臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第一五號
原 告 乙○○
丙○○兼右二人 甲○○訴訟代理人被 告 苗栗縣政府代 表 人 丁○○訴訟代理人 辛○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十年十一月五日台九○內訴字第九○○六一七三號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告乙○○、丙○○所有苗栗縣○○鎮○○路二之八號建築物，及原告甲○○所○○○鎮○○路二之九號建築物，經被告機關聯合查報小組於民國（下同）八十九年七月十七日赴現場稽查發現實際經營ＫＴＶ視聽歌唱及酒家業務，因系爭建築物所在之基地係屬都市計畫範圍內住宅區用地，已違反都市計畫法台灣省施行細則第十五條規定，被告乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以八十九年九月十八日府建都字第八九○○○七八二九一號處分書各處原告乙○○、丙○○及原告甲○○新臺幣（下同）六萬元罰鍰並命立即停止使用。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈原告等所有位於苗栗縣○○鎮○○段六八八、六八九地號兩筆土地，於八十八
年六月二十五日與戊○○簽訂租賃契約書，契約期間原告失去系爭土地管理權和使用權；即系爭土地及建築物的管理權和使用權由戊○○取得，契約期間系爭土地及建築物如有違反法令之使用，應由戊○○負責。因此被告的處分對象應是戊○○，不是原告，其理甚明。
⒉按司法院大法官會議釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行
政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。‧‧。」⒊租金和押金偏低，並非原告貪圖豐厚租金，默許承租人作違反法令使用之投機
行為。系爭土地共七二一‧七九平方公尺，每月租金二五、○○○元，每平方公尺月租三四．六四元，年租四一五元。系爭土地九十年公告現值為每平方公尺一○、五○○元，如依土地法第一百一十條，地租不得超過地價百分之八，則係八四○元。押租金二十萬元是三個月租金、二期水電費、一期地價稅、一期房屋稅的總和。
⒋原告履行租賃契約書第二條之約定，協助戊○○以原告的名義申請建築執照在
系爭土地上搭蓋鐵皮屋，竣工後依法取得飲食店為用途之使用執照，原告並無違法。戊○○自行以使用執照向被告申領飲食店的營業執照，經營飲食店，原告不知被告核准的營業項目，也無權過問該飲食店的營業事宜。被告八十九年七月十七日赴現場稽查，原告並不知情，直至九月二十一日接到被告的處分書，才得知系爭建築物被戊○○疑以合法掩護做違反都市計畫法之使用。違反使用的行為人是戊○○，而被告卻處分原告等，顯然弄錯處分對象。不能推定原告有過失而處罰。
⒌按都市計畫法第七十九條第一項明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用
，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」其中「土地或建築物所有權人、使用人或管理人」之間的標點符號與「拆除、改建、停止使用或恢復原狀」之間的標點符號相同，語法也相同。原告查閱多本辭典所載「、（頓號）的用法都是分別文句中並列的同類詞、語。」也就是「、」和「或」是涵義相同。被告在拆除、改建、停止使用或恢復原狀四個並列的處分方式中只選擇「停止使用」；同樣的道理，在選擇處分對象時，土地或建築物所有權人、使用人和管理人三個並列的處分對象中，也應該只選擇一個來處分，而被告對同一法律條文中「標點符號相同」，「語法相同」的句子做兩種截然不同的解釋，這種隨意解釋法律條文的行政行為是不公正的，不公平的，不值得人民信賴的，是違背行政程序法的立法宗旨：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」條文中規範的行政行為要「公正」的原則，無法保障人民權益並取得人民對行政的信賴。被告選擇處分的對象，應是土地或建築物沒有出租給他人管理使用時，處分所有權人；訂有租賃契約書出租給他人管理使用時，應處分承租人，也就是都市計畫法第七十九條所列的使用人或管理人，這是都市計畫法第七十九條立法的本意也是社會大眾的共同認知。被告如認為所有權人需要接受連帶處分，也應先修訂法律條文，讓這個行政行為有法律的依據。
⒍內政部訴願決定書駁回訴願的理由：「未善盡所有權人之義務。」、「土地或
建築物出租後，所有權人要負監督承租人使用的義務。」和一般社會的認知差距太大，原告遍查民法債篇第二章第五節租賃和土地法第三章房屋及基地租用的全部條文都未出現如內政部訴願決定書所稱：「所有權人把土地或建築物出租後仍應善盡監督的義務。」的條文或文句，可見此理由是沒有法律依據的。
行政程序法第四條：「行政行為應受法律及一般法律原則之約束。」法律既無授予土地或建築物所有權人對出租土地或建築物的監督權利，所有權人就沒有監督的義務，亦即不必承擔承租人在承租的土地或建築物做違反法令使用的監督責任。政府制定法律的目的是保護善良人民，以懲罰為手段來提供能讓人民安居樂業的生存環境。被告處分安分守法的原告，卻保護違反法令的戊○○。
⒎訴願決定書駁回原告的另一個理由是：「都市計畫法第七十九條第一項，並無
應先告知改善始得處罰之規定。」係曲解原告的本意，原告是質疑被告處理本案有否遵循公開、公正、民主的行政程序。被告查獲系爭建築物涉嫌違法使用時不通知原告到場，做行政處分前不讓原告有陳述意見的機會，做行政處分時不提示証據，不合乎公開、公正、民主程序，係不合法、不值得人民信賴的行政處分。
⒏都市計畫法第七十九條，其立法宗旨應是「制止違法使用。」被告查獲系爭土
地上之建築物疑似違法使用時不通知原告到場協助查明違反使用者，給予違法使用者應得的處分，以制止其違法使用之行為，卻隔了六十五天才處分沒違法的原告。原告卻不能援引土地法第一○○條第四款或第一○三條第二款之規定因承租人違反法令之使用來終止租賃契約，收回土地和建築物，結束戊○○違法使用的行為，不符合行政程序法第七條第一款：「採取之方法應有助於目的之達成。」綜前所述，請撤銷被告對原告等之處分，退回已繳之罰鍰。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈原告等所有系爭房屋，經被告機關聯合查報小組於八十九年七月十七日稽查違
規經營視聽歌唱，於八十九年八月五日八九府建工字第八九○○○六二七六一號函副本及八十九年八月三十一日八九府建工字第八九○○○七○五九七號函副本抄送都市計畫課依相關規定辦理。
⒉該營業地點為苑裡都市計畫之住宅區，經營視聽歌唱及酒家，違反都市計畫法
台灣省施行細則第十五條住宅區之土地使用管制規定，被告依據都市計畫法第七十九條規定於八十九年九月十八日八九府建都字第八九○○○七八二九一號處分建築物所有權人。
⒊依據都市計畫法第七十九條規定係處分「土地或建築物所有權人、使用人或管
理人」為對象，可以三者併罰，並未規定處分承租人，違規營業之使用人己○○亦經同處分書處分在案。
⒋綜上所述，原告所有房屋有違規營業之事實，被告依據都市計畫法第七十九條
規定處分建築物所有權人並無違誤，原告所述諸點顯與法規不符，顯無理由，請駁回原告之訴。
理 由
一、本件原處分被告將原告「甲○○」誤載為「張金盛」，被告業於九十年九月十九日以0000000000號函更正在案，有該函附訴願卷可稽，合先敘明。
二、按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：一、‧‧‧十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱業‧‧‧。」都市計畫法第三十四條、第七十九條第一項、都市計畫法台灣省施行細則第十五條第一十款固分別有明文規定。惟按都市計畫法第七十九條第一項規定處罰之對象為「土地或建築物所權人、使用人或管理人」應係指土地或建築物所權人或使用人或管理人而言，被告認應予併罰尚有誤解，又此乃法律授權行政機關在其授權之目的下為「合義務之裁量」（或謂「法律拘束之裁量」），適用時尤需考量比例原則，非可恣意為之，故行政機關究應處罰建築物所有人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。又行政罰鍰係國家為確保行政法秩序之維持，對於違規行為人所施予之財產上之制裁，故行政罰係以處罰行為人為原則，對行為人以外之人科處行政罰則為例外，是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。
三、本件原告乙○○、丙○○所共有苗栗縣○○鎮○○段○○○號土地及原告甲○○所有同所六八九號土地，均係位於都市計畫住宅區之土地，原作農業使用，原告等於八十八年六月二十五日將土地出租予第三人戊○○，並約定由戊○○將土地改良並於其上為原告等建築房屋（苗栗縣○○鎮○○路二之八號建築物為原告乙○○、丙○○所有，另同所二之九號為原告甲○○所有），建物完成後交由戊○○使用，租約期滿建物再無償交還原告等使用。戊○○依約完○○○鎮○○路二之八、二之九號建築物後，竟於上開房屋開設未經設立登記之「吸引力ＡＴＴＰＵＢ」，經營視聽歌唱及酒家業務。八十九年三月一日經被告機關聯合查報小組於赴現場稽查發現實際經營ＫＴＶ視聽伴唱及酒家業務；八十九年六月二十一日又經苗栗市警察局通霄分局苑裡分駐所派員查獲，現場經營有女服侍之複合式
ＰＵＢ、ＫＴＶ，分經被告依違反商業登記法先後處戊○○一萬元及二萬元罰鍰在案。嗣八十九年七月十七日被告機關聯合查報小組再於赴現場稽查，發現仍經營ＫＴＶ視聽歌唱業務；八十九年七月二十九日苗栗市警察局通霄分局苑裡分駐所又派員查獲現場仍經營複合式ＰＵＢ、ＫＴＶ，並查明當時之負責人為黃智源，被告乃依違反商業登記法處黃智源一萬元罰鍰（八十九年八月五日八九府建工字第八九○○○六二七六一號函）。八十九年八月十五日苗栗市警察局通霄分局苑裡分駐所再派員至現場稽查，發現仍經營複合式ＰＵＢ、ＫＴＶ，並查明當時之負責人為己○○，被告再依違反商業登記法處己○○一萬元罰鍰（八十九年八月三十一日八九府建工字第八九○○○七○五九七號函）。又系爭建物位於都市計畫住宅區，依首揭規定，僅可經營一般飲食業，不得經營視聽歌唱及酒家行業，被告認原告等為土地及建築物之所有權人，訴外人己○○則為使用人，四人均違反首揭都市計畫法第三十四條、都市計畫法台灣省施行細則第十五條之規定，自八十九年七月十七日、同年月二十九日、同年八月十五日三次分經被告及警局派員查獲，乃處原告乙○○、丙○○（二人合計）罰鍰六萬元、原告甲○○及訴外人己○○罰鍰各六萬元等情，有租賃契約書、土地登記簿謄本、使用執照、苗栗縣政府對視聽歌唱等八種行業及電子遊戲場業管理管制卡、違反社會秩序維護法案件現場紀錄、苗栗縣政府聯合查報小組稽查違規商業暨電子遊戲場業活動現場紀錄表、被告處分書等附卷可稽，並經被告陳明在卷。
四、經查，戊○○原從事營造業，因欲開設餐飲店，經其往來銀行（竹南信用合作社）之職員庚○○（即原告甲○○之姪子，原告乙○○、丙○○之表兄弟）之介紹，承租原告等所有之土地，基於系爭土地為都市計畫內住宅區之事實，約定不可作違法使用等情，業據庚○○到庭結證明確，載明於筆錄。次查，系爭二建物之使用執照記載建物之用途為飲食店，亦有原告提出之八九栗建管苑字第九及第十號使用執照在卷可稽。又依據卷附原告及訴外人戊○○所之訂之租賃契約書記載，原告等係先將系爭土地出租予戊○○，約定由戊○○依建築相關法規申請建築執照建築完成，並申請使用執照，取得使用執照前戊○○不得擅自營業（第二條、第十條）；如因戊○○之作為而導致損害時，應負損害賠償責任（第九條）。再查，原告等分別居住於本件當事人欄所載之住所，與系爭土地約相距一公里，租金均以轉帳匯款方式繳納，又如前段所述主管機關多次前往系爭建物檢查時，原告等均不在場，而被告多次以違反商業登記法處罰營利事業負責人時，均未副知原告等，故原告主張其不知承租人或其受讓人，於系爭建物違法營業乙節尚非無據。末查，原告等於八十九年九月二十一日接獲原處分後，發覺系爭建築物被己○○違法經營視聽歌唱及酒家營業，已以存證信函通知禁止違法使用及擅自轉租，否則將終止租約，並向台灣苗栗地方法院提起民事訴訟，主張戊○○將房屋供違反法令使用，原告等已終止租約，請求判命戊○○返還租賃物，亦有存證信函及起訴狀影本附卷可考。則原告出租予戊○○時，僅交付土地，並非將視廳歌唱及酒家之營業場所及設備出租予戊○○，其後戊○○及其後手黃智源、己○○違法經營「吸引力ＡＴＴ ＰＵＢ」，原告等均未參與，並非違規行為之行為人。如前所述行政罰係以處罰行為人為原則，首揭都市計畫法第七十九條第一項雖規定，土地或建築物所有權人、使用人或管理人均得加以處罰，惟被告究應處罰建築物所有人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。玆被告除處罰行為人己○○外，併處罰行為人以外之建築物所有權人即原告等，且未說明理由，揆諸首開之說明即有未合。又原處分併命原告等停止使用，且限十日內恢復原使用，其真意應係命原告等促使系爭建物之使用人停止違法使用，則使用人是否即依從原告等之要求而即停止違法使用，尚難充分掌握，有時非藉諸司法程序難以達其目的，原處分命原告等十日內完成其要求，核與行政法之期待可能性原則有違。綜上所述，原處分關於原告部分自難以維持，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告據以指摘，非無理由，應由本院將原處分及訴願決定關於處罰原告罰鍰並命其自處分書送達之日起立即停止違法使用，且限於十日內恢復合法使用部分悉予撤銷，以昭折服。又本件原處分尚對第三人己○○一併處罰罰鍰六萬元，並同命自處分書送達之日起立即停止違法使用，且限於十日內恢復合法使用，原告就此部分亦訴請撤銷，惟原告等並非此部分處分之受處分人，又非利害關係人，其關於此部分訴訟核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 十二 日
法院書記官 蔡逸媚