臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第二四八號
原 告 雙倫工程有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝旻達律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 己○○律師複 代理人 戊○○律師
丁○○律師右當事人間因有關環保事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年二月二十七日環署訴字第○九一○○一三七○四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為經被告核准從事九二一震災建築廢棄土物處理業務之處理場，經被告發現原告越界處理建築廢棄土物且未按實申報營運情形，已違反核定內容，被告乃參酌內政部營建署民國（下同）九十年四月二十日九十營署綜字第九００四０二號函釋示，於九十年八月二十一日以九０彰府環一字第五０二一號函廢止原告「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」許可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴如先位聲明無理由時，被告應補償原告新台幣（下同）壹億玖佰零參萬元。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈被告依據地方制度法第十九條第一項第六款之㈥縣營建廢棄土之處理及第九
款之㈡縣環境保護等規定，及被告於八十八年十月一日以八八彰府環一字第一六七四一二號公告九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點暨緊急設置作業程序，依據總統八十八年九月二十五日發布之緊急命令所作之行政處分，並已有訴外人「潔興環保工程有限公司」（下稱潔興公司）經依該公告取得許可並營運在案，原告隨後依該公告於八十八年十月二十一日委託宇晟工程顧問有限公司規劃提出申請，於八十九年三月二十一日經被告以八九彰府環一字第五００四四號核准營運，營運地點位於彰化縣○村鄉○○○段四六至二二一等十五筆地號土地合計面積九．一九五八公頃，營運項目為建築廢棄土物，處理方法及數量為安定掩埋，處理容量計一百零九萬立方公尺。其中被告優先處理九二一震災建築廢棄上物五十四萬五千立方公尺，另剩餘容量由原告自行營運，有效期限為被告收受震災建築廢棄土物至核定處理量止（即五十四萬五千立方公尺），原告自行營運部份至九十一年十二月三十一日止。
⒉原告提供其中二分之一容量供被告收受震災建築廢棄土物掩埋之用，性質上
係有對價關係之授益行政處分，也類似雙務之行政契約。按行政處分如係對許可或特許之行政處分加以撤銷，僅得以羈束裁量為之，行政法院二十三年判字第三號判決載明：「行政官署以行政處分為人民設定之權利，事後非具有法令上之原因或本於公益上之必要，不得任意撤銷。」，是授益行政處分之撤銷，將對原告造成重大損害，被告非有法律依據，並應考量信賴保護之原則，自不得任意撤銷。且本件之核准係經公開甄選，又將容量之二分之一無償供被告使用，性質上屬行政契約，絕非單純之行政處分，不具備行政契約之相關原因，不得片面廢止或撤銷，故被告要依行政程序法第一百四十六、一百四十七條規定終止或調整時，即應依法補償原告之損失。此參照彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點第二點設置目的、第三點負責協調單位、第四點公開遴選甄選、第五點容量二分之一無償供政府使用等情，均符合行政契約要件及符合行政程序法第一百三十八條公告甄選之要件，並係以特定使用目的有效達成處理九二一建築廢棄土，是本件係雙務及對價關係之行政契約，而非單方之行政處分，被告無權片面廢止之。
⒊訴願駁回決定之理由指稱：原告違反被告於八十九年三月二十一日八九彰府
環一字第五００四四號函所核准原告設置九二一震災建築廢棄土物處理場所述「本府督導貴公司之營運管理，若違反核定內容，即撤銷許可」，已敘明保留行政處分廢止權，而原告因有越界處理建築廢棄土物及未按實申報營運情形，原處分機關據此廢止其營運許可，自屬有據云云。茲敘明原告不服理由如次：
⑴關於八十九年三月二十一日八九彰府環一字第五００四四號函所附：「若
違反核定內容，即撤銷許可。」：按「廢止權」與「撤銷權」不同，行政程序法第九十三條第二項第四款所稱「保留行政處分之廢止權」，並非稱保留行政處分撤銷權。行政處分之附款固可保留廢止權，惟行政處分之撤銷需依行政程序法第一百十七條之規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關亦得為之，但有下列各款情形之一者不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者」，而不得以附款為之。
本件依法不得撤銷之實情：
①本件撤銷對公益有重大危害：因九二一大地震迄今，彰化縣轄區內建築
物廢棄土物確實無處掩埋，此有環保單位八十九、九十年處罰取締之相關違規數據可查，即設計本件掩埋場之專業人員、教授、學者亦稱政府如需建蓋可容納五十四．五萬立方公尺廢棄土物掩埋場需花費數十億元，並將引起社會偌大之環保抗爭，本件係既成之廢棄土物掩埋場，且在荒郊野外十分理想，亦不致引發人民抗爭，在公益考量無任何代價下即為公家取得五十四．五萬平方公尺廢棄土物掩埋場，為政府在公益上解決花上數十億無法取得之經濟上及生活上方便，增加公庫收入及不必支出，並符合環保要求，解決甚多民生問題，因此本件撤銷許可之處分，對公益產生重大之危害，依法應不得撤銷。
②原告並無信賴不值得保護之情形存在，又信賴利益大於撤銷所欲維護之
利益：原告並無行政程序法第一百十九條各款不值得信賴保護規定情事，雖經台灣彰化地方法院檢察署檢察官起訴，但內容皆非事實，又「廢棄物處理」與「營建廢棄土物處理」不同，因此原告無違反廢棄物清理法，亦無以詐欺、脅迫或賄賂方法使被告作成違法行政處分情事。③原撤銷處分所欲維護之公益係「越界處理建築廢棄土物」及「未按實申
報營運情形」二項目而已，而本件信賴利益高達一億九百萬元以上，公益上損失更高達數十億元，其撤銷處分顯然欠當。
⑵越界處理建築廢棄土物不應撤銷許可證之理由：
①就大地工程實務觀點而言：本件原告受核准堆置廢棄土之土地與所越界
之彰化縣○村鄉○○○段四六之十三地號土地界址不明，原告亦無故意行為，且越界部分僅四百十二平方公尺，佔許可面積九萬一千九百五十八平方公尺之零點四五，越界位置與另一處理場毗鄰，且為最低窪之位置，必須掩埋廢棄土物，否則將形成具危險性之深谷。
②就環境保護觀點而言：原告於不花被告一毛錢的情況下，協助被告解決
了九二一大地震所必須掩埋之建築廢棄土物，使環境不再見亂倒建築廢棄土物情形。
③本案不應屬違反核定內容，若屬違反核定內容，主管機關應於發現時，
除執行必要之處分行為外，應即告知原告已違反核定內容。且被告於本案發生後召開會議，對何謂「若違反核定內容，即撤銷許可」有實質討論，在在認定「私自容許規定以外之一般廢棄物、家庭廢棄物、事業廢棄物等進場」為違反核定內容，至於越界非屬違反核定內容。
④被告所引用內政部營建署九十年四月二十日九十營署綜字第九００四０
二號函，根本為錯誤，該函係指依據內政部頒「營建剩餘土石方處理方案」規定核准辦理者，而本案係依據「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」辦理。
⑶未按實申報不應撤銷許可證之理由：
①原告絕非未按實申報，原告如有未按實申報之意圖，則弘景營造股份有
限公司（下稱弘景公司）九十年五、六月止共運送之四○九車次廢棄土物，原告即無於九十年六月十三日被告派第三名監督人員稽查時，主動告知六月三、四日有進場建築廢棄土物之理，足見未按月申報進場量，係作業人員之疏失所致。
②申報錯誤應有補正之機會，此參公民營廢棄清除處理機構許可管理辦法
第十九條規定即知，本案被告未要求原告限期補正，卻逕予違反核定內容撤銷許可處分，對其他企業之處分卻非如此，顯然違背公平正義原則。
③再者，申報錯誤非屬「違反核定內容」，已如前述，被告不得任意擴張解釋。
⑷弘景公司於九十年五、六月間共運四百零九車次之廢棄土物，原告業已於
九十年六月十三日向被告所派三名稽查員報明進場，並於九十年八月份附加申報在案，迄至九十年四月封禁場務止，僅進場四萬二千一百三十三立方公尺之廢棄土物，尚未逾越許可總量五十四．五萬立方公尺，應無違約。至於逾越邊界面積四百十二平方公尺部分，係在許可範圍之外，該部分是否成立竊佔或違反水土保持法等罪，雖經檢察官起訴，尚未定讞，是否確有逾越亦尚不能逕予認定，何況非在許可範圍，即與許可內容不同。⒋被告已對原告違反水土保持法裁處六萬元，又為本件之撤銷許可處分，顯然違背一事不再理法則。
⒌若先位聲明無理由時，請予依法補償損失，核判如備位聲明，理由如次：
⑴依行政程序法第一百二十條第一項請求補償損失：
①原告委託宇晟工程顧問有限公司就訟爭申請許可設計、審查、修正等支
付三百萬元。另租地支付與地主謝乃樞、謝乃瞻各二百萬元。營造水土保持總造價八百零三萬元（千元以下捨棄）。
②所失利益：信賴補償之額度以受益人因受益處分存續中可得之利益為限
，行政程序法第一百二十條第二項定有明文。本件原告所可自行營運處理廢棄土物額度為五十四．四萬立方公尺，以自八十九年七月至九十年四月止所營運總量四萬二千一百三十三立方公尺計算，開立發票金額為七百九十三萬八千八百五十一元，折合每立方公尺平均單價為一百八十八元計算，損失利益為九千四百萬元。
③綜上，總計應補償一億九百零三萬元。
⑵又若依原告提供五十四．四萬立方公尺供被告無償優先傾倒部分，係成立
對價關係之雙務契約關係，實係行政主體在民間設置營造物或公物之協議，符合行政程序法第一百三十七條之規定，行政機關與人民互負給付義務，其終止係非可歸責於原告，依行政程序法第一百四十五條、第一百四十六條之規定，行政機關因防止或除去公益上之重大危害或其他機關於契約關係外行使公權力，致受有其他不可預期之損失，原告也得請求補償其損失。
㈡被告答辯：
⒈本件原告因涉嫌違反水土保持法規定，經台灣彰化地方法院檢察署於八十九
年十二月二十六日囑託彰化縣員林地政事務所，就原告營運地點進行現況測量，發現原告所堆置之建築廢棄土物逾越面積０．０四一二公頃，違反核定內容。又被告稽查發現原告於九十年六月三日及六月四日均有建築廢棄土物進場處理，然其於九十年七月十五日申報之六月份進場處理量為零，申報顯有不實，亦屬未遵照核定內容。原告違反核准內容事實明確，亦係原告所不爭執，被告所為之撤銷許可處分，並無違法或不當。
⒉按行政處分之附款，係指對行政處分之主要內容所為之附加內容，藉以補充
、形成或限制主規範的內容，並具有簡化行政程序及強化行政之功能。而行政程序法第九十三條第一項規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。」，本件有關原告申請設置彰化縣九二一震災建築廢棄土物緊急處理場，被告對其具有准駁之裁量權，依上開條文規定，該行政處分得為附款。又「處分之廢止權」係指行政機關對授與相對人利益之行政處分，於該行政處分所規定之情形下得全部或一部予以廢止，使其效力終止而言。亦即聲言不履行行政處分所規定之義務時，即撤銷處分。故被告准許原告設置彰化縣政府九二一震災建築廢棄上物緊急處理場，並保留其應履行行政處分上所定之義務，否則撤銷許可。且該附款係為督導原告之經營管理，避免原告超出核定許可之營運範圍，進而造成生態環境破壞，其與該處分之目的其有正當合理之關聯。再者，被告之八九彰府環一字第五００四四號函說明「三、貴公司應依申請文件及核准事頊辦理，且應將每日處理量逐項作成營運紀錄，以供查核，並應於每月十五日前向本府申報前月營運情形。」，原告應依時按實申報廢棄土物進場量，係核准事項，且為原告之義務，原告於九十年六月份確實有廢棄土物進場處理，惟其於九十年七月十五日申報九十年六月份進場紀錄申報數量竟為零，致主管機關登載錯誤進而影響其自行營運部分之總量管制，業經彰化縣警察局移送偵辦有案。
⒊再者，原告之代表人甲○○於九十年八月一日之彰化縣警察局警訊筆錄中供
稱其經營「九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」於九十年六月份只有自宅拆下之建築廢棄土物進場傾置，因無營利行為而疏漏申報，另弘景營造股份有限公司承攬高鐵工程之建築廢棄土物六月份並無進場棄土云云。然原告於起訴狀中又自認弘景營造股份有限公司確實於九十年五月、六月止共運送四百零九車次之廢棄土物（即有營運行為），據此，原告向被告所屬環保局申報六月份之建築廢棄土物進場統計表係申報不實且意圖規避被告對其之營運督導。故被告所為之撤銷處分並無違法或不當。
⒋關於被告於八十九午三月二十一日許可原告設置「彰化縣九二一建築廢棄土
物緊急處理場」之行政處分，是否為「保留廢止權」附款之行政處分，被告自訴願程序起即一再表明，八十九年三月二十一日八九彰府環一字第五００四四號許可函中說明六「若違反核定內容，即撤銷許可。」之記載即為該行政處分保留廢止權之附款。蓋行政程序法九十年一月一日施行前，行政機關對於「撤銷」與「廢止」之適用情形，並未有前者用於違法行政處分廢棄，後者用於合法行政處分廢棄之明確概念，上開許可函所稱之「撤銷」實即為「廢止」之意。縱係如此，被告以附款方式保留於原告違反核定內容時廢棄原許可處分之意應極明確，並無使原告誤認之虞。從而被告於九十年八月二十一日彰府環一字第五０二一號函「撤銷」原許可處分之意，即為行政程序法第一百二十三條所定之「廢止」，被告所為之廢止處分於法並非無據。
⒌關於原告是否逾越申請許可之範圍，將廢棄土物堆置於彰化縣○村鄉○○○
段第四六之一三地號土地上？由原處分卷所附員林地政事務所受台灣彰化地方法院檢察署囑託，而於八十九午十二月二十六目實施複丈之複丈成果圖可知，原告確實將廢棄土物越界堆置，而原告雖辯稱有與訴外人潔興公司約定得共同使用上開第四六之一三地號土地云云，惟縱有如此約定，原告仍為越界傾倒，違反許可內容，另由訴外人潔興公司向原告申請於上開第四六之一三地號土地設置廢棄上物堆置場時所提出之套繪圖可知，被告許可潔興公司設置廢棄土物堆置場之範圍，根本未與原告所申請設置之場址相鄰接，潔興公司何有同意原告傾倒之權利？且訴外人即彰化縣農會上開第四六之一三地號土地之管理人林權，亦於接受被告約談時表示：第四六之一三地號土地除出租予潔興公司之三點八八二一公頃外，其餘大約二十六公頃之土地並未出租，潔興公司又如何合法與原告約定得越界傾倒？再者，被告許可潔興公司於上開第四六之一三地號土地設置廢棄土物堆置場之條件之一，乃場址與鄰近土地應退縮五十公尺，潔興公司又有何權利合法與原告約定共同使用潔興公司場址範圍退縮五十公尺內之土地？由上可知，原告逾越許可設置範圍傾倒廢棄土物屬實，顯係違反被告許可之內容（設置地點），被告依原許可處分之附款廢止原處分，即屬有據。原告於起訴狀中竟指在許可設置範圍外傾倒，即與許可內容不同，並無違反核定內容云云，顯為狡辯。蓋廢棄土物堆置場既須申請許可於特定地點設置，即係不得任意設置，或逾越許可場址堆置，原告於非許可場址之任意地點堆置廢棄土物，即係違反許可內容中關於僅得於設置地點堆置之行為，否則許可內容關於設置地點之特定，豈非毫無意義？原告豈非無論如何都不會因為未將廢棄土物堆置於許可設置地點而違反許可內容？⒍關於原告是否有未如實申報九十年六月份所自行收受非九二一震災建築廢棄
土物之情形，而屬違反許可內容之行為？核原告於起訴狀中自承確有於九十午六月三、四日自行收納廢棄土物之行為，且於同月十三日被告稽查人員稽查時報明。則原告負責人甲○○於彰化縣警察局九十年七月訊問時，何以竟又辯稱六月當月除自宅之建築廢棄土物外，並未收納其他廢棄土物？顯見原告刻意隱瞞、匿報收受廢棄土物數量以影響被告總量管制之行為甚為明顯。至原告嗣後於九十年八月間附加申報之行為，乃於被告發現其匿報情事後所為，不足為並無匿報故意之憑據。再者，原告所申報九十年五月份收受廢棄土物數量亦為零，然由其出具予訴外人弘景公司之廢棄土物運棄完成證明及弘景公司相關人員之約談紀錄亦可見，九十午五月份原告至少亦收受三百零八台（每台約七立方米）之廢棄土物，且棄置地點同為本件許可之堆置場。是原告之匿報行為至為明顯，顯然違反原許可設置之內容，被告據以廢止原處分，並無違誤。
⒎關於廢止原許可處分是否對公益有重大危害？又原告得否以廢止原處分有害
公益為由對抗被告？按所謂對公益有重大危害而不得廢棄原處分之情形，行政程序法係於第一百十七條中將之列為撤銷違法行政處分之例外，至於廢止合法之授益處分，並無所謂對公益有重大影響即不得廢止之例外規定，反是於同法第一百二十三條第四款及第五款中均明定，若維持原處分將致公益之危害或重大危害時，亦得廢止合法之授益處分。蓋在授益處分中，實難認處分相對人之受利益與公益有關。再者，本件原處分得否認係單純之授益處分，顯非無疑。蓋依許可之內容，原告除需自覓廢棄土物堆置場之場址外，尚需無償供被告堆置九二一震災廢棄土物，且堆置之數量與其得自行收受之數量相同，則縱認被告之許可處分為一授益處分，亦顯為一附負擔之授益處分。是原處分與公益相關者，反為原告之負擔，被告廢止原處分，同時除去原告之負擔，此負擔之除去縱對公益有所危害，亦與原告無關，因原告之利害關係相反故也。末則，彰化縣境內之建築廢棄土物並未面臨無處可去之窘境，廢止原處分並不致使彰化縣境內之建築廢棄土物四處流竄，原告顯然言過其實，被告廢止原許可處分之結果，並不致危及任何公益。
⒏關於原告於本件有無值得保護之信賴？又原告之信賴利益是否大於撤銷（廢
止）所欲維護之公益？原告主張其並無行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，且信賴授予利益之行政處分云云。惟姑且不論行政程序法第一百十七條乃針對違法行政之撤銷而為規定，並不當然適用合法行政處分廢止之情形。所謂信賴保護，係指行政行為應可預期，對於行政行為合法性及持續性之信賴應予保護之謂，然由行政程序法第一百二十六條之規定可知，立法者顯然認因「法規准許廢止」、「原行政機關保留行政處分之廢止權」、「附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔」等三類情形而廢止授益行政處分時，行政處分之相對人並無所謂「信賴」或「值得保護之信賴」存在，蓋行政行為並非不可預期故也。被告既係因原告違反原許可處分而依保留廢止權之附款廢止原處分，原告應即無主張有「信賴」存在，或「信賴值得保護」之餘地。再者，前已述及原許可處分至少亦應認係附負擔之授益處分，且因原告需無償收受與得有償收受之廢棄上物數量相等，原告之負擔與所受利益顯然亦相等，則原告是否將因原許可處分受利益已非無疑？況被告所以廢止原許可處分，乃因原告違反許可之內容越界傾倒且匿報數量，而此許可內容之違反又牽涉水土保持法（越界傾倒於未施作水土保持工程之處）、山坡地保育利用條例（越界傾倒地點為山坡地）、廢棄物清理法（於許可範圍外傾倒）、環境影響評估法（傾倒處未為環境影響評估）等法律之違反，原告所危害之公益不可謂不大，且原告蓄意為之，嚴重違背誠實信用原則，被告若不以廢止原許可處分之手段維護公益，僅憑不定時之監控，顯難制止原告違反誠信原則之越界傾倒或匿報數量行為。原告既違反許可之內容，如何有信賴原許可處分持續之信賴基礎存在？原告主張其信賴利益大於被告廢止原許可處分所欲維護之公益，顯然無據。
⒐關於原告得否因原許可處分之廢止請求損失補償之問題，原告之主張顯然於法無據：
⑴行政程序法第一百二十六條明定，僅在有同法第一百二十三條第四款或第
五款之情形，即因「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」而廢止原處分，方得請求補償，此外並無其他廢止行政處分得請求補償之明文。原告主張依行政程序法第一百二十條關於請求違法授益行政處分撤銷補償之規定請求信賴補償，顯然無據。
⑵再者，被告亦否認原告所主張因委託訴外人宇晟工程顧問限公司而支出三
百萬元、承租土地之目的係將之專用於申請設置廢棄土物堆置場之用、支付租金四百萬元、因營造水土保持支出費用八百零三萬元。原告此些主張除請求於法無據外，並應自負舉證之責。
⑶又前已述及，原許可處分為附負擔之授益處分，且原告之負擔與所受利益
相等，設若原告之廢棄土物堆置場得因對外營運而獲利，則其因無償收受被告所提供之九二一震災廢棄土物，顯然亦因此而受有該部分堆置場無法利用獲利之損害，則損益相抵之結果，原告經營系爭廢棄土物堆置場應無利益可言，被告廢止原許可處分之同時，原告之負擔同時除去，而原告對用以經營系爭廢棄土物堆置場之土地仍有權使用，對原告而言顯並無利益損失可言，原告主張受有一億零九百零三萬元之應得利益，並不足採。
⒑關於原告與被告間得否認有行政契約存在之問題：
⑴本件廢棄土物堆置場之設置，被告並不因所公告之設置要點而當然需核准
原告之申請，許可與否被告仍有裁量權限，且原告對被告於許可同時所附加之條件或要求，並無主張於提出申請時所不知而得不受拘束之餘地，是在此情彤之下，被告申請之提出與原告之許可，並非相互意思表示之一致，已不得認係行政契約締結之要約及承諾。再者，本件雖有被告所核發之許可函，然許可函僅得認係行政處分之書面，並不得認係行政程序法第一百三十九條所稱行政契約之書面，蓋所謂契約書面恆應載明締約雙方及相互權利義務，並由雙方簽暑始足當之，故就形式而觀，本件亦無行政契約之書面存在。準此，原告主張兩造間定有行政契約，已非可採。
⑵退一步言，縱認兩造間關於系爭廢棄土物堆置場之申請及許可為行政契約
之締結，被告所為之「廢止」得解為「終止」契約之意思表示。則被告既係依約定之內容行使終止權，原告何有請求損失補償之餘地？至原告主張依行政程序法第一百四十五條或第一百四十六條之規定請求被補償損失，因前者乃針對「締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失」而為損失補償之規定，本件並無此種情形存在，原告之主張並無理由。後者所稱「行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約」，顯然係指對公益重大之危害，並非出於人民之違約行為所致，否則行政機關逕依行政契約約定之條款終止契約即足，何有調整契約內容或損失補償之必要？況原告如前各點所述，並未證明其受有何損失，原告主張被告應補償其損失云云，並不足採。
理 由
一、本件原告原經被告核准從事九二一震災建築廢棄土物緊急處理業務，嗣因涉嫌違反水土保持法，經台灣彰化地方法院檢察署於八十九年十二月二十六日囑託彰化縣員林地政事務所，就原告受核准營運地點（彰化縣○村鄉○○○段四六之二二一等十五筆地號土地，合計面積九．一九五八公頃）進行現況測量，發現原告所堆置之建築廢棄土物越界堆置於同地段四六之十三地號山坡地面積○．○四一二公頃，被告除以違反水土保持法規定，裁處新台幣六萬元罰鍰，及移請台灣彰化地方法院檢察署偵辦外，並認原告越界處理建築廢棄土物，違反原核定內容。又被告稽查發現原告同年六月三日及四日均有建築廢棄土物進場處理，然其於同年七月十五日申報之六月份進場統計表所載建築廢棄土物進場處理量為零，原告申報顯有不實，亦屬未遵照原核定內容營運。被告專案小組於九十年八月三日參酌內政部營建署九十年四月二十日九十營署綜字第九○○四○二號函，作成會議結論，認原告違反核准許可事實明確，乃廢止原告九二一震災建築廢棄土物緊急處理場許可。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，為如事實欄所載之主張。
二、經查被告於核准原告申請九二一震災建築廢棄土物緊急處理場時已於說明事項載明：「一、依據貴公司八十八年十月八日宇字第八八一一九號申請書辦理。二、核准事項如下：（一）機構名稱：雙倫工程有限公司。機構地點：彰化縣○○鄉○○路○○○巷○號。組織：有限公司。營運地點：彰化縣○村鄉○○○段四六之二二一等十五筆地號。（合計面積九．一九五八公頃）：：：三、貴公司應依申請文件及核准事項辦理，且應將每日處理量逐項作成營運紀錄，以供查核，並應於每月十五日前向本府申報前月營運情形。：：：六、本府督導貴公司之營運管理；若違反核定內容，即撤銷許可。：：：」，此有被告八十九年三月二十一日八九彰府環一字第五○○四四號函在卷足憑。雖該說明事項六係以「撤銷許可」之字樣記載，惟撤銷乃將已生效之違法行政處分予以廢棄，使其失去效力。而廢止乃將已生效之合法行政處分廢棄，使失其效力。此係行政程序法於九十年一月一日施行後對合法行政處分及違法行政處分廢棄之明確區分，而被告於八十九年三月廿一日為前述許可函時，行政程序法尚未施行，被告亦未對此加以區分，惟被告既認其核發之許可係合法行政處分，則其以附款方式保留於原告違反核定內容時，即撤銷許可，自係有於該條件成就時，得就原合法核發之許可予以廢止之意。
三、本件原告申請並經許可之九二一震災建築廢棄土物緊急處理場營運地點，包括彰化縣○村鄉○○○段四六之六、之二九、之一○九、之一一○、之一一一、之一
一二、之一一三、之一一四、之一一六、之一一七、之一一八、之一一九、之一二○、之一二一、之二二一地號等十五筆土地，合計面積九．一九五八公頃。惟原告卻將所堆置之建築廢棄土物越界堆置於同地段四六之十三地號山坡地面積○．○四一二公頃，此有土地測量成果圖、彰化縣政府刑事案件移送書在卷足憑，原告對此亦不爭執，雖以其對毗鄰界址不明，並無故意行為及越界堆置非屬違反核定內容為辯。惟原告申請並經許可之營運地點既係前述整筆之十五筆土地，並有明確之九、一九五八公頃核准堆置面積，原告理應對其所自行申請並經核准之營運地點範圍知悉甚詳，且參諸原告於收受弘景公司之建築廢棄土後，未按月申報（詳如後述），堪認原告係故意越界堆置建築廢棄土物以逃避被告所為之總量管制。又原告受核准營運範圍既有特定地點，原告未於核准範圍內營運，自屬違反核定內容，原告所述此未違反核定內容，僅於私自容許規定以外之一般廢棄物、家庭廢棄物等進場，始為違反核定內容，係屬被告之主任秘書周弘憲之個人見解，原告上述辯解核無可採。
四、被告於九十年六月十三日前往原告之廢棄土物處理場稽查，發現原告於同年六月三日及四日均有建築廢棄土物進場處理。此有被告之稽查紀錄在卷可憑，另該日前往稽核之被告所屬環保局稽查員丙○○亦於本院證稱：該日到場稽核時有發現一些新的混泥土塊，都是建築廢棄土，我們詢問係何時傾倒，張炳堯稱係六月三日、四日，但我們無法知悉係何時傾倒，我們要控制傾倒之總量，故原告雖口頭報備，但仍需隔月以書面申報等語。另原告於九十年五月、六月共收受弘景公司運送之地表廢棄土物各三○八台及一○一台，惟原告於同年六月五日及七月十五日申報之營運紀錄表均記載進場數量為零，此有原告與弘景公司簽定之廢棄土同意書暨原告出具之地表廢棄土物運棄完成書在卷足稽，並經弘景公司之經理詹益宗供陳明確，具有原告呈報之九十年五月份及六月份營運紀錄表附卷可憑，是原告確有未將每日處理量逐項作成營運紀錄之行為洵堪認定。此應將每日處理量作成營運紀錄係核准函內所明載，自屬核准內容之一部分，原告主張申報錯誤非屬違反核定內容亦無足採。原告另請求調閱台灣彰化地方法院檢察署八十九年度偵字第六○四七號卷宗及台灣彰化地方法院九十年度訴字第一二六四號卷宗內之函件及資料，以證明弘景公司之建築廢棄土物未載運至原告之建築廢棄土物處理場內。惟原告已於起訴狀內自承收受弘景公司之建築廢棄土物，且依前述證據亦已足認甚確有收受弘景公司之建築廢棄土物，其請求本院調閱前述卷宗核無必要。
五、按須當事人協力之行政處分與行政契約之區別，乃在須當事人協力之行政處分，其成立與否仍取決於行政機關單方之意思，當事人所為之申請或同意僅具次要之意義而已，而行政契約則須雙方意思表示一致。本件被告之許可原告從事九二一震災建築廢棄土物處理，固經公開甄選及訂明所核准處理容量一百零九萬立方公尺，其中優先處理九二一震災建築廢棄土物五十四萬五千立方公尺，剩餘容量始自行營運。惟被告雖公告九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點，仍不因已公告設置要點而當然需核准原告之申請，即許可與否係取決於被告單方之意思，難認原告申請之提出與被告之許可，係行政契約締結之要約及承諾。況本件係以被告核發許可函為之，許可函僅得認係行政處分之書面，並不得認係行政程序法第一百三十九條所稱行政契約之書面，因契約之書面恆應載明締約雙方及相互權利義務，並由雙方簽暑始足當之，故就形式觀之，本件亦無行政契約之書面存在，原告主張兩造間定有行政契約，亦非可採。
六、按撤銷對公益有重大危害，或受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關不得撤銷，惟此係指違法行政處分之撤銷而言，此觀行政程序法第一百十七條之規定自明。本件被告核准原告從事九二一震災建築廢棄土物處理，係合法之授益處分，因被告保留行政處分之廢止權，而原告越界在核准營運地點外堆置廢棄土，又未按月據實申報營運情形，已符合被告所保留得廢止行政處分之情形，被告始撤銷（實係廢止之意）核發予原告之處理建築廢棄土物許可，自與前述所不得撤銷者係違法行政處分之情形有別，原告主張依行政程序法第一百十七條規定，被告不得撤銷原告之許可顯無足採。
七、原告越界堆置建築廢棄土物，又未按時申報營運情形，顯係為規避被告對原告處理量所為之總量管制（即原告可自行營運之處理容量僅為五十四萬五千立方公尺），自屬對被告所為管理之重大違反，而與公益無多大關聯。又被告於核准原告設置建築廢棄土物處理場時，除於說明六載明「本府督道貴公司之營運管理；若違反核定內容，即撤銷許可」外，並無其他對原告違反管理事項之制裁方法，則被告依其核准原告設立建築廢棄土物處理場之附款，於原告違反核定內容時，即撤銷其許可，此亦係附款所定達成管制目的之唯一制裁方法，尚難認被告之廢止本件許可有違比例原則。
八、被告廢止原告之營運許可，與原告另有違反水土保持法情事，被告另行裁處原告罰鍰並令其改善乙案，違反義務不同、法令依據亦有差異。換言之，罰鍰處分與廢止許可二事，其處罰性質與種類不同，必須以不同之處罰方法，以達行政目的所必要，依司法院釋字第五○三號解釋，自非不得重複處罰，原告主張被告違反一事不再理原則，亦非可採。
九、行政程序法第一百二十六條明定，僅在有同法第一百二十三條第四款或第五款之情形，即因「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」而廢止授予利益之合法行政處分，方得請求補償，此外並無其他廢止行政處分得請求補償之明文。原告主張依行政程序法第一百二十條關於請求違法授益行政處分撤銷補償之規定請求信賴補償，顯然無據。又被告之核准原告營運許可係屬行政處分，而非行政契約已如前述，原告主張依行政程序法第一百三十七條、第一百四十五條、第一百四十六條之行政契約關係請求被告賠償，亦屬無據。
十、綜上所述，被告依行政程序法第九十三條第四款規定，於為行政處分時，得為保留行政處分廢止權之附款，自亦得於附款所載條件成就時，廢止原行政處分，與內政部營建署九十年四月二十日九十營署綜字第九○○四○二號函係依據「營建剩餘土石方處理方案」規定核准辦理，或依據「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」辦理無涉，亦與被告應否通知原告補正申報營運情形無涉，被告以原告違反核定內容，而廢止其營運許可自無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤，原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回，其另為備位聲明請求被告補償亦無理由，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王 德 麟
法 官 許 金 釵法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十九 日
法院書記官 邱 吉 雄