須依規定加以處罰，不得藉以免除責任。
㈤至於原告所稱應與有線廣播電視法第四十六條合併觀察乙節，查有線廣播電視法
第四十六條規範之意旨，有線廣播電視審議委員會負有系統經營業者與頻道供應者間爭議之調處功能，即在減少雙方之爭議，至有關分配廣告時間，雙方可依其利益需求而協調，即使頻道供應商拒絕分配廣告時間，此為系統經營業者與頻道供應者間之商業交易事項，只要不生爭執，審議委員會對此當無調處之必要，因而對於該條預計協議分配之廣告時間仍宜由系統經營業者與頻道供應者雙方協議，如協議未有結果而生爭議時，可向有線廣播電是審議為員會申請調處。
四、綜上所述原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告前開主張，均無可採，原告起訴意旨請求撤銷原處分及訴願決定，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日
法院書記官 蔡 宗 融