臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第二四七號
原 告 甲○○被 告 臺中縣沙鹿鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 洪塗生律師複 代 理人 張欽昌律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十一年三月二十六日府訴委字第○九一○七七八九一○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落台中縣○○鎮○○段沙鹿小段一七七之一地號之土地，於民國三十五年起即作為道路（四平路）使用，而台中港特定區都市計劃發布實施時，將四平路併入第一０－四四－三號計劃道路用地內，並繼續作為道路使用。被告執行「加速都市計劃第一期公共設施保留地取得財務計劃」時依行政院「已依指定目的、寬度使用而政府尚未取得所有權之現有超過八公尺道路，暫不列入該取得財務計劃。」之指示，乃未將原告所有系爭土地坐落之路段列入「第一期公共設施保留地」徵收範圍內，原告於八十六年間向被告陳請發給土地徵收補償費，被告於八十六年六月二十日以沙鎮建字第八四二四號函覆原告略以﹕「˙˙˙已報請省府專案補助經費，˙˙˙俟日後上級機關同意補助時，本所即速予補辦徵收。」，嗣後仍未補辦徵收並發放補償費，原告乃於八十九年十一月九日提起訴願，經台中縣政府以九十年七月二十七日府訴委字第二一三六三二號訴願決定書﹕「原處分機關應於二個月內為適當之處分」在案。
被告依上述決定以九十年十一月一日沙鎮工字第一九六七四號函覆原告﹕「因本案所涉及道路用地（四平街、中正街、日新街、文昌街），所需徵收經費龐大，又因本所目前財政拮据，實非本所目前財政所能負擔，遂經本所八十六年六月二十日沙鎮建字第八四二四號函報省府專案補助經費，並請徐中雄立委先生向中央爭取專案補助，後又以八十九年十一月二日沙鎮工字第一七五八三號函請台中縣政府轉請上級機關予以補助在案，但至今上級補助未果，致無法儘快辦理徵收以解台端所困。本所為符合平等原則，須俟財政寬裕時編列預算再行辦理。」。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明﹕
一、原告訴之聲明﹕請求判決原處分及訴願決定均撤銷。被告至遲應於民國九十一年十二月三十一日前辦竣本案土地之徵收，並按徵收當期土地公告現值加四成計算補償費，另加自民國八十一年十一月起至發放時止之利息，一併發放。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨略以﹕
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地﹔徵收之範圍，應以其事業所必須者為限﹕一、˙˙˙二、交通事業」、「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值補償其地價˙˙˙前項徵收補償地價，必要時得加成補償˙˙˙」土地徵收條例第三條第二款及第三十條定有明文。又「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符合憲法保障財產之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」大法官會議釋字第四００號著有解釋。
（二）原告所有系爭土地民國三十五年起即供目前街道名稱為「四平路」作道路使用，而台中港特定區都市計畫發佈實施時，將四平路併入第一０－四四－三號計畫道路用地內，並繼續作道路使用，民國七十六年行政院為促進都市整體發展及配合財務狀況，在執行「加強都市計畫第一期公共設施保留地取得財務計畫」時指示「已依指定目的、寬度使用而政府尚未取得所有權之現有超過八公尺道路，暫不列入該取得財務計畫。」，致八十一年十一月二十四日公告徵收之台中港特定區都市計畫第一０－四四－三號道路，並未將本案土地列入一併辦理，迨至民國八十六年，原告衡酌，長此以往，權益終不可能獲得保障，被告亦不可能自省而主動補辦，乃請求其辦理徵收，並給與補償。然被告僅藉詞敷衍拖延不辦，原告遂於民國八十九年十二月提起訴願，經台中縣政府九十年七月二十七日九十府訴委字第二一三六三二號訴願決定指出﹕「原處分機關如因財政困難，不能即時對訴願人所有系爭土地徵收補償，亦應訂定期限籌措財源辦理或以他法補償。」並責成被告於二個月內為適當之處分。然被告九十年十一月一日九０沙鎮工字第一九六七四號函重為之處分，僅敘明「俟財政寬裕時編列預算再行辦理。」原告認此項處分仍無解決問題之誠意，復於九十年十一月二十七日提起訴願﹔然在被告所持之理由皆相同，原告主張仍一貫之情形下，台中縣政府竟於九十一年三月二十六日作出與前訴願決定所持認定南轅北轍之核認。原告自無法平服，乃提起本訴訟。
（三）按原告爭執之該土地長期均作既成道路使用，迄未變更，係符合一定要件而成立公用地役關係者，是以，原告雖名為所有人，實已無從自由使用收益，並因公益而遭受特別之犧牲，依大法官會議釋字第四００號解釋意旨，行政院前開指示顯已違反憲法第十五條「人民財產權應予保障」之規定，自難引為依據。況原告所有系爭土地長久以來均為既成道路，則國家因公益需要即應予以徵收，給予補償，以填補原告因為公共利益所受之特別犧牲，自不待言。次按該土地既歸屬為台中港特定區計畫第一０－四四－三號道路用地，而該計畫道路其他尚未開闢路段之私有土地亦早已於民國八十一年十一月二十四日公告徵收，並發給補償費在案，則僅因原告所有系爭土地為既成道路，即給與截然不同之差別待遇，顯有違平等原則。準此，原告所有本案之財產權應受憲法第十五條規定之保障，殆無疑義，且符合大法官會議釋字第四００號解釋「應給與補償」所具要件，被告即應依規定辦理徵收，並發放補償費，而無「俟財政寬裕時編列預算再行辦理」之裁量餘地。職是，被告一再之作為既完全與大法官會議釋字第四００號解釋背離，並違反土地徵收條例第二條第二款及第三十條規定，其處分自非適法。又私有土地依同解釋意旨，得辦理徵收適用之要件以「既成道路而成立公用地役關係者」即足。至於另書「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」僅係就既成道路於土地徵收時不應被排除在外，應一併辦理之理由，作進一步之闡明。然訴願決定竟斷章取義以此為可否徵收適用要件之界定，並自行註解為「˙˙˙符合該解釋者˙˙˙非謂˙˙˙政府尚未依都市計畫辦理徵收補償之道路而言˙˙˙」除強詞奪理及增加解釋文所無之限制外，相較九十年七月二十七日九十府訴委字第二一三六三二號「撤銷被告處分」之訴願決定所持之理由及八十九年十二月七日八九府工二字第三四二九四三號函請內政部營建署就系爭土地之徵收款專案補助乙事，益發令人有昨是而今非，如何說都有理之感，更足證該府九十一年三月二十六日之訴願決定，其立場有失公正，理由過於偏頗。應無採認之餘地。
（四）鑒於被告以往重為處分均一再的藉敷衍之詞，行拒不辦理徵收之實，致原告之請求始終無著。為此，祈請大院判命被告，應依原告於本訴聲明所請求者，為特定內容之處分，俾原告受損之權益得以迅速獲致救濟等語。
二、被告答辯意旨略以﹕
Ａ、請求徵收土地部分﹕
（一）原告主張坐落台中縣○○鎮○○段沙鹿小段一七七地號土地為其所共有，位於台中縣○○鎮○○街並為台中港特定區一０－四四－三都市○○道路用地，該道路現況為已達都市計畫寬度使用之既成道路乃屬事實，原告遂依此事實，向被告請求徵收系爭土地。按關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例。次按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議徵收土地條件﹔其組織規程，由中央主管機關定之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四、十五、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關應為內政部（同條例第二條），至該管直轄市或縣（市）政府則為土地徵收之執行機關。經查本案被告並非土地徵收及補償之權責機關，對其申請徵收系爭土地，被告適格自有欠缺，難謂適法，合先敘明。
（二）次按土地徵收依司法院大法官會議釋字第四二五號解釋，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之行為，是土地徵收之法律性質係屬行政處分，因而原告請求被告徵收系爭土地，核其性質為行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，該條要件必以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經依訴願程序後，始得為之。是該條之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權為必要。查土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，既如上述，因此，土地徵收只有國家是徵收權之主體（改制前之行政法院著有二十四年度判字第十八號判例），一般人民除法律另有規定外，並無土地徵收之公法上請求權，此觀土地徵收條例第三條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地˙˙˙」即可明瞭。本件原告既無向徵收核准機關內政部請求徵收系爭土地之公法上權利，則原告率以土地徵收條例之規定為據，逕行提起行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，難謂妥適。
Ｂ、請求補償費部分﹕
（一）查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。惟按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力﹔又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。且土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，本件並無徵收處分之存在，則兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。
（二）按司法院大法官會議釋字第四００號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，其所稱之法律係指形式意義之法律而言，解釋本身無從成為土地徵收之法律基礎，此觀該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」甚﹔此另由該號解釋亦敘明﹕「˙˙˙各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。˙˙˙」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，系爭土地迄尚未經徵收，即不發生適用該號解釋之餘地。矧土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，茍國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第一一０號解釋﹕「˙˙˙需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七０四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟。故本件原告於系爭土地未經徵收處分存在狀況下，請求被告給付徵收補償費，於法無據。
（三）退步言之，被告所轄行政區域未經徵收之既成道路除系爭土地所在之四平街外，尚有和平街、文昌街、新生街、日新街及中正街等，估計徵收所需之總經費約新台幣八億四千零九十六萬元。按徵收土地所需之經費由需用土地人提供，土地徵收條例第十九條定有明文，已如前述。若被告單獨徵收原告所有土地，或本案原告獲勝訴判決，則其他未徵收之既成道路土地所有人，皆得依平等原則請求徵收之。以被告每年僅約新台幣二億元之年度預算觀之，徵收所需之費用顯係被告之財力所不能負荷，且欲實施徵收必須將年度預算全部應用在發放徵收補償費，並以四年分攤始得達成全面徵收之目的。如此，將使被告無經費推行其他之公共事務，被告所轄行政區域之政務勢將停擺，此顯與公益原則相違背。是故，被告行文回覆原告所請求徵收土地之聲請，表示俟被告財政寬裕時編列預算再行辦理，並無違誤。
Ｃ、綜上所陳，原告之訴為無理由，懇請鈞院鑒核，賜判如答辯聲明，以維公益等語。
理 由
一、按國家因興辦各項公共事業之需要或實施國家經濟政策，雖得依法（土地法第二百零八條、第二百零九條）徵收私有土地，但私有土地所有權人，除法律（土地法第二百十七條、土地徵收條例第八條、五十八條）另有規定外，則不得主動請求國家徵收其土地。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。而土地徵收條例第八條規定，徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用；徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。同條例第五十八條第一、二項規定「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」。再者，既成道路事涉公眾通行、建築使用、徵收補償及爭議處理等問題，除符合首揭土地法規定之既成道路得請求徵收外，對於具有公用地役關係之私有土地應否徵收補償，大法官會議釋第四００號解釋「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」，此解釋意旨亦僅重伸受特別犧牲之人有受相當補償之權利，並非宣示人民有請求徵收土地之公法上請求權。且究其意旨，符合該解釋者，應係指經政府依都市○○○○道路拓寬或新闢者，而該道路用地內之私有土地因日據時期已作為道路使用及土地總登記時登記為「道」地目之土地，而未給予徵收補償者而言。而非謂因為建築關係或其他因素先行提供土地作為道路使用者，或政府尚未依都市計畫辦理徵收補償之道路而言。故為因應司法院大法官會議釋字第四００號解釋，內政部曾以八十五年十一月二十八日台內地字第八五一一三五三號函示﹕「一、˙˙˙既成道路符合行政法院四十五年第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護。至政府興闢及拓寬道路須徵收私有土地時，如計畫範圍內包含既成道路，應同時辦理徵收。」。
二、本件原告所有坐落台中縣○○鎮○○段沙鹿小段一七七之一地號之土地，於民國三十五年起即作為四平路道路使用，台中港特定區都市計劃發布實施時，將四平路併入第一０－四四－三計劃道路用地內，並繼續作為道路使用，嗣於七十六年行政院執行「加強都市計劃第一期公共設施保留地取得財務計劃」時指示「以指定目的，寬度使用而政府尚未取得所有權之現有超過八公尺道路，暫不列入該取得財務計劃」，被告於八十一年十一月二十四日公告徵收之台中港特定區都市計劃第一０－四四－三號道路，乃未將系爭土地列入一併辦理徵收補償，原告於八十六年請求被告辦理徵收給予補償，經被告函覆略以「俟日後上級機關同意補助時，本所即速予補辦徵收。」，原告不服，提起訴願，經訴願決定機關台中縣政府以九十年府訴委第二一三六三二號決定書責由被告應於二個月內為適當之處分，被告乃以九十年十一月一日沙鎮工字第一九六七四號函覆原告略以「因本案所涉及道路用地（四平街、中正街、日新街、文昌街），所需徵收經費龐大，又因本所目前財政拮据，實非本所目前財政所能負擔˙˙˙，本所為符合平等原則，須俟財政寬裕時編列預算再行辦理。」，而予以否准。
三、原告雖起訴主張系爭土地長期均作既成道路使用，係符合一定要件而成立公用地役關係，雖原告為所有人，實已無從自由使用收益，並因公益而遭受特別犧牲，符合大法官會議釋字第四００號解釋應給予補償所具要件，被告應即依規定辦理徵收，並發放補償費等語。
四、經查原告所有坐落台中縣○○鎮○○段沙鹿小段一七七之一地號之土地，為臺中港特定區都市計畫第一○|四四|三號計書一道路用地，依被告所提出附卷之圖說，目前系爭土地尚作為道路使用，然並非政府開闢該路段徵收補償時所遺漏者，非如上開釋字第四○○號解釋「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償。」所可比擬類推適用。故本件原告系爭土地既無存在首揭土地法、土地徵收條例所定得請求徵收之情形，其因公益而特別犧牲財產上之利益，亦尚非可作為徵收土地之公法上請求權依據。本件原告請求被告至遲應於民國九十一年十二月三十一日前辦竣本案土地之徵收，尚非可採。又本件系爭土地既未經徵收，亦不生公法上給付請求權，故本件原告於系爭土地未有徵收處分存在狀況下，請求被告按徵收當期土地公告現值加四成計算補償費，另加自民國八十一年十一月起至發放時止之利息，於法無據，亦難予准許。
五、綜上所述，原告之主張均非可採，原處分予以否准其請求徵收，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。兩造其餘陳述及舉證，不影響本件之判斷結果，不予一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十六 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 三 日
法院書記官 黃靜華