臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第六六五號
原 告 三大有線電視股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因有線廣播電視法事件，原告不服行政院新聞局中華民國九十年二月十五日九○聞訴字第○二○九四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告三大有線電視股份有限公司（以下簡稱三大公司）於民國（下同）八十九年八月二十九日晚間十一時十分在其系統ＴＶＢＳ及衛視中文台等頻道播放字幕廣告，遭被告以該等廣告違反有線廣播電視法（以下稱廣電法）第四十五條第一項規定，並查三大公司前於八十九年八月四日曾違規播送字幕廣告，經被告依同法第六十四條第四款規定於八十九年八月十七日以八九彰府新一字第一五六六○號函予以警告在案，惟原告仍未改正，再次播送違規字幕廣告，遂依同法第六十六條第一款核處罰鍰新台幣（下同）五萬元，原告不服提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造之陳述及爭點：
壹、原告部分：
一、聲明：求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：㈠被告機關之處分，均違反法律上程序法之法則︰
⑴按廣電法第四十五條第一項固規定︰「系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣
告，除經書面協議外不得變更其形式及內容」。此條項在一般頻道業者俗稱系統業者有「完整播出」之義務，亦即系統業者不得將頻道供應者授權提供之節目及廣告分割，而「將頻道供應者提供之廣告」抽換成「系統業者自行招攬之廣告」，簡俗稱之，即系統業者不得「蓋台」。
⑵惟查，廣電法第四十五條第一項後段所謂︰「除經事前書面協議外不得變更其
形式與內容」其「協議」之意義又何指呢﹖原告等認為是指廣電法第四十六條之全部內容。換言之，頻道供應者要求原告等系統經營者「完整播出，不得蓋台」前，依法應先遵守廣電法第四十六條之程序，亦即︰
①頻道供應者應每年定期向審議委員會（即廣電法第二章所稱︰「行政院新聞
局有線廣播電視審議委員會」）申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容，播送方式或其他條件 (廣電法第四十六條第一項)。
②頻道供應者應依其申報內容與系統經營者協議，若雙方協議達成一致，系統經營者即應依協議內容播送（廣電法第四十六條第二項反面解釋）。
③頻道供應者如無正當理由拒絕依其申報內容與系統經營者協議，系統經營者
得向審議委員會申請調處。嗣調處後，系統經營者即應遵循調處內容播送（廣電法第四十六條第二項正面解釋）。
⑶今查，原告公司固有「蓋台未完整播出」之行為。但頻道供應者或其他第三人
異議時，主管處罰系統業者之各被告機關，理應依廣電法第四十六條審核左列事實︰
①頻道供應者每年是否有定期向審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時
段、內容、方式、條件等﹖②頻道供應者是否有依其申報內容與原告等系統業者達成協議﹖原告公司有否
違反該協議﹖③頻道供應者如無正當理由與原告系統業者依其申報內容達成協議，是否有經
審議會調處﹖原告等又是否有違背調處內容﹖⑷茲被告機關，據原告瞭解，根本未循右述程序，而是完全憑頻道供應者或假借
第三人名義之檢舉，即逕援廣電法第四十五條第一項及六十六條第一項或六十七條第一項第二款對原告等加以處分。對於上開情形，被告機關如有否定辯解，請舉證以實其說，否則被告機關之處分即有違廣電法第四十六條嚴重程序瑕疵之問題。
⑸更荒謬者，乃是被告機關不僅未遵廣電法第四十六條之程序，其上級主管機關
新聞局竟然對廣電法第四十六條為如下之解釋︰「有線廣播電視法第四十六條規定『預計分配之廣告時間』可否解釋為『零秒』（即不分配廣告時間），經本局法規會八十八年五月二十九日第五十七次會議解釋：：即使頻道供應商拒絕分配廣告時間（即申報為零秒），不論雙方是否仍然達成協議，只要不生爭執，本局似無須介入」。（註︰此文件係新聞局九十年三月十五日下午二時，由新聞局召開「系統經營者與頻道供應者間廣告播送權利義務協調會」議程，事先由新聞局發布予各與會者之書面資料）。據上事證，本件訴願機關新聞局對廣電法第四十六條法律上解釋不合法之理由如左︰
①依廣電法第四十五條第二項規定︰「廣告時間不得超過每一節目播送總時間
六分之一」。亦即每小時節目內有十分鐘廣告時間，依新聞局對廣電法第四十六條法律上之解釋，廣告時間頻道供應商申報為「零秒」，即所有廣告時間全歸頻道供應商，並不違法。此種百分之百一面倒之解釋，根本與「協議」之精神有悖。況依「協議」之實質意義應與民法「和解」之定義相同，依民法第七百三十六條規定︰「稱和解者，謂當事人約定，互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生之契約」。茲新聞局將廣電法第四十六條「協議」無限擴張之解釋，完全無讓步而偏袒頻道供應商，與法律上「協議、和解」之概念，完全不符。
②茍廣電法第四十六條之「協議」是由頻道供應者申報為「零秒」，新聞局在
法律上又加以認同，如此單方面解釋若屬合法，則廣電法第四十六條無異形同虛設。新聞局既認四十六條是虛設，何以又肯定四十五條第一項為實際有效存在﹖進而援引四十五條第一項對原告加以處分。似此強加分割選擇性適用法律，當然違背法令。
③廣電法為公法為強行法，新聞局一方面認廣電法第四十六條為私法，完全藐
視廣電法第四十六條「應」申報協議之真正意義，另方面又容許其下級各被告機關以原告違反四十五條公法規定處罰，嗣訴願後又加以支持。公私如何解釋，任憑被告機關及新聞局片面己意為之，當然難令原告折服。
④新聞局審議委員會於九十年二月二日下午二時召開大屯有線電視股份有限公
司與各頻道供應商之調處會議，其中對廣告爭議問題有如下調處結果︰「由行政院新聞局召集相關業者及協會於六個月內就廣告播送權利義務召開協商會議，彼此協商開口時間及違約處理之機制」。據上事證，新聞局審議委員會明顯認為頻道供應者與原告等系統業者就廣告時間分配依法理應經「協議」再決定。乃新聞局本身完全罔顧上述自己之決定，竟於十三天後（即九十年二月十五日），同時訴願決定支持被告機關對原告之處分。前後行政決定矛盾，明甚。
⑹綜右所述，原處分及訴願決定非但違背程序原則，退步論，原處分及訴願決定機關自己之行政裁量權亦相互衝突，其所為之處分，洵屬無據。
㈡原處分違背實體法法則︰按系統經營者所以能公開播送節目及廣告等訊息予收視
戶，卻不違反著作權法，其主要法源乃是廣電法第五十七條規定︰「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送」。因原告每月支付頻道供應者自七百萬至一千三百餘萬元不等（註︰原告三大公司八十九年度每月支付頻道商一千三百五十萬元，系統業者八十九年度每月平均支付頻道商五百餘萬元。不論如何，即系統業者每一收視戶每月應支付頻道商平均二百二十元左右）。因原告系統業者每月需支付頻道供應商龐大授權費，始能播出渠等所提供之節目及廣告而不致觸犯著作權法。易言之，原告是以相當之代價購得頻道供應商所提供之「節目及廣告」著作權。而節目部分屬於著作權法保護之對象固勿論，至於廣告內容是否屬於著作權法保護之標的呢﹖原告公司認為是肯定的，理由如下︰
⑴依廣電法第五十七條規定，有線電視系統業者播出節目及廣告要經頻道商授權
始可播送。廣告既要授權，則廣告內容當然是權利之一，此是廣電法所明文規定。
⑵依著作權法第五條及目前各級法院實務上見解，咸認具有原創性之廣告，均為著作權法應保護之範圍，諒鈞院對此見解應無疑異，不另補充贅敘。
⑶廣告內容既是頻道供應商擁有之權利，而非系統業者之智慧財產權。原告等系
統業者要播出廣告，應依廣電法第五十七條規定支付頻道商相當費用，始可播出廣告及節目。因此，當系統業者支付費用後，即合法取得「節目及廣告」播送之著作權。嗣後系統業者縱然不播送已購得之節目及廣告或改播其他節目、廣告，試問，原告等系統業者將原購廣告部分著作權拋棄，有何法律能夠阻止或認為原告等行為違法﹖乃被告等機關之上級機構新聞局一方面承認︰「：：
廣告時間是系統經營者與頻道供應者間之商業行為，並不管制：：」，亦即廣告時間分配為私權糾紛不應管制。另方面又認為原告等系統業者「未完整播出有蓋台行為」是觸犯廣電法公法之範疇而加以處分。公私不分，先後牴觸，違背法令，明若觀火。
㈢原處分違背論理法則︰按使用者付費為古今中外基本原則。頻道供應者每月向原
告各系統業者（全國合法系統業者分五十一區共六十三台）收取授權費千萬元以上，渠等收入每月高達約八億元，每年近百億元之譜。加上頻道供應者利用授權節目、廣告之機會，每年廣告收入約一百八十億元，此有二○○○年有線電視廣告量統計表為憑。今代理三立、東森各節目之頻道商─勝騏股份有限公司（簡稱勝騏公司），因九十年度與原告大平公司為授權費發生爭議，勝騏公司八十九年十二月十八日回函大平有線電視事業股份有限公司稱︰「：：有線電視如使用播送他人擁有權利之節目及廣告等相關著作時，必須經過權利人『授權』之強制規定。依據『使用者付費』原則，有線電視所播送之節目及廣告等相關著作之權利人，有權要求使用播送者如貴公司等系統業者，給付相當之授權費，以為權利人授權播送之報酬，自不待言。」從上文頻道商自認分析︰
⑴廣告為著作權保護標的。
⑵既為著作權保護標的，原告等系統業者購得後，拋棄廣告權利，並不違法。
⑶原告系統業者縱不加以拋棄，而依廣電法第四十五條第一項上段規定︰「系統
經營者應同時轉播頻道供應者之廣告」。頻道商之廣告既是透過原告等系統業者各種網路設備播送其廣告，依「使用者付費」原則，頻道供應者理應將其龐大廣告收益合理分配予原告等系統業者。今主管機關新聞局非但漠視「使用者付費」之基本原則，甚且縱容支持頻道供應者對原告等系統業者之處分，所謂行政中立，已蕩然無存。
貳、被告部分：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴。
二、陳述：㈠按有線廣播電視法第四十五條第一項規定「系統經營者應同時轉播頻道供應者之
廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。」違反者依同法第六十四條第四款規定予以警告；第六十六條第一項復規定，經依前條規定警告後仍不改正者，處以新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知限期改正。第六十三條規定：「依本法所為之處罰由中央主管機關為之，但違反依第三條第三項所定之規則及第三十八條規定者，由交通部為之；但違反節目管理、廣告管理費用及權利保護各章規定者，由直轄市或縣市政府為之。」㈡原告訴訟意旨謂為「被告機關之處分，均違反法律上程序法、論理法、實體法之
法則。」⑴查有線廣播電視法第四十五條第一項之規定﹕「系統經營者應同時轉播頻道供
應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容」旨在規範系統經營者有完整轉播頻道供應者所提供之節目與廣告之義務，有關廣告時間的分配系統經營者在未與頻道商取得書面協議前（包括協議中或協議未完成）系統經營者都不應插播自行招攬或自製之地方廣告。
⑵復查同法第四十六條規定﹕「頻道供應者應每年定期向審議委員會申報預計協
議分配之廣告時間、時段、播送內容、播送方式或其他條件。頻道供應者如無正當理由拒絕依其申報內容與系統經營者協議，系統經營者得向審議委員會申請調處。」準此，關於廣告時間、時段之分配，系統業者若有爭議應由該會調處，非被告機關權責。
⑶原告在未與頻道商協議前擅自於廣告時段插播自行招攬之廣告及自製廣告，除
已違反有線廣播電視法之規定外，並造成廣大收視戶不便紛紛向本府陳情，本府為保障收視戶權益，依法辦理，先予警告後，原告仍未改善而依法處以罰鍰五萬元。
⑷本案關鍵被告認為係在系統業者與頻道供應者對廣告時間、時段之分配有不同
見解所生之爭議，而本法第八條第五款規定，「系統經營者與頻道供應者間節目使用費用及其他爭議之調處」，旨在賦予有線廣播電視審議委員會調處系統業者與頻道供應者兩造爭議，故原告應循此途徑申請調處方為解決之道，實不宜一再爭訟而徒增訟累。
理 由
一、按「系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。」、「頻道供應者應每年定期向審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容、播送方式或其他條件。頻道供應者如無正當理由拒絕依其申報內容與系統經營者協議，系統經營者得向審議委員會申請調處」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者有下列情形之一時，予以警告：：四、違反：：第四十五條：：規定者」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知限期改正：
一、經依第六十四條規定警告後，仍不改正者。：：」分別為有線廣播電視法第四十五條第一項、第四十六條、第六十四條第四款及第六十六條第一款所明定。
二、本件原告三大公司未與頻道供應者事前書面協議，即於八十九年八月二十九日晚間十一時十分在其系統ＴＶＢＳ及衛視中文台等頻道播放字幕廣告，被告以該等廣告違反有線廣播電視法第四十五條第一項規定，且原告前於八十九年八月四日曾違規播送字幕廣告，經被告依同法第六十四條第四款規定於八十九年八月十七日以八九彰府新一字第一五六六○號函予以警告在案，惟原告仍未改正，再次播送違規字幕廣告，乃依同法第六十六條第一款核處罰鍰五萬元等情，為原告所不爭執，並有側錄影帶拷貝帶乙卷附於訴願卷及有彰化縣政府八十九年八月十七日八九彰府新一字第一五六六○三號函、八十九年九月四日八九彰府新一字第一六七五三二號函附於本院卷可參（見本院卷第九十二頁至第九十五頁），揆諸首揭規定，被告核處原告罰鍰五萬元，並請立即停播該等廣告，洵無不合。
三、原告雖起訴主張依有線廣播電視法第四十五條第一項及第四十六條合併觀察合併適用之立法精神，理應由頻道供應者每年先定期向審議委員會申報預計協議分配廣告時間等，俾啟原告系統經營者與頻道供應者協商大門，茍頻道供應商未先踐行上述程序，率以結果單科原告系統業者違反有線廣播電視法第四十五條第一項進而加以處罰，此為偏袒一方之見解，顯不足為憑。頻道供應者利用新聞局對有線廣播電視法一面倒有利之支持，完全關閉協議分配之大門，凡原告系統業者有「蓋台」之行為，頻道供應者即向被告機關檢舉，乃被告機關及其上級機關新聞局執法律偏見，不僅對原告加以處分，甚至認為原告未與頻道供應者協議分配廣告時間，逕行「蓋台」，責任應歸咎原告。廣告利益是有線電視上下游業者目前營收極重要一環，頻道供應者八十八年廣告營收一百四十五億餘元，八十九年跳升至一百七十六億元，在如此龐大利益下，要求頻道供應者放棄或讓步此利益，而與原告系統業者協議，無異緣木求魚。原處分機關及新聞局又未通盤詳查所有相關法令，固執認定原告單純違反有線廣播電視法第四十五條第一項，驟加處分，如此選擇性適用法律，原處分適用法規顯有錯誤云云。然查：
㈠有線廣播電視法第四十五條第一項規定：「系統經營者應同時轉播頻道供應者之
廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。」，其規定之意旨除在要求系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告外，並明定系統經營者除經事前書面協議外，不得任意變更頻道供應者所提供節目與廣告之形式與內容，即此為系統經營者法律所規定完整播送之義務。是系統經營者原則上應同時轉播頻道供應者之廣告，除非事前與頻道供應者取得書面協議，得播送自行招攬之廣告外，不得擅自變更原頻道供應者廣告之形式與內容，至於系統經營者與頻道供應者間對於廣告之形式及內容係如何，為其兩者間自行協議之商業範圍，因而既為義務，如系統經營者違反規定，未經事前書面協議，當合於有線廣播電視法第六十四條第四款、第六十六條第一款或第六十七條第一款規定情形時，為地方主管機關之被告自應依有線廣播電視法第六十三條規定，依該當所違反之法規予以核處。
㈡原告於八十九年八月二十九日晚間十一時十分在其系統ＴＶＢＳ及衛視中文台等
頻道播放字幕廣告之事實，為原告所不否認，並有被告以Ｖ８攝錄影機進行側錄之錄影帶可參，原告違反規定之事實甚明，被告依原告違反規定之事實予以處罰，並無不合。
㈢至於原告所稱應與有線廣播電視法第四十六條合併觀察乙節，查有線廣播電視法
第四十六條規範之意旨，有線廣播電視審議委員會負有系統經營業者與頻道供應者間爭議之調處功能，即在減少雙方之爭議，至有關分配廣告時間，雙方可依其利益需求而協調，即使頻道供應商拒絕分配廣告時間，此為系統經營業者與頻道供應者間之商業交易事項，只要不生爭執，審議委員會對此當無調處之必要，因而對於該條預計協議分配之廣告時間仍宜由系統經營業者與頻道供應者雙方協議，如協議未有結果而生爭議時，可向有線廣播電是審議為員會申請調處。
四、綜上所述原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告前開主張，均無可採，原告起訴意旨請求撤銷原處分及訴願決定，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日
法院書記官 蔡 宗 融