臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第二七二號
原 告 順達窯業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃振源律師被 告 彰化縣政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 丙 ○
曹宜正右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月五日台內訴字第０九００００九０六四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要﹕緣被告辦理彰化市○○○○道７Ｋ＋０４０－８Ｋ＋２５５新闢工程，徵收原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號窯業用地（分割後徵購同小段九一之五地號面積０˙八四六五００公頃應有部分二五０分之八一），經台灣省政府民國八十八年四月二十二日八八府地二字第三七三八一一號函核准徵收，被告以八十八年五月五日彰府地權字第八四一二九號公告徵收，公告期間自八十八年五月六日至八十八年六月五日，原告並於八十八年六月二十一日辦妥領款手續，完成徵收作業。嗣原告於八十九年十月十一日向被告提出陳情，請求比照苗栗縣政府辦理中二高徵收補償，以特別救濟金方法給予補償，經被告以九十年九月二十日彰府工土字第一六六九九七號函覆略以﹕「無可據以發放救濟金之規定」，否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：原告遲誤言詞辯論期日，據其以前到場之聲明為：
（一）請求判決原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告就徵收原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號窯業用地分割後徵購同小段九一之五地號面積０˙八四六五００公頃應有部分二五０分之八一即二七四二˙六六平方公尺之土地，應再以每平方公尺新台幣（下同）陸仟肆佰肆拾元扣除壹仟陸佰元加四成貳貳肆零元之差額肆仟貳佰元計算，總計壹仟壹佰伍拾壹萬玖仟壹佰柒拾貳元，補償原告。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨略以﹕
（一）緣原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號窯業用地分割後為同小段九一之五地號面積０˙八四六五００公頃應有部分二五０分之八一及二七００平方公尺之土地，前經原處分機關辦理「彰化市○○○○道路新闢工程７Ｋ＋０４０－８Ｋ＋２５５」而被徵收，於八十八年六月二十一日發給原告（１）地價肆佰參拾捌萬捌仟貳佰伍拾陸元、（２）加成補償費壹佰柒拾伍萬伍仟參佰零貳元、（３）配合施工獎勵金參拾貳萬玖仟壹佰壹拾玖元，共計陸佰肆拾柒萬貳仟陸佰柒拾柒元，此有工程用地徵購戶具領補償費聯單第四聯為憑。
（二）當初被告係以「農地」每平方公尺壹仟陸佰元加四成之價格來計算補償費，因此，總計僅補償原告陸佰肆拾柒萬貳仟陸佰柒拾柒元。然查原告被徵收之前開土地，係屬「窯業用地」，依據「非都市土地使用規則」（內政部於八十年三月六日依據區域計劃法第十五條第一項規定令修正發布）第三條及第九條第五款之規定，「窯業用地」其建蔽率為百分之六十，容積率為百分之一百二十，自屬建築用地之一種，並非純粹之一般農業用地。因此，被告以「農地」每平方公尺壹仟陸佰元加四成之價格，來計算補償費，發給原告，其處分顯已侵害原告之權利。
（三）經查坐落彰化縣○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號窯業用地，其鄰近建築用地之地價為同段８６─２、８６─５、８６─７、８７─１、８７─５地號等之土地，每平方公尺均為八千元，又同段９１─２、９１─３、９１─４、９２─１、８９、８９─１、８８、８６─１、８６─３、８６─１４、８１、８１─１地號等之土地，每平方公尺均為四千二百元，又其附近農地地價每平方公尺為一千六百元，此有地價證明書為憑，如以此三種地價之平均值（８０００元＋４２００元＋１６００元÷３＝４６００元）計算，再加四成，則每平方公尺應為陸仟肆佰肆拾元，由此可見被告以純粹農地之價格每平方公尺壹仟陸佰元加四成來計算補償費，顯然偏低，兩者相差達肆仟貳佰元，總計短少壹仟壹佰伍拾壹萬玖仟壹佰柒拾貳元，造成原告嚴重之損失，可想而知。
（四）原告因不服被告核發之前開地價補償費偏低，曾於八十九年十月十一日以８９陳東環０００２號陳情書，檢具相關證據，向被告提出陳情，要求原處分機關比照鄰近之縣市即苗栗縣政府對於窯業用地之徵收，因情況特殊，按農地所定地價補償費偏低，而加發特別救濟金補償地主之方式辦理，亦即應依以每平方公尺陸仟肆佰肆拾元扣除壹仟陸佰元加四成二二四０元之差額肆仟貳佰元計算，總計壹仟壹佰伍拾壹萬玖仟壹佰柒拾貳元增加補償原告。惟被告竟於九十年九月二十日以九０彰府工土字第一六六九九七號函主旨稱﹕「本府歉難照辦」，其說明第二點稱﹕「本府辦理徵收補償，其地價係依據平均地權條例規定，經地價評議委員會審議，以公告現值加四成補償之，此外並無可據得以發放救濟金之規定」云云，否准按前開標準計算之差額地價，增加補償原告，顯屬違誤。（按該說明第一點之依據原告函辦理，應係依據原告八十九年九月五日８９陳東環０００１號陳情書及八十九年十月十一日８９陳東環０００２號陳情書辦理，併此敘明。）
（五）惟查前開苗栗縣政府對於窯業用地之徵收，因情況特殊，按農地所定地價補償費偏低，而加發特別救濟金補償地主之方式，係經該府核算後，函請交通部台灣區國道新建工程局（簡稱國工局）核准發放，此請鈞院向國工局及苗栗縣政府函調相關文件即明，被告自可援例辦理。乃被告於九十年五月三日召開會議後，卻不援例辦理，自屬不當。原告實難心服，經向內政部提起訴願，卻遭決定「不受理」，為此，提起本件行政訴訟以求救濟。
（六）按「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。」（大法官會議釋字第五一六號解釋參照）﹔又「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」（大法官會議釋字第四四０號解釋參照）﹔又「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」（大法官會議釋字第四二五號解釋參照）。由此可見大法官會議一再強調政府徵收人民財產，應給予合理之補償，此不僅為法理所當然，亦違公平正義原則所使然。
（七）又按「原告既曾於徵收公告期間內申請更正，應即阻卻該項徵收處分之確定，該鄉公所不依法定程序查明報請被告官署核定，而逕自以通知拒絕原告之申請。此項通知，根本非該鄉公所權限內之行為，原不能發生任何效力，應認原告申請更正案依然存在，該鄉公所應迅即依法轉報被告官署予以核定。原告如對被告官署核定有所不服，自得依法另行提起訴願。」（行政法院五十二年判字第三二二號判例參照）﹔又「人民對於官署之處分，在法定訴願期限內，曾向原處分官署聲明異議，表示不服原處分之意思，應認為於期限內已有訴願之合法提起。」（行政法院五十年判字第一號判例參照）﹔又「行政機關依法應作為而不作為者，無異拒絕原告所為徵收補償之請求，致損害原告之權利或利益，自應視同行政處分。」（行政法院七十五年判字第一七一０號判例參照）。由此可見，被徵收土地之所有權人於公告期間內，表示不服原處分之意思者，即應認為於期限內已有訴願之合法提起。殊不因以陳情書之用詞而有異。
（八）經查被告因辦理「彰化市○○○○道路新闢工程」，而徵收原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號窯業用地分割後之同小段九一之五地號面積０˙八四六五００公頃應有部分二五０分之八一即二七００平方公尺之土地之前，曾於八十八年四月七日在彰化縣花壇鄉公所舉行說明會，被告指派說明之人員於會中表示該工程所擬原告之土地範圍，為欲拓寬三十米道路之土地，惟嗣後竟變為五十五米，與說明會之意旨不符，造成原告嚴重之損失，此有證物被告開會通知單影本為憑。被告於八十八年五月五日以彰府地權字第０八四二一九號函送達原告主旨稱﹕「貴公司所共○○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號內面積０˙八四六五００公頃應有部分二五０分之八一被徵收為彰化市○○○○道路７Ｋ＋０４０－８Ｋ＋２５５新闢工程」，其說明第二點稱﹕「貴公司前列土地，經依法報准徵收，並經本府公告，其期限自八十八年五月六日起至八十八年六月五日止（計三十日），凡得提出異議之人，對於徵收公告事項如有異議，應於徵收公告期間內檢附有關文件，以書面向本府提出異議。」等語，有彰府地權字第０八四二一九號函影本為憑，原告旋於八十八年五月十日具陳情書，向被告表示異議，陳明﹕「本公司所共○○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號所被徵收之路寬增為五十五米，與說明會中所知有差異，為避免所增加路寬造成地上物之損失，請將擬擴寬工程往東移約二００米左右，即７˙８Ｋ開始擴寬，其地號為內庄小段４─４地號，該地段皆為空地無地上物，將可減少地上物賠償之損失」等語，有八十八年五月十日陳情書影本為憑。惟被告遲遲不處理，先後於八十八年五月二十一日以八八彰府工土字第０八八四九六號函、八十八年六月二十五日以八八彰府工土字第一一八五三八號敷衍原告，有八八彰府工土字第０八八四九六號、八八彰府工土字第一一八五三八號函影本二件為憑。嗣原告先後於八十八年五月二十四日具陳情書、八十九年九月五日以八九陳東環０００１號及八十九年十月十一日以八九陳東環０００２號陳情書向被告表示其徵收原告所核發之補償費偏低，應比照苗栗縣政府徵收窯業用地之方式補償原告之損失，亦有陳情書等證物影本為憑。嗣被告於八十九年九月二十八日以八九彰府地權字第一七九七三五號函及八十九年九月十五日以八九彰府地權字第一七三八六三號函正本送達彰化地政事務所，副本送達原告主旨略以﹕「請貴所就本筆土地公告現值評定情形報府，俾憑函覆陳情人」等語，亦有八九彰府地權字第一七九七七三五號、八九彰府地權字第一七三八六三號函影本二件。然被告最後於九十年九月二十日以九０彰府工土字第一六六九九七號函送達原告卻表示﹕「貴公司陳情徵○○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號土地（窯業用地），地價偏低所造成之損失乙案，本府歉難同意照辦」等語，有九０彰府工土字第一六六九九七號函影本乙件為憑。
（九）查被告徵收原告之土地所核發之補償費既不合理，並經原告於公告期間內提出陳情書，表示異議，被告本應對於原告為合理之補償而不補償，則其九十年九月二十日以九０彰府工土字第一六六九九七號函表示拒絕補償，參照前揭行政法院七十五年判字第一七一０號判決意旨﹕「行政機關依法應作為而不作為者，無異拒絕原告所為徵收補償之請求，致損害原告之權利或利益，自應視同行政處分。」，則原告據以向內政部提起訴願，自屬合法。乃內政部訴願決定書竟認為原告未於徵收公告期間提出異議，又認該函非屬行政處分，顯有違誤，有內政部九十一年三月五日台內訴字第０九００００九０六四號函及訴願決定書影本各乙件為憑。
（十）綜上所述，原處分及原訴願決定均有違誤，原告提起本件行政訴訟，自屬正當合法，請賜判如原告訴之聲明等語。
二、被告答辯意旨略以﹕
（一）緣本府辦理彰化市○○○○道工程７Ｋ＋０４０－８Ｋ＋２５５新闢工程，奉原台灣省政府八十八年四月二十二日八八府地二字第三七三八一一號函准予徵收，本府以八十八年五月五日彰府地權字第八四一二九號公告徵收，公告期間自八十八年五月六日至八十八年六月五日，公告期滿於期限內辦理徵收補償費發放，原告於八十八年六月二十一日辦妥領款手續，完成徵收作業，嗣原告於八十九年十月十一日向本府請求比照苗栗縣政府辦理中二高徵收補償，以特別救濟金方式給補償，本府以九十年九月二十日彰府工土字第一六六九九七號函復˙˙˙，略以˙˙˙無可據以發放救濟金之規定而提起訴願、行政訴訟。
（二）查被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價˙˙˙，前項徵收補償地價必要時得加成補償（土地徵收條例第三十條、平均地權條例第十條）。本案徵收地價補償係依上開規定辦理。次查土地法第二二七條規定，直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人，土地權利利害關係人對於公告事項如有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。惟原告於公告期間並未提出異議，並於通知發價期間內辦妥領款手續，而完成產權移轉登記。
（三）原告稱，本府指派之人員於用地徵收說明會表示，所需徵收之路寬為三十米，而實際徵收道路寬度卻為五十五米。經查有關三十米係指實際道路幅寬度，而實際工程設計時因地形關係視道路高程斷面坡之地形需要會有增加。本府以八十八年五月二十一日八八彰府工土字地０八八四九六號函及八十八年六月二十五日八八彰府工土字第一一八五三八號函復在案。
（四）有關訴求被徵收土地係山坡地保育區窯業用地，地價補償應比照建築用地補償案，查徵收補償依土地徵收條例第三十條規定，係依徵收當期土地公告現值補償，本案徵收當期土地公告現值每平方公尺壹仟陸佰元，並提經地價評議委員會評議通過，窯業用地與建築用地雖屬相鄰，但因影響土地區段地價因素不同，價格自有差別。
（五）原告訴求比照苗栗縣加發救濟金案，有關加發救濟金並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給（內政部七十七年二月十一日台
（七七）內地字第五七二八四０號函），救濟金並非法定補償，本府無上項財源之編列相關補償費，也均由原告辦妥領款手續。所請援比照苗栗縣政府，按考量每一土地區位不同、天然地形、地貌、四鄰及使用環境也不一，財力狀況也不一，無法依其所請加發救濟金。
（六）綜上所述，本府徵收補償費均依規定發給，原告之訴與法未合，請將行政訴訟駁回。
理 由
一、原告經合法通知，遲誤言詞辯論期日，核無民事訴訟法第三百八十六條第一項所列各款情形，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值補償其地價。˙˙˙」、「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出異議。」為行為時平均地權條例第十條前段、土地法第二百二十七條所明定。則被徵收土地之徵收補償費，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人縱不滿意於評定補償之數額，亦應於公告期間內提出異議，若逾期而未經異議，該徵收補償程序即已確定，不得再就同一事件有所主張。
三、查本件原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號窯業用地分割後同小段九一之五地號面積０˙八四六五００公頃應有部分二五０分之八一及二七００平方公尺之土地，經被告辦理彰化市○○○○道工程７Ｋ＋０４０－８Ｋ＋２５５新闢工程，報請台灣省政府八十八年四月二十二日八八府地二字第三七三八一一號函准予徵收，而以八十八年五月五日彰府地權字第八四一二九號公告徵收，公告期間自八十八年五月六日至八十八年六月五日，公告期滿於期限內辦理徵收補償費發放，原告於八十八年六月二十一日辦妥領款手續，完成徵收作業，此為兩造所不爭，並有被告彰府地權字第０八四二一九號致各業主函影本、原告領取補償費之收據附卷足證，則本件徵收補償事件，已因公告期滿與原告領取補償費後確定，依法應不得對之有所主張。乃原告堅持該案尚未確定，主張：被告因辦理「彰化市○○○○道路新闢工程」，曾於八十八年四月七日在彰化縣花壇鄉公所舉行說明會，被告指派說明之人員於會中表示該工程所擬原告之土地範圍，為欲拓寬三十米道路之土地，惟嗣後竟變為五十五米，與說明會之意旨不符，被告於八十八年五月五日以彰府地權字第０八四二一九號函送達原告，其說明第二點稱﹕「貴公司前列土地，經依法報准徵收，並經本府公告，其期限自八十八年五月六日起至八十八年六月五日止（計三十日），凡得提出異議之人，對於徵收公告事項如有異議，應於徵收公告期間內檢附有關文件，以書面向本府提出異議。」，原告旋於八十八年五月十日具陳情書，向被告表示異議，陳明﹕「本公司所共○○○鄉○○○段內庄小段九一之一地號所被徵收之路寬增為五十五米，與說明會中所知有差異，為避免所增加路寬造成地上物之損失，請將擬擴寬工程往東移約二００米左右，即７˙８Ｋ開始擴寬，其地號為內庄小段４－４地號，該地段皆為空地無地上物，將可減少地上物賠償之損失」，被告於八十八年五月二十一日以八八彰府工土字第０八八四九六號函否准原告所請﹔原告另以八十八年五月二十四日向被告陳情，被告又以八十八年六月二十五日以八八彰府工土字第一一八五三八號敷衍原告，被告徵收原告之土地所核發之補償費既不合理，並經原告於公告期間內提出陳情書，表示異議，被徵收土地之所有權人於公告期間內，表示不服原處分之意思者，即應認為於期限內已有訴願之合法提起，殊不因以陳情書之用詞而有異云云。惟查訴願係人民因行政機關之違法或不當處分，致損害其權利或利益時，請求救濟之方法，受理訴願機關應僅就訴願人聲明不服之範圍為審查決定，其未經當事人提起訴願之事項，自無為訴願決定之餘地。本件原告以八十八年五月十日、二十四日陳情書請求被告將擬擴寬工程、東移約二００米、即７˙８Ｋ開始拓寬為擬定之五十五米，姑不論被告對該項陳情處置是否適當，惟觀諸原告聲明不服之範圍極為明確，僅系爭有關徵收處分部分而已，實難認系爭徵收補償價額部分，亦屬原告不服之範圍，則系爭徵收補償價額部分，已因逾期未經異議而告確定，則原告於本件中再行主張補償費偏低等爭議，皆非屬本件所得審究之範圍，合先敘明。
四、原告雖又主張被告以純粹農地之價格每平方公尺壹仟陸佰元加四成計算補償費補償原告，顯然偏低，依苗栗縣政府對於窯業用地之徵收，認因情況特殊，按農地所定地價補償費偏低，而加發特別救濟金補償地主，經該府核算後，函請交通部台灣區國道新建工程局（簡稱國工局）核准發放，被告自可援例辦理，乃被告於九十年五月三日召開會議後，卻否准原告之請求，自有違誤等語。
五、然按土地徵收，應否發給特別救濟金，未載於土地法等有關徵收補償法規之列，自非法定補償範圍，參照中央主管機關內政部台（七七）內地字第五七二八四０號函釋，明示應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給之意旨，則發給與否，應屬行政機關之行政裁量問題。查本件原告以系爭所有土地被徵收，以純粹農地之價格每平方公尺壹仟陸佰元加四成來計算補償費補償原告，顯然偏低，未能比照苗栗縣政府對於窯業用地之徵收，因情況特殊，按農地所定地價補償費偏低，而加發特別救濟金補償地主之方式，有欠公平，違背社會正義原則，被告否准原告請求，既已敘明系爭補償係依土地徵收條例第三十條規定，依徵收當期土地公告現值補償，本案當期土地現值為每平方公尺壹仟陸佰元，並提經地價評議委員會評議通過，窯業用地與建築用地雖屬相鄰，但因影響土地區段地價因素不同，價格自有差別，請求比照苗栗縣政府，按考量每一土地區位不同、天然地形、地貌、四鄰及使用環境不一、財力狀況不一，無法依所請加發救濟金，是此項特別救濟金之發給與否，被告既已審酌實際情況，依其行政裁量權而為否准之處分，即難指為違法。
六、本件原告請求被告發給非屬法定補償範圍外之特別救濟金，核與法定徵收補償價額之爭議有別，非屬同一事件，被告既對原告申請之案件為否准之決定並送達原告，揆諸行政程序法第九十二條第一項之規定，即屬一對外發生效力之行政處分，原告對該行政處分不服，依法提起訴願，訴願決定機關本應為實體審究，訴願決定以系爭土地徵收補償已告確定，原告遲至八十九年十月十一日始提出陳請，被告雖以九十年九月二十日九０彰府工土字第一六六九九七號函駁，惟該函並不能視為另一新行政處分，原告對同一事件再為爭執，認訴願不合法，而為不受理決定，固有未洽，然結論並無二致，本件原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並發給特別救濟金，仍難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 八 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 三十 日
法院書記官 黃 靜 華