臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第一八七號
原 告 潔興環保工程股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 何志揚律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 陳建良律師複 代理人 丁○○律師右當事人間因有關環保事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年二月二十七日環署訴字第０九０００六五四二０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告依據「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」申請取得被告核發九二一震災建築廢棄物處理場之設置許可，從事九二一震災建築廢棄土物處理場經營。嗣經被告發現原告有越界處理建築廢棄土物之情事，已違反原核定之經營範圍，乃參酌內政部營建署民國（下同）九十年四月二十日九十營署綜字第九００四０二號函，以原告違反核定內容為由，於九十年八月二十一日以九０彰府環一字第五０二一號函撤銷其建築廢棄物處理場之設置許可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈按行政行為之內容應明確，行政程序法第五條定有明文。被告所為「彰化縣
政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」許可內容，除限定營運地點為彰化縣○村鄉○○○段四六之一三地號、四六之二二二地號、四六之二二三地號土地（總面積合計為七．七七七一公頃）外，並無限定各該筆土地之使用範圍，而地主彰化縣農會當時僅就四六之一三地號、四六之二二二地號、四六之二二三地號土地同意使用總面積七．七八公頃，亦為被告所肯認，是故就形式以觀，被告核發之許可證上根本並未載明各該土地之許可使用面積，豈又能以不明確之前行政行為為據，而以原告已超過自行認定之該土地使用面積為由，撤銷前所許可之行政處分？此不僅違反行政行為明確原則，更有害於原告之信賴保護，訴願決定意旨稱該許可證說明三已函載「應依申請文件及核准事項辦理」，而謂該許可證有限制原告使用各單筆土地面積，顯然不實。
⒉當初原告就系爭彰化縣○村鄉○○○段四六之一三地號上所設鐵皮籬笆（安
全圍籬），均經被告於發給許可證前同意在案，且彰化縣環境保護局更曾檢送行政院環境保護署「災區建築廢棄物堆置輟業原則」，依該原則第十條規定：堆置場區周界，應有適當隔離設施。因此原告如有逾越界線使用土地，何以被告會核准原告設置安全圍籬，足見隔離設施與實際使用面積有所區別，自不能事後毀信以圍籬所涵蓋之面積妄稱使用面積而謂原告違反許可面積，逾界從事建築廢棄土之處理行為。訴願決定意旨稱該鐵皮籬笆之設置與核准原告廢棄土物處理場並無相關，亦與事實不符，蓋原處分所依憑認定原告越界處理廢棄土就是根據系爭鐵皮籬笆所圈設之範圍計算，而系爭鐵皮籬笆早在原告申請設置建築廢棄土物場許可時即存在，並非原告事後增設，故被告既依當時現狀核准原告許可，卻又自打嘴巴稱之前核准所許可之原告營運面積已逾界，顯已違反誠信原則。況依原告委請大員隆地籍測量有限公司至現場丈量實際建築廢棄土物掩埋面積範圍，合計僅為三．一五四七公頃，根本尚未超過原許可總面積七．七七七一公頃範圍，原處分謂原告越界處理建築廢棄土物，究竟逾越何許可界線？是否以安全圍籬設置區域面積為計算原告使用面積，抑或應以實際掩埋面積為計算原告使用面積？而逾越範圍面積為若干？均有不明，被告率以原告未經主管機關許可越界從事廢棄土物處理，驟依廢棄物清理法課以原告罰鍰處分，難謂為無重大瑕疵之違法，訴願決定意旨固堅稱該許可總面積尚包括水土保育及其他相關設施使用，而非僅以實際建築廢棄土物掩埋面積未超過許可總面積云云，惟被告所核准之許可內並未記載許可總面積尚包括水土保育及其他相關設施使用，被告復未提出相關資料以實其說，自不得事後擴張解釋自圓其說，故被告所辯，顯非可採。⒊原告先前向被告所申請設置土石方資源堆置場所檢附之書件資料，均完全依
被告所頒定之「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」之法規命令向被告提出申請，並未為任何變更或增刪，此可請鈞院命被告提出二件案件原告所申請之附件書件資料，即明事實真相，被告卻以程序上二案不同而欲推卸其前已核准原告營運土地面積範圍之事實（按被告當時該案之承辦人、環保局長、農業局長、工務局長均遭台灣彰化地方法院檢察署以貪瀆罪嫌提起公訴，渠等為解免其刑事責任，始作如此答辯），洵不足採。⒋被告雖曾於九十年四月二十七日上午十時會同原告及地政機關至營運地點現
場會勘，然其乃應台灣彰化地方法院檢察署洪紹文口諭辦理，且係於核發許可證後所為之現場會勘，而依據當時會勘記錄所載並未認定原告有越界之情形，甚至是否越界尚須由彰化縣農會提出說明，此有彰化縣政府九十年四月二十七日九０彰府農保字第０七六二九號函附之會勘記錄可證，因此，會勘當時究竟原告是否越界使用尚不明（足見被告當時核發許可證時並未限定原告使用該四六之一三地號土地單筆使用範圍，否則何須地主彰化縣農會說明？），又豈能以事後被告自行認定之許可面積概念及事後之會勘行為，而推翻事前之同意許可使用（該土地上圍籬早已於許可前存在已如前述）？又豈能謂無侵害人民正當合理之信賴？訴願決定意旨引述被告答辯稱當時只是請縣農會說明該會是否如土地使用同意書同意原告使用三．八八二公頃云云，惟系爭會議記錄並無載明被告所辯之情形，反倒僅記載「越界部分二十六日請縣農會說明」，被告越權解釋系爭會議記錄，自難足取。
㈡被告答辯：
⒈臺灣地區八十八年九月二十一日發生集集大地震，造成中部地區慘重災情，
民眾生命、身體財產蒙受重大損失，影響民生至鉅，災害救助、災民安置及災後重建，實刻不容緩，彰化縣亦經總統於八十八年九月二十五日發布緊急命令列為重大災區之一，被告及民間全力投入搶救及安置災民，以期早日協助災民重整家園，乃依緊急命令就災區重建震災廢棄土物處理部分，由副縣長召集相關單位組成專案小組，依據緊急命令研擬因應措施，於八十八年十月一日以彰府環一字第一六七四一二號公告「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」（下稱設置要點）暨「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置作業程序」，且報奉行政院環境保護署八十八年十月二十一日八八環署廢字第００六七００一號函准予備查。原告於同年十月一日依設置要點提出建築廢棄土物處理場申請，該處理場經專案小組會審，被告乃以八十八年十月四日八八彰府環一字第一六七四五五號函核准，是日陸軍０九九二部隊（國防部指定協助本縣九二一震災重建部隊）提報行政院災後重建委員會並獲得同意進場，副本並函送行政院環境保護署備查。⒉原告申請九二一震災建築廢棄土物緊急處理場包括彰化縣○村鄉○○○段四
六之一三（部分土地）、四六之二二二（全部土地）、四六之二二三（全部土地）地號等土地，其所有權皆屬彰化縣農會所有，由原告承租。惟被告為供專案小組查核需要，以九十年一月四日九０彰府環一字第二六九號函要求業者於申請範圍向地政機關申請鑑界並樹立界樁，經業者提報鑑界成果圖，被告即於九十年四月二十七日至現場會勘（會勘紀錄載於被告九十年五月九日九０彰府環一字第三三六一號函），由原告所屬員工丙○○現場指界，並由員林地政事務所人員蕭傑衡複驗所指界位置無誤。其中四六之一三地號土地由彰化縣農會同意原告使用三．八八二一公頃，惟經員林地政事務所複丈為四．一九八三公頃，超過許可面積０．三一六二公頃，並經台灣彰化地方法院檢察署指揮本縣警察局刑警隊偵辦。被告所屬專案小組於九十年八月三日會議結論確定原告違反核定許可事實明確，參酌內政部營建署九十年四月二十日九十營署綜字第九００四０二號函：「：：：是本案棄土場逾越許可棄置範圍土地棄置土石，得由原發給該場設置許可之上開政府機關依方案即自行訂頒法規公告撤銷其許可：：：」，應予以撤銷原告之九二一震災建築廢棄土物緊急處理場許可。
⒊原告主張：「按行政行為之內容應明確：：：並無限定各該筆土地之使用範
圍：：：有彰化縣政府八十八年三月十二日八八彰工管字第一二九五九號函附之會議記錄可證：：：」云云，原告於九二一大地震前曾向被告所屬工務局申請設置土石方資源堆置場，其所附書件係做為設置土石方資源堆置場之用，與九二一震災建築廢棄土物緊急處理場所需檢附書件無涉，合先敘明。且原告於八十八年九月三十日申請退回該公司土石方資源堆置場所有相關申請資料，並經被告所屬工務局以八十八年十月四日八八彰府工管字第一八二六七四號函請各單位原定八十八年十月六日審查會議取消，經核被告所屬工務局部分，其程序已處理終結，故原告向彰化縣環保局申請之「彰化縣九二一震災建築廢棄土物處理場」與被告所屬工務局申請土石方資源堆置場無涉。而原告於申請九二一震災建築廢棄土物緊急處理場申請資料中即載有各申請土地面積、權屬及使用編定情形，其中該埤子頭段四六之一三地號明列所有權人為彰化縣農會，登記簿面積三０六一四九平方公尺，同意使用面積三八八二一平方公尺，申請設置面積三八八二一平方公尺，甚為明確，使用面積皆由原告自行指界並豎立樁界。是經測量後，該埤子頭段四六之一三地號確實違規越界使用三一六二平方公尺，原告違規事實洵屬明確。
⒋再者，被告所發八十八年十月四日彰府環一字第一六七四五五號函中說明己
明白表示：「三、貴公司應依申請文件及核准事項辦理。五、本府督導貴公司之營運管理﹔若違反核定內容，即撤銷許可」，及九十年一月三十一日九０彰府環一字第一七八六號函說明「二、檢還備查之正名後之申請書定稿本乙份，貴公司應依核定之申請書及核准函切實辦理。」觀之，原告自應遵守被告所核定之申請書及核准函辦理，且對「原告若違反核定內容，被告即撤銷其許可」乙事，具有「預見可能性」。又，原告所提送彰化縣政府九二一震災建築廢棄物緊急處理場設置計畫書定稿本，就彰化縣○村鄉○○○段四六之一三地號申請設置面積為三．八八二一公頃，且土地所有人彰化縣農會同意其使用之面積亦為三．八八二一公頃，故被告核准其就該埤子頭段四六之一三地號設置及使用面積均為三．八八二一公頃，洵堪明確，並非原告所稱並無限定各筆土地之使用範圍。再者，被告所發九十年一月四日九０彰府環一字第二六九號函表示「為明確原告所經管之九二一震災建築廢棄土物緊急處理場申請範圍，請原告向地政機關申請鑑界並豎立界樁，以供被告相關單位查核」，原告本應先自我審查是否已依申請文件及核定內容辦理，並應善盡經營管理者之責，自不待言。
⒌原告主張：「當初原告就系爭彰化縣○村鄉○○○段四六之一三地號上所設
鐵皮籬笆（安全圍籬）均經被告發給許可證前同意在案，此有被告所發八十八年三月十二日八八彰府農保字第０四七四八七號函：：：」云云，惟關於被告所發八十八年三月十二日八八彰府農保字第０四七四八七號函，乃被告同意彰化縣農會為防範外來車輛任意傾倒廢棄物及防範意外發生，於本縣○村鄉○○○段四六之一三地號土地施設鐵皮籬笆，與之後被告所發八十八年十月四日八八彰府環一字第一六七四五五號函核准該公司彰化縣政府廢棄土物處理場，並無相關。再者，被告核准原告之許可總面積係依據原告所提之計畫，該計畫水土保持計畫中已明列處理場相關配置，其中含堆置建築廢棄土物面積外，尚包括水土保育及其他相關設施使用，並非僅以實際建築廢棄土物掩埋面積範圍未超過許可總面積即可辯稱無違反核定內容。且由原許可處分之專業小組審查結論可知，原告所申請許可使用之範圍，應「與鄰近土地安全退縮五十公尺」，且應「穩定邊坡配合平台階段完成植生處理」等等，足見原告主張實際掩埋之面積方計入申請許可使用面積之說詞並不可採，況原告實際使用之面積乃經被告通知後自行釘樁指界而由地政機關複丈面積，並非被告自行認定原告使用之範圍，何有原告所指誤認之情形存在？另有關被告為因應震災廢棄土物處理，公告「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點暨作業程序」，其法源依據為八十八年九月二十五日總統發布之緊急命令，申請人應依設置要點及作業程序備妥相關書件送審；而土石方資源堆置場，其法源依據為「彰化縣營建工程剩餘土石方資源處理及堆置場設置管理補充規定」，兩者在法源依據及實際用途上是不同的，縱然原告認為申請書件內容有相似之處，但被告就九二一震災建築廢棄土物處理場與土石方資源堆置場之審查、作業程序及核准內容是有不同的。
⒍原告主張：「被告雖曾於九十年四月二十七日上午十時會同原告及地政機關
至營運地點現場會勘：：：而依據當時會勘紀錄所載並未認定原告有越界情形，甚至要求是否越界尚需由彰化縣農會提出說明，此有彰化縣政府九十年四月二十七日九０彰府農保字第０七六一一九號函附之會勘紀錄可證：：：」云云，實被告為供專案小組查核需要，乃以九十年一月四日九０彰府環一字第二六九號函要求業者於申請範圍向地政機關申請鑑界並樹立界樁，經業者提報鑑界成果圖，被告嗣訂於九十年四月二十七日至現場會勘，會勘紀錄載於本府九十年五月九日九０彰府環一字第三三六一號函，該會議結論「將現場會勘結果（含照片）會送相關單位」，交由相關單位依設置要點及核准內容依權責辦理。而九十年四月二十七日九０彰府農保字第０七六一一九號函所附之會勘紀錄中，越界部分請彰化縣農會說明該會是否如土地使用權同意書同意使用三．八八二一公頃，並非請農會認定訴願人有無越界之情形，此為被告所屬農業局就其執掌查察事實，詎原告將此二次會勘原因及結果混淆，是對事實認知不清。
⒎關於本件被告所發八十八年十月四日許可原告設置「彰化縣九二一建築廢棄
土物之行政處分，是否為「保留廢止權」附款之行政處分？被告自訴願程序起即一再表明，該許可函中說明五：「若違反核定內容，即撤銷許可」之記載即為該行政處分保留廢止權之附款，蓋行政程序法於九十一年一月一日施行前，行政機關對於「撤銷」與「廢止」之適用情形，並未有前者用於違法行政處分廢棄；後者用於合法行政處分廢棄之明確概念。上開許可函所稱之「撤銷」實即為「廢止」之意，縱係如此，被告以附款方式保留於原告違反核定內容時廢棄原許可之意應極為明確，並無使原告誤認之虞。從而被告於九十年八月二十一日以九０彰府環一字第五０二一號函「撤銷」原許可處分之意，即為行政程序法第一百二十三條所定之「廢止」，被告所為之廢止處分於法並非無據。且由行政程序法第一百二十六條之規定可知，此情形而廢止授益行政處分時，相對人並無主張信賴保護之餘地。
理 由
一、本件被告於八十八年十月四日以八八彰府環一字第一六七四五五號函核發原告九二一震災建築廢棄土物處理場之設置許可，其核准函內載明：「主旨：核准 貴公司申請彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場乙案，貴公司請依據說明段核備事項經營震災建築廢棄土物處理業務。說明：一、依據貴公司八十八年十月一日宇字第八八一一九號申請書辦理。二、核准事項如下：（一）機構名稱：潔興環保工程有限公司。機構地點：彰化縣○○鎮○○里○○街○○○號。組織：有限公司。營運地點：彰化縣○村鄉○○○段四六之一三等地號。：：三、貴公司應依申請文件及核准事項辦理（包括專案小組審查結論及「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」），且應將每日處理量逐項作成營運紀錄，以供查核，並應於每月十五日前向本府申報前月營運情形。：：：五、本府督導貴公司之營運管理；若違反核定內容，即撤銷許可。：：：」，依行政程序法第一百二十三條第一項第二款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。：：二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。」，被告前述核准原告設置九二一震災建築廢棄土物處理場函件，所述「本府督導貴公司之營運管理，若違反核定內容，即撤銷許可。」，既已敘明保留行政處分之廢止權，則被告於原告違反核定內容時，自得廢止原告之營運許可。是本件徵結，乃在原告有無被告所述之違反核定內容（即越界處理建築廢棄土物）情事。
二、被告認原告違反核定內容，係以被告為查核需要，於九十年一月四日以九○彰府環一字第二六九號函要求原告於申請範圍向地政機關申請鑑界並樹立界樁。經原告提報鑑界成果圖後，被告於九十年四月二十七日派員會同原告僱員丙○○至現場指界、會勘，並由彰化縣員林地政事務所蕭傑衡複驗其指界位置。惟該廢棄土物緊急處理場其中系爭地號四六之一三地號之土地，彰化縣農會原係同意使用三．八八二一公頃，而經員林地政事務所複丈為四．一九八三公頃，有土地測量成果圖為證，原告已超過原核准許可面積○．三一六二公頃使用為其論據。惟查彰化縣員林地政事務所九十年三月一日之土地複丈成果圖僅載明系爭四六之一三地號之使用面積（實地為旗桿）為Ａ部分○．三八八三公頃、Ｄ部分三．八一○○公頃。經被告於九十年四月廿六日派員與彰化縣警察局、彰化縣農會、原告公司之人員會勘，於會勘結論載明：「一、現場水土保持設施實際丈量尺寸如附件。
二、有關越界部分，經縣農會梁技師表示非其管理，須經現場管理員認定。
三、有關縣農會與潔興環保有限公司所簽出租合約書內容，與現場堆置之土物是否相符部分及潔興是否越界部分，將另行函雙方到縣府說明」。另經被告於九十年四月廿七日派員與員林地政事務所及原告公司人員會勘，亦僅於結論載明：符現場會勘結果（含照片），會送相關單位。此有土地複丈成果圖一紙、會勘紀錄二紙在卷可憑。依上述證據資料，均未明確認定原告使用之四六之一三地號土地超過原核准使用之三．八八二一公頃達○．三一六二公頃。被告於本院雖供陳「依三月一日之複丈成果圖與原核定範圍面積圖套繪後，原告使用之範圍顯然超過原核定範圍」。惟查原告申請營運地點係向彰化縣農會承租之坐落彰化縣○村鄉○○○段四六之二二二、四六之二二三二筆土地各三．八五四五公頃、○．○四四五公頃之全部面積及同段四六之一三地號土地之部分面積三．八八二一公頃（該筆土地之全部面積為三○．六一四九公頃），並提出地形圖載明申請範圍。然被告核發予原告之廢棄土物處理場許可證，及前述之許可函均僅載明營運地點為彰化縣○村鄉○○○段四六之一三等地號，而未載明營運之面積已有可議。另證人董世杰於本院結證稱：九十年三月一日之測量圖，係依據原告叉旗子及圍籬之部分測量，有圍籬的部分就以圍籬為界，無圍籬部分就依叉旗子之範圍來量，範圍內僅有部分，而非全部均傾倒廢棄物，因地形圖沒有地界，要套繪地籍圖有困難，也不會準確，我們地政事務所沒辦法做地形圖測量等語。則被告自行依彰化縣員林地政事務所作成之土地複丈成果地籍圖套繪於地形圖上，逕認原告核准使用之系爭四六之一三地號土地，超過原核准許可面積。．三一六二公頃尚屬無據。認本件經台灣彰化地方法院檢察署檢察事務官會同原告、被告、員林地政事務所、彰化縣農會人員於九十年一月十七日會勘彰化縣○村鄉○○○段四六之一三、四六之二二二，四六之二二三地號土地上之廢棄土石堆置情形及範圍，於勘驗結果載明：經指界後，彰化縣農會代理人林權稱現場堆置之土石範圍，並未超出提供之部分，此有勘驗筆錄在卷可憑。又被告於九十年五月八日與彰化縣調查站、彰化縣警察局、彰化縣員林地政事務所人員共同會勘前述三筆土地，其會勘結論亦載明：現場會勘結果潔興環保工程有限公司所營九二一震災建築廢棄土物處理場所傾倒建築廢棄土物，未超出彰化縣○○鄉○○○段四六之一三、四六之二
二二、四六之二二三三筆地號，傾倒範圍均於彰化縣農會出具之土地使用權同意書之內，經潔興環保工程有限公司丙○○及彰化縣農會林權指界無誤，此亦有該日之會勘紀錄附卷足稽。
三、被告核發予原告之廢棄土物處理場許可證，既係允許原告處理建築廢棄土物，則首應管制者即在原告有無於核准範圍外任意傾倒建築廢棄土物，惟依前所述，尚乏證據認原告有於核准範圍外傾倒廢棄土物之情事，詎被告竟命原告自行圈定其使用範圍（並非已堆置廢棄土物範圍）後，依彰化縣員林地政事務所就該圈定範圍所作之複丈成果地籍圖，自行套繪於原告申請時所提出地形圖上，認原告越界「處理」建築廢棄土物，有違核定內容，而廢止原核發予原告之廢棄土物處理場許可證尚有未合。訴願決定未予詳查，予以維持，亦有違誤。原告聲明求為撤銷為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷，用昭折服。兩造其餘訴辯事由，已無庸審究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 五 日
法院書記官 邱 吉 雄