臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第三七八號
原 告 甲○○訴訟代理人 周金城律師
李宛珍律師被 告 彰化縣政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 李效文律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二日台內訴字第０九一０００二八八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要﹕緣交通部台灣區國道新建工程局為辦理東西向快速公路彰濱台中縣彰濱快官段（和美鎮）工程，需用坐落彰化縣○○鎮○○段中寮小段八─五地號等二九五筆土地及其地上物，報經台灣省政府民國八十八年四月二十六日府第二字第三八二八二號函准徵收土地及附帶徵收地上物，被告乃據以八十八年五月六日彰府地權字第八六一０五號公告徵收。原告於公告期間內即八十八年六月三日，以系爭地上物補償費清冊內容不清，無法得知補償詳細情形等由提出異議，經被告會同相關單位派員辦理複估，原告對複估結果仍表不服，陸續提出陳情、異議，經被告以八十九年三月六日彰府地權字第四一０二六號函復略以：本案經會權責單位以經濟部水利處第三河川局八十九年一月十三日水利三管字第Z000000000號函略以「˙˙為河川行水區域內，依水利法第七十八條規定不得種植高莖農作物˙˙˙」，和美鎮公所依國工局八十八年六月十一日國工局八八地字第一四七二二號函復「東西向快速公路彰濱台中縣彰濱快官段彰化和美工程用地地上物查估作業檢討會記錄結論」，按該觀賞花木最低補償單價二分之一發給遷移費給予補償，否准原告請求提高發給遷移費。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：請求判決原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨及補充理由略以﹕
（一）按人民對於官署之處分，在法定訴願期間內，曾向原處分官署聲明異議，表示不服原處分之意思者，應認為於期限內已有訴願之合法提起，業經司法院先後解釋明示（司法院院字第一四一五號、院字第二五七一號及院解字第三六一０號各解釋），並經最高行政法院迭著判例在案（最高行政法院五十年度判字第一號、四十二年判字第三號、四十二年判字第三八號、四十三年判字第三號及四十四年判字第四七號各判例）。查原告對於系爭地上物徵收補償爭議，既已於八十八年六月三日向彰化縣政府提出異議書表示不服，嗣彰化縣政府於同年八月二十五日復估後，訴願人對復估結果仍表不服，於同年九月十八日再為陳情並歷數次異議及陳情詳如附件所示，應認已於法定期間內已有訴願之合法提起。
（二）其次，本件原告於九十年九月五日提出訴願書，並陳明救濟歷程後，受理訴願機關本於行政權之發動，主動積極調查本案，並未以訴願逾越法定期間，裁定不受理原告所提之訴願，仍予以受理且進行實體審查後於九十一年四月二日作成訴願決定，從而縱認因程式不符而有遲誤訴願期間之瑕疵，則該瑕疵亦已補正。是以原告不服該訴願決定於收受訴願決定後二個月內，依法提起本件撤銷訴訟，應認已符合行政訴訟法第一０六條之法定期間，而非不得提起本件訴訟。
（三）查本件原告所爭執者，僅限原處分機關對於原告所有坐落於彰化縣○○鎮○○○○段○○○○號、及同縣鎮○○○○段二０─二、二０─三、三八、四三等地號之私有土地所為之地上物徵收補償行政處分，至於塗厝厝小段六九一、六九五號土地旁之未登錄土地則非本件爭執之標的，詳如原告行政訴訟起訴狀所載，合先敘明。
（四）需地機關之查估作業檢討會會商結論，並非法令規定，不得為限制人民權益之決定，原處分機關據此會商結論核給徵收補償金額，違反法律保留原則：按對於人民生命、自由及財產之保障，應恪遵法律保留原則，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施。查本件地上物徵收補償爭議，經原告多次陳情、異議，受理機關單位均表示係依據交通部國道新建工程局「東西向快速公路彰濱快官段工程用地地上物查估作業檢討會」會商結論，依彰化縣政府有關辦理徵收土地補償遷移費查估基準所訂觀賞花木補償單價二分之一計價發給遷移費。惟，需地機關之作業檢討會會商結論，應屬有關主管機關之內部會議決議，被告據此內部決議作成限制人民財產權利之行政處分，顯欠缺法源依據，違反法律保留原則。
（五）土地法對於地上改良物僅大別為建築改良物及農作改良物，原處分機關將農作改良物區別農林作物與觀賞花木而異其補償標準，顯係增加法律所無之限制，該處分亦屬違法：依土地法二四四條規定，因徵收土地致其改良物遷移時，應給以相當之遷移費﹔再依土地法第五條之規定，本法所稱土地改良物，分別為建築改良物及農作改良物二種。附著於土地之農作物及其他植物與水利土壤之改良物，為農作改良物。前揭法條並未將觀賞花木與其他農作物加以區別，惟依彰化縣和美鎮公所函覆原告質疑地上物徵收補償金額折半發給遷移費疑義時，回覆「此次查估係依照主管機關及需地機關於八十八年五月廿七日東西向快速公路彰濱快官段工程用地地上物查估作業檢討會結論：一、有關疑似不當種植之農林作物，則不予補償，對於正常種植之農林作物應依規定查估補償，觀賞花木以補償單價二分之一發給遷移費˙˙˙等來辦理。」，足證被告機關就本件地上物徵收補償，區別農林作物與觀賞花木而有不同補償標準，顯有增加法律所無之限制之違法。
（六）原處分機關於查估補償清冊備註欄載明本件地上物徵收補償係為遷移費，答辯狀卻表示系爭補償應屬救濟金之性質，與原處分矛盾，所辯委無可採：查被告提出之本件地上物徵收補償清冊備註欄，明示原告所種植之農林作物補償性質為「遷移費」﹔前揭彰化縣和美鎮函覆之會商結論又表示：「一、有關疑似不當種植之農林作物，則不予補償，對於正常種植之農林作物應依規定查估補償，觀賞花木以補償單價二分之一發給遷移費˙˙˙」﹔而原告對於系爭地上物徵收補償亦確領取補償單價二分之一之遷移費。上開事證均足證原告於被徵收土地上之農林作物並無不當種植之情形，蓋若為不當種植之農林作物，則依主管機關與需地機關之會商結論應不予補償，然實際上被告機關卻按觀賞花木以補償單價二分之一核撥遷移費予原告。詎原告不服訴願決定，依法提起本件行政訴訟後，被告答辯陳稱本件補償金額，實際上為主管機關體恤民疾所給予之救濟金，並非土地改良物之遷移費。則被告如何合理說明徵收補償清冊上所為遷移費之紀錄？又如何合理說明原處分依前開會議決議按觀賞花木以補償單價二分之一發給遷移費等事實？再者，若系爭金額確實為救濟金，則被告又係依何法令依據而作成折半發給補償金之處分？倘被告欠缺任何法令依據，逕以救濟金為由，即恣意動支預算經費，剝奪人民之財產權，又豈能認係合法之行政處分？
（七）綜上所述，原處分及訴願決定容有違法而無以維持，為此懇祈鈞院鑒核，賜判如原告訴之聲明等語。
二、被告答辯意旨略以﹕
（一）首按，國家因法定公共事業之需要，得徵收私有土地，而依土地法第二二五、
二二七、二三八、二三四、二三六條規定，被告雖為辦理東西向快速道路彰濱台中縣彰濱快官段工程用地徵收專責機關，惟限於私有土地之徵收事項部分，至於本案關於原告佔用公有土地（塗厝厝小段六九一六九五地號）所非法種植農作物之遷移費補償部分（救濟金性質），非屬被告辦理私有土地徵收業務（參見交通部台灣區國道工程局八八地字第三０八八六號函），故被告所為八十九年三月六日八九彰府地權字第四一０二號函內容僅係就原告所請其中之私有地上農作物遷移費調整部分為說明（此部份雖以遷移費名義補償，然亦屬救濟金性質，詳後述），故原告於其起訴狀所載被告應依法變更渠佔用公有地非法種植農作物之救濟金數額部分，應屬誤會。
（二）且查，原告於本事件聲明撤銷被告該函之行政處分，實者，應係對於被告所為私有土地徵收案件其中之農作物遷移費查估發放金額之處分不服，而被告前開函文雖得亦視為對此處分之延續，而被告所為此函文因無記載救濟期間，依較有利原告之行政程序法第九十八條第三項規定，原告至遲應於九十年三月中旬前對被告該函之行政處分提出訴願，然被告係於九十年九月五日始向交通部台灣區國道新建工程局提出訴願，經轉內政部而遭訴願駁回之決定，有渠訴願書可稽﹔由上事實，原告之訴願已逾越法定期間，顯徵其本件訴訟無理由。
（三）又被告雖以遷移費名義補償原告關於其受徵收私有地上所種植農作物﹔然因原告所栽植者為高莖作物，坐落於烏溪兩堤間之河川行水區域內，有相關函文可證及原告所自認﹔該等農作物為屬經主管機關內政部水利處所認定違反水利法第七十八條第一項、台灣省河川管理規則應取締排除之非法、不當耕種之農作物，故依土地法第二一五條第四項規定非屬土地徵收之法定應補償對象，惟被告為順利推動政務及體恤民瘼，乃按交通部台灣區國道新建工程局八十八年六月十一日國工局八八地字第一四七二二號函附「東西向快速公路彰濱快官段工程用地地上物查估作業檢討會」會商結論，核發具救濟金性質之遷移費與對造，亦即，被告所核給原告之救濟金非屬法定補償範圍，而為國家恩典，原告當無向被告請求給付金錢之權源。
（四）綜前所論，原告種植於私有土地、佔用公地上之高莖作物，乃位處河川行水區域內，渠行為涉嫌竊佔罪並違反水利法規定，符合土地法第二一五條第四項規定，屬農作物種類不當之種植情形，不應受任何補償，且逾越訴願提起法定期間，渠本件請求不足採，請判決如答辯聲明所載等語。
理 由
一、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」、「訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」、「訴願人在十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。」分別為行為時訴願法第十四條第一項、第四項及第五十七條所規定。本件原告對於系爭地上物徵收補償爭議，曾於八十八年六月三日向被告彰化縣政府提出異議書表示不服，嗣被告於同年八月二十五日復估後，原告對該復估結果仍表不服，並於同年九月十八日再為陳情，經被告機關以八十九年三月六日彰府地權字第四一０二六號函復否准原告請求提高發給遷移費，對此否准處分，兩造均不知何時送達，原告嗣提起訴願﹔無從認定其訴願是否逾期，且原告曾多次向數機關異議及陳情，訴願決定機關受理本件訴願後乃進行實體審查後，於九十一年四月二日作成訴願決定，原告不服該訴願決定於收受訴願決定後二個月內，向本院提起本件行政訴訟，核其所為，尚與法無違，本院自得從實體而為審究，被告認原告訴願逾期，起訴不合法，尚非可採，合先敘明。
二、按「本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」又「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限……四、農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者。前項第三款、第四款之認定，由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關為之。第一項第三款、第四款之改良物，於徵收土地公告期滿後，得由直轄市或縣（市）地政機關通知其所有權人或使用人限期拆除或遷移；逾期由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關逕行除去，並不予補償。」，八十九年二月二日公布施行之土地徵收條例第六十條及土地法第二百十五條定有明文。又「主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。
但直轄巿、縣（巿）主管機關訂定單行章則，應報上級主管機關。」、「本規則所稱主管機關，在省為臺灣省政府（以下簡稱本府）；在縣（市）為縣（市）政府。」、「為保護河防安全禁止左列事項：˙˙˙四、在行水區域內種植，足以妨礙水流之植物者。」、「河川區域內之左列行為應向河川管理機關申請許可：
˙˙˙七、其他與河川管理有關之使用行為者。前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。˙˙˙」為行為時水利法第十條、台灣省河川管理規則第三條第一項、第十七條第四款及第三十四條所明定。
三、本件因交通部台灣區國道新建工程局為辦理東西向快速公路彰濱台中縣彰濱快官段（和美鎮）工程，需用坐落彰化縣○○鎮○○段中寮小段八─五地號等二九五筆土地及其地上物，經報請台灣省政府八十八年四月二十六日府第二字第三八二八二號函准徵收土地及附帶徵收地上物，被告並以八十八年五月六日彰府地權字第八六一０五號公告徵收，本件原告所所有坐落於彰化縣○○鎮○○○○段○○○○號、嘉寶潭小段二０─二、二０─三、三八、四三等地號之私有土地（下稱系爭土地），係屬本件徵收範圍內之土地。本件原告對系爭土地之徵收補償方式並無異議，並已受領補償金在案，惟就系爭土地上農林作物之查估、核定依據及補償理由有所爭議，遂循序提起本件行政訴訟主張，本件地上物徵收補償，經受理原告異議、陳情之機關單位均表示係依據交通部國道新建工程局「東西向快速公路彰濱快官段工程用地地上物查估作業檢討會」會商結論，依彰化縣政府有關辦理徵收土地補償遷移費查估基準所訂觀賞花木補償單價二分之一計價發給遷移費，惟土地法對於地上改良物僅大別為建築改良物及農作改良物，被告將農作改良物區別農林作物與觀賞花木而異其補償標準，顯係增加法律所無之限制，已屬違法﹔且需地機關之作業檢討會會商結論，應屬有關主管機關之內部會議決議，被告據此內部決議作成限制人民財產權利之行政處分，顯欠缺法源依據，違反法律保留原則﹔又依據上開會商結論，有關疑似不當種植之農林作物，不予補償，對於正常種植之農林作物應依規定查估補償，觀賞花木以補償單價二分之一發給遷移費來辦理之規定，足徵原告於被徵收土地上之農林作物並無不當種植之情形，蓋若為不當種植之農林作物，則依主管機關與需地機關之會商結論應不予補償，然實際上被告機關卻按觀賞花木以補償單價二分之一核撥遷移費予原告，且被告稱系爭補償應屬救濟金之性質，亦與其所為相互矛盾云云資為爭議。
四、查本件原告所有坐落彰化縣○○鎮○○○○段○○○○號、嘉寶潭小段二０─二、二０─三、三八、四三等地號之私有土地，係位於前台灣省政府核定公告之河川區域內，計劃興建之烏溪和美堤防用地範圍外之行水區，此為原告所自承，並有相關機關函文附於本院卷內可稽，其河川使用應受前揭水利法及台灣省河川管理規則等相關規定之限制。又本件系爭土地係屬原告所有之私有土地，其於系爭土地上種植植物雖無須向河川管理機關提出申請，惟依前揭水利法、台灣省河川管理規則規定，基於河川安全考量，仍須限制使用，不得種植有礙水流繁茂植物暨五十公分以上之高莖作物，是原告自承其於系爭土地上種植高度高於五十公分，低於一百公分之矮仙丹花等觀賞花木，自屬與法有違，則政府因公用之需要，自得逕予剷除，依上開土地法第二百十五條規定無須給予補償，即無土地法第二百四十四條「因徵收土地致其改良物遷移時，應給以相當之遷移費。」規定適用之餘地，則本件原告所有系爭土地地上作物，自非屬土地徵收之法定應補償對象。次查土地徵收，應否發給特別救濟金，未載於土地法等有關徵收補償法規之列，自非法定補償範圍，參照中央主管機關內政部台（七七）內地字第五七二八四０號函釋，明示應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給之意旨，則發給與否，應屬行政機關之行政裁量問題，則本件需地機關參酌被告建議，並經召開「東西向快速公路彰濱快官段工程用地地上物查估作業檢討會」會商作成結論，就不當種植農作物之情形，按觀賞花木以補償單價二分之一核撥遷移費，委由被告一併發給，核其性質係屬非法定補償之救濟金，是此項特別救濟金之發給與否，既經需地機關審酌自身財力及實際情況，就同類情形併予發給，則其行政裁量權之行使尚無違平等原則之要求，原告前揭各節指摘，自非有據。從而，原處分及訴願決定並無違誤，原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十五 日
法院書記官 黃 靜 華