臺中高等行政法院判決 九十一年度簡字第九三號
原 告 甲○○
乙○○民國⒋生兼右一人 丙○○法定代理人被 告 臺中市政府代 表 人 丁○○右當事人間因工程受益費事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月四日台內訴字第○九○○○○七七三五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告辦理台中市○○路新闢工程，於民國（下同）八十七年間開徵坐落台中市○○區○○段○○○○號土地之原所有權人鄭公元工程受益費新台幣（下同）二萬零五百三十八元，嗣位於該地號土地上之建築物因九二一震災而倒塌，而鄭公元亦死亡，原告等為繼承人，於八十九年三月七日繼承繳納系爭工程受益費，嗣原告陳稱該土地上建物已震毀，土地建築受到限制，情事業已變更，申請退還已納之工程受益費，經被告以九十年八月十五日九十府建土字第一一二九○二號函否准所請，原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告等三人二萬零五百三十八元整，及自八十九年三月七日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
㈡陳述：
⒈原告等三人之被繼承人鄭公元所有坐落台中市○○區○○段○○○號之土地及
其上建物（門牌號碼：台中市北屯區廍子里十一鄰廍子巷二十之六號），因被告以「東峰路新闢工程」開徵八十七年一月期別之工程受益費二萬零五百三十八元，繳納期間八十七年四月十六日至同年五月十五日止，延至八十九年三月七日，有工程受益費繳款書為憑。惟原告等三人之被繼承人因於八十八年九二一震災，震垮房屋而死亡，有戶籍謄本可稽。原告等三人為辦理繼承登記，始於八十九年三月七日繳納被繼承人應繳納之工程受益費二萬零五百三十八元，核先敘明。
⒉按工程受益費屬受益費或分擔金之一種，為滿足財政需要，而填補費用支出，
對於受益人參加分擔公共設施的費用，性質上為享受公共設施之設置、建造或維護的一種對待給付，為行政法上債權債務關係之一類型。該項對待給付存在之前提，不以受益人事實上有無因公共設施之設置而受有利益，而是以沿線道路之土地及其改良物所有權人有取得受領給付之機會為定，此由土地稅法第三十一條第一項第二款規定：「土地漲價總數額之計算，應自該土地所有權移轉或設定典權時，經核定之申報移轉現值中減除左列各項後之餘額，為漲價總額：‧‧‧二、土地所有權人為改良土地已支付之全部費用，包括已繳納『工程受益費』、土地重劃費用及因土地使用變更而無償捐贈一定比率土地作為公共設施用地者，其捐贈時捐贈土地之公告現值總額。」及工程受益費繳款書右側註記：「土地移轉時持向稅捐處申請依據土地稅法第三十一條規定，抵扣增值稅。」觀之，可知工程受益費為改良土地增加價值之費用甚明。又，稅捐雖與受益費同為一般財政收入之公課，然稅捐係依法律直接向人民強制徵收，不需要給與直接之報償，與受益費有所不同。若公共設施設置、建造或維護後，發生事變或不可抗力之事由，致原先之給付事後不存在，則將因情事變更，使原有之行政法上徵收債權歸於消滅，造成溢繳，人民自得對此主張公課返還請求權。
⒊公法上情事變更的要件有五：⑴須有情事之變更；⑵須情事變更發生在法律行
為成立後，法律效果完結前；⑶須該變更為當事人所未預見且不能預見；⑷情事變更係因不可歸責於當事人之事由而發生；⑸因情事之變更致原擬之法律效果顯失公平。本件工程受益費之徵收處分係於八十七年四月十六日前開徵，於八十九年三月七日繳納完畢，而九二一震災係發生在八十八年九月二十一日，該工程完工後，原告等三人之被繼承人當然無法預見且不能預見此一不可抗力事件何時會發生，亦無可歸責於原告等三人之被繼承人之事由，然而九二一震災不但造成徵收工程受益費之土地上建物全倒塌，致被繼承人死亡，被告開闢之「東峰路新闢工程」道路不等量變形或位移，且被告僅先依震災後現況修護，並未修護為震災前之原狀，還因該土地在車籠埔斷層線兩側各十五公尺範圍內，屬於永久禁建區，日後不得重建居住，永久無法為原來之使用。客觀上也無法出售轉讓，亳無經濟價值，已無客觀、永久之利用可能性，等同是廢地一般，已無繼續受領「受益對待給付」之機會，再課徵該筆工程受益費顯失公平。
⒋工程受益費之徵收處分，係一種法律行為，該法律行為作成後，形成行政法上
債權債務關係，在發生九二一震災此一情事變更事由，已使作成法律行為之基礎事實發生變動，自應使原發生之法律效果予以調整。本件工程受益費之開徵，既然因受益事實客觀上已不存在，解釋上應使該行政法上徵收債權消滅為當，理由有四：
⑴情事變更致以行政契約所要達到之目的根本不能達成時，自可請求調整契約
內容，惟如因調整方式如增減給付或變更給付均不能衡平雙方之利益時，得終止契約（行政程序法第一百四十七條第一項規定參照），又在以行政處分作成之法律關係後，並非沒有情事變更之適用，此觀行政程序法第一百二十三條第四款規定自明。準此精神，上開工程受益費開徵係以道路工程拓寬致道路沿線土地及其改良物所有權人之房地產增值的客觀事實，倘在作成行政處分後發生情事變更，致受益土地及其改良物變為無利用價值或滅失，即有不能衡平雙方利益之情形時，該工程受益費之開徵既非以行政契約方式為之，故無從為終止或解除契約，基於行政法上債權債務關係之平等地位，唯有解為使當事人間法律關係消滅為宜。
⑵私法上情事變更之法律效果有多種類型，諸如：不安抗辯、增減給付或變更
‧‧‧等，理論上在公法領域亦有適用。工程受益費之開徵為行政行為，行政行為之成立要件及法律效果均應明確，以符明確性原則（行政程序法第五條參照）。而公法上情事變更原則之適用，其他公法上一般法律原則之法理相同，旨在使公法上法律關係絕對確定，本件受益事實客觀上既已不存在，就行政行為的法律效果而言，除法律另有明文規定外，若僅生抗辯事由或其他不確定情形，恐有違公法明確性原則，倘使公法上債權歸於消滅，將對基於同一事變所應負公法上給付之義務人，皆發生相同之結果，避免產生繳納者相對於未繳納者受有特別犧牲，俾符合公法上明確性及公平原則。
⑶按憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，所謂依法律納稅，係指人
民僅依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及租稅減免等項目而負繳納義務，或享受減免繳納之優惠（司法院大法官會議釋字第二一○號解釋理由書、第三六七號解釋文及解釋理由書參照），此即所謂租稅法律原則。
故稅捐受租稅法律原則之拘束，縱因發生情事變更，欲使租稅債權債務關係消滅，應依法律規定減免稅捐，此觀「九二一震災重建暫行條例」第四十六條第一項規定，減免房屋稅及地價稅，應是採此觀點。工程受益費之開徵，參酌司法院大法官會議釋字第二一二號解釋意旨，徵收工程受益費的實體要件與程序要件固應以法律明文規定，惟其源於憲法上基礎應為憲法第二十三條，而非憲法第十九條，依上開解釋意旨，工程受益費性質上為分擔金，並非稅捐，自不受租稅法律原則之拘束，此一觀點亦為學者所採。是故，基於情事變更，無待立法予以免除工程受益費，解釋上應使該公課債權消滅為當。另觀之工程受益費徵收條例施行細則第八十九條規定：「受益土地遇有嚴重災害經核定免賦稅者，當期之工程受益費得申請緩徵，按徵收期別年限遞延之。但土地流失滿五年尚未浮復，該項工程受益費應予註銷。」此一規定即是針對發生情事變更時之一適例，原則上公課徵收債權並不消滅，但得申請暫緩給付，在經過五年期間無法回復原狀時，例外的使公課徵收債權消滅。本件工程受益費因九二一震災，造成原告等三人所有之土地在斷層帶上，已依「九二一震災重建暫行條例」減免地價稅及房屋稅，且屬於永久禁建區，自無法回復原狀，亦不得再利用，應屬公課徵收債權消滅之另一適例。
⑷最高行政法院七十七年度判字第五二八號判決認為，基於公法上情事變更原則之結果，可退還已繳納之工程受益費，即是採此見解。
⒌工程受益費徵收條例第六條第三項固規定：第一項受益範圍內之土地及其改良
物公告後之移轉，除因繼承者外，應由買受人出具承諾書，願依照規定繳納未到期之工程受益費，或先將工程受益費全數繳清，始得辦理移轉登記。乃指受益費此種公課債務之繼受問題，倘此一公課債務在發生繼受事實之同時，亦發生情事變更，則公課債務應消滅，自無公課債務繼受的問題。
⒍根據九十年十二月三十一日修正公布之建築技術規則建築設計施工編第二百六
十二條第三款規定：山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築：‧‧‧三、活動斷層：依歷史上最大地震規模劃定在左表範圍內者：歷史地震規模大於或等於七級者，斷層帶二外側邊各一百公尺內，不得開發建築。本件土地既在車籠埔斷層線兩側各十五公尺範圍內，且九二一震災震央之震度高達七點二級，當然有上開規定之適用。
⒎公法上情事變更原則為一般法律原則，依行政程序法第四條規定，行政行為應
受法律及一般法律原則之拘束。工程受益費之徵收為行政處分，屬行政行為之一種，自應有其適用之餘地。被告及訴願機關所為之決定，均不認為本件有公法上情事變更原則之適用，已有違法之處甚明。而行政法上債權債務關係消滅後，原告等三人自動繳納工程受益費予被告，為被告受有利益，其受領該給付欠缺法律上原因，並致原告等三人受有損害，構成公法上不當得利。為此，爰依行政訴訟法第四條第一項、第八條第二項、第一百零五條及第二百二十九條第一項第三款規定，提起本訴訟，請判決如訴之聲明。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈本案係於八十七年間開徵坐落台中市○○區○○段○○○○號土地應負擔工程
受益費，因未完稅，原告於九二一地震鄭公元死亡後，辦理繼承移轉時繳納，屬移轉查欠繳納已到期之工程受益費。至於土地增值稅與工程受益費之關係，於工程受益費徵收條例，壹：「工程受益費徵收概說」中已有明示，並據以辦理已繳納之工程受益費抵繳增值稅。
⒉有關位於斷層帶上之土石流危險區、地質脆弱，無法原地重建且無法以市區徵收、都市更新或其他方法辦理重建之受災戶．．．等，係屬九二一
災區重建範圍，行政院已成立九二一震災災後重建推動委員會研擬可行方案因應，該斷層帶範圍目前正辦理逕為分割作業中，屬特定區域內之專案處理方式，與工程受益費徵收性質不同，不宜混為一談。
⒊本案既經財政部釋示：「‧‧‧經查工程受益費徵收條例並無災區工程受益費
停徵法源依據，尚無法辦理。‧‧。」且依內政部六十二年十一月十日內營字第五四三八○○號解釋令，即使將來斷層帶確定列入公共設施徵收，已繳納之工程受益費亦不予退還。基上結論，本件行政訴訟並無理由，請予駁回。
理 由
一、按工程受益費乃是政府為滿足或填補興建公共設施費用之需，而對於該設施之直接受益者，以公權力課徵之非稅公課，並不考慮該受益費義務人實際上是否現實取得該項利益或取得利益之多寡，故工程受益費在原因連結上雖有對待給付，尚非對價關係，不得以事後實際受益之減損，拒絕工程受益費之繳納，此由工程受益費徵收條例第二條第一項規定：「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害而建築或改善道路、橋樑‧‧‧等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物徵收工程受益費‧‧‧」及同條例第十一條規定：「土地及其改良物於公告徵收工程受益費後，不因其用途變更而免予徵收。」等即可明瞭。
二、本件被告辦理台中市○○路新闢工程，於八十七年間開徵坐落台中市○○區○○段○○○○號土地之原所有權人鄭公元工程受益費二萬零五百三十八元，嗣位於該地號土地上之建築物因九二一地震而倒塌，而鄭公元亦因之死亡，原告繼承人，於八十九年三月七日繼承繳納系爭工程受益費。原告於九十年七月二十七日以申請書陳述該筆土地因九二一震災建築受到限制，情事業已變更，請求返還已繳納之工程受益費，被告於九十年八月十五日以九十府建土字第一一二九○二號函略以：依工程受益費徵收條例並無災區工程受益費停徵規定否准所請。
三、原告不服循序起訴主張略以：工程受益費性質上為享受公共設施設置、建造、維護的一種對待給付，為改良土地增加價值之費用。若公共設施設置後，發生事變或不可抗力之事由，致原先之給付事後不存在，則將因情事變更，使原有之行政法上徵收債權歸於消滅，形成溢繳，人民自得對此主張公課返還請求權云云。
四、惟按所謂「情事變更原則，乃法律關係發生後，為其基礎或環境之情事，於該法律效力完了前，因不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所得預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，則顯失公平而有背於誠信原則者，即應認其法律效力亦得有相當之變更之法律規範也」（見鄭玉波民法債篇總論第三九六至四○○頁）。行政訴訟法第二百零三條第一項、第三項亦規定：「公法上契約成立後，情事變更非當時所預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請為增減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」「前二項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付準用之。」可見情事變更原則，僅賦予受不利益情事變更之當事人「拒絕履行之抗辯權」或「調整給付義務請求權」，非可以之作為退還工程受益費請求權基礎。是依情事變更原則之性質，必在其債務尚未履行之前，始有主張之實益存在，若其公法上之債務已履行完畢，則徵納雙方之債權債務已歸於消滅，繳納義務人之「拒絕履行之抗辯權」或「調整給付義務請求權」自已不存在，繳納義務人不得再請求法院依情事變更原則，調整原定工程受益費之給付義務，並請求退還先前依債之本旨所為之給付。
五、經查，本件台中市○○路道路工程，被告於八十二年五月七日以八十二府工土字第五○八六○號公告該東峰路道路工程受益費徵收計劃，嗣因工程發包後確定總工程數較預算數為少，被告乃另以八十二年七月六日八二府工土字第七七三○九號重為公告，並函經台灣省政府及台中市議會備查，嗣工程完工後，由經徵機關發單定八十七年四月十六日起至八十七年五月十五日止，開徵工程受益費各在案，是以該東峰路道路工程之竣工日期及工程受益費之開徵，均在八十八年九二一震災之前，原告等之被繼承人鄭公元對於系爭工程受益費之公法上債務，亦早已於該震災前屆期。迨九二一地震發生，原告等坐落於系爭土地上之房屋（即門牌號碼台中市北屯區廍子里十一鄰廍子巷二十之六號磚造房屋）乙棟全倒。被告依工程受益費徵收條例施行細則第八十九條規定，准予緩徵該受益費一年，原告等並於八十九年三月七日繳納完畢等情，分別有上開公告、函文、台中市北屯區區公所證明書、系爭工程受益費繳款書分附原處分卷及本院卷可稽。準此，姑不論本件是否符合情事變更原則之要件，本件工程受益費業已履行完畢乃不爭之事實，則依前開說明自不得再請求依情事變更原則調整給付。況被告收受系爭工程受益費業已合乎法定徵收程序，而該東峰路新闢工程亦已完工，均如前述，嗣後之地震天災縱致該路段之土地不等量之變形或位移，被告亦已依現況以修護，有原告提出之台中市政府工務局九十年八月三日九十中工都字第○○三一二六號函附本院卷可按，從而，原告主張因情事變更，被告之工程受益費徵收債權歸於消滅，原告有公課返還請求權云云，核屬誤解，無可採取。被告否准原告之請求、訴願決定駁回其訴願，理由雖有不同，結綸則無二致，均應予以維持，原告訴請撤銷，均無理由，應予駁回。另原告訴之聲明第二項請求返還已納之工程受益費並附加利息，如前所述，原告並無請求權基礎存在，其此部分請求亦屬無據，應予駁回。至原告起訴狀所舉改制前行政法院七十七年度判字第五二八號判決述及該案因行政機關自行撤銷工程受益費徵收計畫，而退還當事人已納之工程受益費之事例，核與本件案情並不相同，無可援用；至原告另主張系爭土地屬於禁建區，形同發廢地，無繼續受領對待給付之機會云云，查有關位於斷層帶上之土石流危險區、地質脆弱，無法原地重建且無法以市區徵收、都市更新或其他方法辦理重建等情，均屬九二一災區重建業務範圍，行政院已成立九二一震災災後重建推動委員會研擬可行方案因應，該斷層帶範圍目前正辦理逕為分割作業中，屬特定區域內之專案處理方式，有關損害，自應依災後重建工作循求解決方案，與工程受益費徵收性質不同，不宜混為一談，附此敘明。本件為簡易案件，爰不經言詞辯論逕為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十三 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十三 日
法院書記官 蔡逸媚