臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第三二四號
原 告 甲○○○
乙○○丙○○○丁○○戊○○謝啟酉己○○共 同訴訟代理人 辛○○被 告 彰化縣北斗地政事務所代 表 人 庚○○訴訟代理人 壬○○右當事人間因繼承登記事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十一年三月二十日彰府法訴字第一八七八二七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等於民國九十年八月十七日委任代理人辛○○（亦為本件原告訴訟代理人）向被告申請被繼承人謝清勳分割繼承登記，經被告以第六五三三號收件並為審查，因原告等所檢附繼承人戶籍資料缺漏被繼承人之「長女」戶籍資料，遂於九十年八月二十一日以北登補字第三九二號依「繼承登記法令補充規定」第九十二點通知原告等補正；因該登記事件原告代理人於補正期間借回文件後，將切結事項逕為書寫於繼承系統表內，被告以該代理人未依土地登記標準作業手冊規定於文件增刪處由申請之繼承人即原告等簽章，於九十年九月五日以北地一字第四九○三號函請代理人補正，惟原告等仍未於補正期間內完成補正，爰以九十年九月二十四日北登駁字第一一八號函即原處分駁回登記申請。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按中央法規標準法第六條、第七條及第十一條規定，均指明行政機關依法行政之最高指導原則。今被告所依據之「繼承登記補充規定」，既非立法機關訂定之法律，又無法律之授權，僅於依土地法第三十七條第二項之規定授權訂定，該補充規定充其量僅係規範被告內部作業之參考依據，對外尚不發生法之效力，尤其與人民權利相關之案件時，更無自由裁量之餘地，訴願機關引用行政程序法第一百六十一條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關，其下級機關及屬官之效力。」，惟行政程序法第一百五十九條規定，可知行政規則為上級機關對下級機關或長官對屬官，依其權限或職權為規範內部秩序及運用所為，「非」直接對外發生法規範之一般、抽象之規定。今被告竟引為准駁之依據，自屬違法。
二、次按「切結書」僅係行政機關對於事證認識不明，為保護自身所作之非必要之證明文件，被告已於繼承系統表下切結如下：「本系統表係依民法第一千一百三十八條、第一千一百三十九條及一千一百四十條規定制定，如有不實願負法律責任」。而繼承系統表代理人在未更動遺產分割協議書之文字下所為之附加說明，乃屬代理人於代理權限內所為，更非為被告所稱未有「特別授權」下代理人無權代為切結。被告對於繼承案件之審查，係採實質審查，對於原告提附之證明文件能為審查之依據，竟不為之，儘以非法律所規定之非必要文件作為駁回依據，實已違反行政程序法第十條有關行政機關行政裁量權之規定。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本件原告就被告轄內被繼承人謝清勳所有○○○鎮○○段六九六、六九七及六九八地號土地申請分割繼承登記，案附繼承人戶籍資料經依法審查缺漏被繼承人之「長女」戶籍資料，被告依現行「繼承登記法令補充規定」第九十二點規定，要求補正。按「繼承登記法令補充規定」係在未違反土地法規範下由內政部所訂頒之行政規則，而「行政規則」係指規律行政體系內部事項之命令，不直接對外發生效力，通常與人民權利義務無直接關係。行政機關於權限範圍內得發布作為內部章則之行政規則，殆為任何國家皆存在之制度。以我國而言，行政規則為法源之一種，尤無疑義。上級機關訂頒之行政法令對各地政機關自有拘束之效力，各所自應遵守，以期能統一審查標準；又參照現行土地登記規則第一百十九條第一項第六款之規定：「其他依法律或中央地政機關規定應提出之文件」。是「繼承登記法令補充規定」，即為行政機關為填補該法律漏洞或具體化該不確定法律概念，並使其具備提供行政機關在行使行政裁量時的決定標準及決定模式，而頒布補充法規及裁量準則的行政函令。故此一行政規則之行政法的法源甚明。是以內政部（中央地政機關）訂頒「繼承登記法令補充規定」規定應提出之文件，與法律無何牴觸，自屬有效。
二、再者，因登記機關受理登記案件之申請，僅能就申請人所附文件作書面之審理，繼承人有無缺漏者之情形，倘僅從戶政機關出具該文昌里東斗路三號之一謝清勳戶內之戶籍資料中無長女設籍資料，登記機關尚難得知其他戶籍內有無該繼承人之資料，逕為認定確無長女之情事，稍嫌妄斷，為免日後訟累，故賦予申請人檢附切結書敘明其未能列明缺漏者之事由，俾憑辦理登記，以符實情，與法理並無相悖之處。
三、復按現行土地登記規則第一百十九條第二項（修正前土地登記規則第四十四條第二項）之規定，故系統表製成後，倘文件內文字有增刪處自須由原作成之申請繼承人認章訂正，以符真意，合先陳明。而本件原告等之代理人，送件時並未依上開規定檢附敘明其未能列明缺漏者事由之文件，被告遂於九十年八月二十一日以北登補字第三九二號通知補正在案，然代理人於補正期間領回案件後，如起訴狀第一點所陳自認本於代理權，將切結事項逕為補正於系統表內即屬補正完成，被告乃依上開法令及土地登記標準作業手冊規定函請代理人至少應確實於系統表文件增刪處由申請之繼承人認章切結，以確認申請之繼承人真意並明責任，與法並無相違。又專業代理人受委託人之委託得執行代理申請土地登記事項，為土地登記專業代理人管理辦法第十六條所明定，然本件土地登記代理人申請登記時，依所附資料委託人並無作特別授權，代理人於送件後未經申請人認章逕即補填切結事項於系統表內，顯已逾越原委託授權之範圍，是原告所訴自無可採。
理 由
一、按「戶籍謄本缺漏某出生別繼承人之姓名，如戶政機關查證無法辦理戶籍更正，而其戶籍謄本均能銜接，仍查無該缺漏者何人時，申請人得檢附切結書敘明其未能列明缺漏者之事由後，予以受理。」，為內政部訂頒繼承登記法令補充規定第九十二點所明定；再按土地登記規則第一百十九條第二項（九十年九月十四日修正前同規則第四十四條第二項）規定：「申請繼承登記提出之繼承系統表，由申請人依民法有關規定自行訂定，註明如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申請人願負法律責任，並簽名或蓋章。」
二、本件原告等於九十年八月十七日向被告申請被繼承人謝清勳分割繼承登記，經被告審查後，因原告等所檢附繼承人戶籍資料缺漏被繼承人之「長女」戶籍資料，通知原告等補正，惟該事件原告等代理人僅將切結事項逕為書寫於繼承系統表內，而無申請之繼承人即原告等認章，再函請該代理人補正，惟原告等仍未遵期補正，以原處分駁回其登記申請，原告不服，循序提起行政訴訟。訴稱：本件被告要求原告等在系爭辦理分割繼承事件中書寫切結書，所依據之「繼承登記補充規定」，並非立法機關訂定之法律，又無法律之授權，僅依土地登記則第三十七條第二項之規定授權訂定，該補充規定充其量僅係規範被告內部作業之參考依據，對外尚不發生法效力，又「切結書」僅係行政機關對於事證認識不明，為保護自身所作之非必要之證明文件，原告等已於繼承系統表下切結：「本系統表係依民法第一千一百三十八條．．．制定，如有不實願負法律責任」，再繼承系統表為代理人在未更動遺產分割協議書之文字下，所為之附加說明，乃屬代理人於代理權限內所為，被告於系爭繼承事件，對於原告提附之證明文件未能實質審查，而以非法律所規定之非必要文件及無法之效力之行政規則，作為駁回依據，實已違反行政程序法第十條有關行政機關行政裁量權之規定等云。
三、次按「繼承登記法令補充規定」係由內政部於其職權範圍內，為簡化程序、統一作業及行使行政裁量時之決定標準，規範其所屬地政機關，於受理人民申請辦理繼承登記等事宜，所訂頒之行政規則，而此行政規則係屬規律行政體系內部事項之命令，不直接對外發生效力，通常與人民權利義務無直接關係，是上開內政部訂頒繼承登記法令補充規定第九十二點之規定，係屬於人民辦理繼承登記事件時，如戶籍謄本缺漏某出生別繼承人之姓名，無法經戶政機關資料可查證時，由申請人檢附切結書敘明其未能列明缺漏者之事由後，予以受理登記，此為人民因申請地政機關辦理此繼承登記事件，因其所提供之戶籍資料未盡齊全，仍無法由戶政機關予查證，人民對此缺漏事項自應予以釋明，使受理登記機關對於繼承人之資料，有所憑據，再予受理，並未涉及人民之權利義務事項，與行政法上之法律保留原則無關，合先敘明。
四、經查，本件原告等向被告申請被繼承人謝清勳分割繼承登記，因原告等所檢附繼承人戶籍資料缺漏被繼承人之「長女」戶籍資料，原告等亦向彰化縣北斗戶政事務所申請出具無該資料之證明，該戶政事務所亦函覆無被繼承人謝清勳之長女設籍資料，有繼承系統表、申請書及該戶政事務所函件在卷可佐，並為兩造所不爭，是被告以此情形，依繼承登記法令補充規定第九十二點之規定，於事實欄所示二次函請原告等補正，要求原告等應依此規定檢附切結書敘明未能列明戶籍謄本缺漏某一出生別繼承人之事由，雖該事件原告等代理人辛○○（亦為本件原告之訴訟代理人）僅將此切結事項書寫於繼承系統表內，惟並無原告等之簽章，有上開繼承系統在卷可稽，此亦為原告所是承，按依前開規定，此切結書應由申請人即該事件繼承人所檢附，自應由其本人製作，辛○○為原告等辦理該分割繼承事件之代理人，雖有代理有關此登記事件之相關權限，但對於申請人應自行製作之文書，其可代為書寫再由申請人簽章或代為送件，自無由其自行製作切結書之權限，是被告以原告等有未於補正期限內檢附切結書之情形，依首開規定，認原告等對於該登記事件所提出之戶籍謄本，所缺漏某一出生別繼承人之事由未能釋明，無法得知此戶籍有無此繼承人之資料，難以逕認確無此繼承人之情事，以原處分駁回其申請辦理該分割繼承登記，並無違法之處，亦無原告所稱違反行政程序法第十條有關行政機關行政裁量權逾越法定之裁量範圍之規定之情形。
五、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，其訴為無理由，應予駁回，據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 十六 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 十六 日
法院書記官 詹 靜 宜