臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第三八六號
原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 丁○○律師被 告 內政部代 表 人 戊○○訴訟代理人 癸○○
子○○被 告 臺中縣政府代 表 人 己○○訴訟代理人 辛○○被 告 臺中縣大雅鄉公所代 表 人 庚○○訴訟代理人 壬○○右當事人間因土地徵收事件，原告請求確認徵收處分無效，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告台中縣大雅鄉公所為辦理第一期公共設施保留地停二停車場工程，經台灣省政府於民國（下同）七十八年三月二十三日七八府地四字第三四一三六號函核准徵收台中縣○○鄉○○段七五之一二地號等二筆土地及其土地改良物。土地部分，經被告台中縣政府七十八年四月十九日七八府地權字第○七一八八一號公告徵收，公告期間自七十八年四月二十日起至七十八年五月二十日止，並以七十八年五月二十二日七八府地權字第九○九一○號函通知所有權人及抵押權人於七十八年六月一日發放補償費，因所有權人及抵押權人（台中區中小企業銀行）未提出具領，台中縣政府乃將補償費辦理提存（八十一年一月十六日八一年度存字第一九一號，提存物受取人﹕台中區中小企業銀行）﹔建物部分，因當時所有權人未能配合，拒絕入內造成無法查估，台中縣政府七十八年四月十九日七八府地權字第○七一八八一號公告徵收未列補償金額，僅就所有權人姓名及建物門牌辨理公告，致需用土地人亦未能將建物補償費撥交被告台中縣政府發放，台中縣政府乃再重新辦理查估，以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收，公告期間：自八十四年二月十三日起至八十四年三月十五日止，並以八十四年三月十七日八四府地權字第六二七八八號函通知所有權人於八十四年三月二十八領取補償費，所有權人未領取，亦予以辦理提存（八十四年五月十二日八十四年度存字第一六六二號、一六六三號及一六六四號）。原告以台中縣政府逾越土地法第二百三十三條公告期滿十五日內發放補償費之規定，土地補償費於八十一年一月十六日始辦理提存，且未依法提存予土地所有權人，而係提存予抵押權人台中區中小企業銀行，建築改良物之補償費於八十四年五月十二日始辦理提存，且以本案建物應係原告三人各自所有，惟台中縣政府卻逕以乙棟建物認定為三人共有，各提存三分之一補償費，而向被告請求確認徵收無效或失效，原告因被告等於請求後三十日內不為確答，而提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明：㈠先位聲明：⒈請求確認台灣省政府（承受業務單位為內政部）於七十八年三月二
十二日以七八府地四字第三四一三二號，並經台中縣政府於七十八年四月十九日以七八府地權字第七一八八一號函公告徵收原告甲○○所有台中縣○○鄉○○段
八一二、八一三地號之土地（重測前為坐落台中縣○○鄉○○段七五之十二地號之土地，下稱系爭土地），其徵收處分無效（或徵收處分失其效力）。⒉請求確認台中縣政府以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收原告甲○○、乙○○、丙○○分別所有門牌號碼：台中縣○○鄉○○村○○路二八二、二八二之一、二八二之二號建物（下稱系爭建物），其徵收處分無效（或徵收處分失其效力）。⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡備位聲明：⒈前揭聲明之徵收處分如非無效，請求確認應認失其效力。⒉被告應
給付原告新台幣（下同）二十八萬二千二百四十元，及自七十八年五月二十日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
二、被告之聲明：被告均不同意原告訴之追加備位聲明。㈠內政部部分：求為判決⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡台中縣政府部分：求為判決⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢台中縣大雅鄉公所部分：求為判決⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述、爭點及補充理由：
一、原告部分：
Ａ、先位聲明部分：程序部分
⒈本件徵收雖經民事確認所有權判決確定在案（最高法院九十年度台上字第二
四六六號判決），惟查，前揭民事確認判決，其訴訟標的係「確認所有權」，訴訟標的並未針對兩造爭議，其前提之徵收行政處分效力，一併請求確認或判決，該案判決理由中雖曾敘明徵收程序，惟並未就該徵收處分是否有無效原因為認定，諸如原告本件起訴主張之「提存對象錯誤」、「逾越土地法第二百三十三條應嚴格遵守之法定期間」、「未按建物所有權人及建物實際面積提存正確之應補償金額」等事由，本件行政訴訟自不受該民事確認所有權判決之既判力所拘束，充其量僅該民事判決理由有無「爭點效」之適用，然本件行政訴訟原告主張之事實在該民事確認判決中亦未經調查審酌。
⒉兩件訴訟之訴訟標的不同，爭執事項亦不同，自無應為民事確認判決拘束之一事不再理問題，請鈞院詳酌，為實體事由之審查。
實體部分：
⒈本件需用土地人台中縣大雅鄉公所為辦理都市計劃第一期公共設施保留地停
二用地，需要坐落台中縣○○鄉○○段八一○、八一一、八一二號土地（原告所有重測前台中縣○○鄉○○段七五之十二地號，重測○○○鄉○○段八
一二、八一三地號，然八一三地號部分並未經被告公告徵收），經報奉台灣省政府（承受業務單位為內政部）於七十八年三月二十二日以七八府地四字第三四一三二號奉准徵收，並經台中縣政府於同年四月十九日以七八府地權字第七一八八一號函公告徵收土地並附帶徵收系爭地上物，因當時未完成系爭建物徵收程序，迨八十年台中縣大雅鄉公所為開闢停車場，乃擬具徵收土地撥用計畫書、土地現況及使用人清冊、建築改良物補償清冊等，依法報請徵收。經台中縣政府核准公告徵收系爭建物，而以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收，公告期間自八十四年二月十三日起至同年三月十五日止，公告期滿後，經台中縣政府於八十四年五月十二日提存於台灣台中地方法院待領（最高法院九十年度台上字第二四六六號判決意旨參照）。
⒉按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由
法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久，本此意旨，土地法第二百三十三條明定補償費應於「公告期滿後十五日內」發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守（參照司法院大法官釋字第一一○號解釋、第四二五號、第五一六號解釋）﹔復按需用土地人，不依土地法第二百三十三條第一項規定，於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失效力，土地所有人，如因此而損害者，得向需用土地人請求賠償（司法院院字第二七○四號解釋意旨）。
⒊土地部分：
⑴依前揭最高法院確定判決事實明白認定，系爭土地徵收，於七十八年四月
十九日公告徵收完畢，惟被告並未一併徵收原告所有台中縣○○鄉○○段○○○○號之土地，及發給補償費，逾越土地法第二百三十三條法定期限公告期滿十五日內，發給補償費完竣之強制規定，於八十一年一月十六日始向台灣台中地方法院提存系爭土地補償費。且被告提存本件徵收補償費，土地部分之提存金並未依法提存予土地所有權人即原告甲○○，而係提存予「抵押權人台中區中小企業銀行」，然原告與台中區中小企業銀行其時並無債務關係存在，被告未盡調查之責，率而提存補償費予土地所有權人以外之第三人，提存對象既出於錯誤，即不生清償效力，該提存並非適法。被告徵收土地未發給土地補償費予原告，該徵收處分有明顯而重大瑕疵，亦逾越土地法第二百三十三條法定期間仍未發給，此法定期間既應嚴格遵守，同法文復已就不予適用之例外情形，即對徵收補償有爭議，提交評定或評議，或所有權人同意延期繳交，為明白規定，然於土地或建物權利人拒絕領取補償時，並未為相同明文之例外不予適用規定，自應一體適用本文原則規定，仍應於法定十五日期限內發給（無論自動領取或提存）完峻，本件被告既未遵守法定期間，徵收處分即有重大而明顯之程序瑕疵之無效原因或應解為失其效力。土地法第二百三十三條補償費發放規定，屬強制規定，行政機關基於職權，執行法律，雖得訂定命令補充法律之規定，惟其內容須符合法律意旨（釋字第四二五號並因此宣告內政部發布之「土地徵收法令補充規定」違法應不予適用），並需遵守「法律保留原則」及「正當法律程序」等公法行為之一般法律原則，行政機關自不得以行政命令任意擴大法文之適用範圍，增加法文所無之限制，庶符法制。
⑵被告抗辯稱「行為時土地法第二百三十七條僅有補償費提存之相關規定，
並未限定提存期限．．．此項提存期間規定祇屬訓示性質，並非法定不變期間，對土地徵收核准案之效力，並無影響」云云，實務雖不無相類似之裁判見解，惟均因與法律規定意旨及司法院釋字五一六號解釋意旨不符，而不應再予援用。況於司法院作成釋字第五一六號解釋前，採相反意旨，認補償費發放應嚴格遵守法定程序，否則應構成徵收無效者，亦迭有最高行政法院判決支持上開論點，此參原告先前檢附之最高行政法院八十五年度判字第一七七九號、九十年判字第六六０號等則判決意旨可稽。
⑶釋字第五一六號解釋，固對徵收補償有異議之情形，例外以因應補償之數
額於該管地政機關交評定或評議而無法確定，故准予延展前開十五日之法定期間，惟解釋文中，並明白指出：該補償費額一經評定或評議後，主管地政機關，仍應立即通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其期限亦不得超過土地法所定之十五日期限，倘因增加之數額過大，致無法於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起「相當之期限內」發給，否則徵收核准案仍應失效。足見，主管地政機關或需地機關未能遵守前述十五日之法定期間，即使徵收失效無疑。本件，姑不論並無釋字第五一六號所示之例外情形（對徵收補償費異議），故並無該例外解釋之適用；退步言，縱或有之，惟被告於七十八年核准本件系爭土地之徵收後，雖因原告對應否徵收系爭土地之疑義，而未領取補償費，惟被告竟未依土地法第二百三十七條之規定，將系爭補償費提存，其非但有違法律之規定，亦明顯與前開釋字第五一六號應於公告後十五日或相當期內發給之解釋相違，而有失政府保障人民財產權之職責，尤其，被告自七十八年核准徵收後，直至三年後之八十一年方始將補償費提存，該一期限是否相當，又是否合理，實已無殆贅述。
⑷被告以提存方式發給補償費及提存金額計算並不合法：按「債權人受領遲
延，或不能確知孰為債權人而難為給付者，清償人得將其給付物，為債權人提存之」民法第三二六條固有明文，惟其提存之要件須有「債權人受領遲延」等情形始得為之；且依民法第二二九、二三三條規定，給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任，遲延之債務以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。
①關於徵收處分為單方行政行為，要嚴格遵守法定程序，因對人民而言是特
別犧牲，故應特別重視「正當法律程序」「法律保留原則」等公法上之準則要求，此與行政契約雙方當事人立於相對等之地位者不同，徵收土地之所有權人既為國家公共利益特別犧牲，僅為行政處分之被迫接受者，並未基於契約關係得請求國家為相對應之給付，自亦不負依契約對待給付之受領遲延義務，蓋補償費之發給本係國家應負之法定義務，如何能將責任轉嫁人民，而課人民以受領之義務？②被告於 鈞院九十年二月十一日庭訊，經法官訊以：「關於通知土地所有
權及抵押權人的証明？」時亦自承「有寄發的事實，沒有送達的証明文件，因年代久遠，只要有通知的事實即可。」惟原告自始即否認曾受被告合法通知領取補償費，則被告既不能舉証証明原告有「受領遲延」之要件，其率而以提存方取代補償費之現實給付，即因不合法定程序，不生清償之效力，程序有重大瑕疵。況如原告之前所言，原告本不負受領義務，又何來受領遲延之問題？③被告亦自承，未連同遲延三年期間之法定利息，一併予以提存，依債務人
無為一部清償之權利，亦不生清償效力。又遲延期間之法定利息，現又在何處？應該屬於何人所有？⒋建物部分：
⑴依前揭最高法院確定判決事實明白認定，本件公告期間自八十四年二月十
三日起至同年三月十五日止，公告期間於八十四年三月十五日公告期滿，依前引司法院大法官會議解釋意旨及土地法第二百三十三條規定，本件土地及建物之補償費用，應於公告期滿十五日內發給完竣，即應於八十四年三月三十日前發給土地所有權人完竣。惟查，前開最高法院確定判決事實明白確定台中縣政府於八十年年五月十二日（逾十五日法定期間）始向台灣台中地方法院提存所提存。系爭建物即門牌號碼台中縣○○鄉○○路二
八二、二八二之一、二八二之二號，其所有權分別為原告甲○○、乙○○、丙○○所有，並逐年按建物不同房屋面積及公告現值繳納房屋稅，此有台中縣稅捐稽徵處房屋稅繳款書三紙可資為証。詎被告竟將原告三人分別所有之三棟建物，逕以乙棟建物認定為三人共有，未依實際所有權人，實際建物面積及房屋現值，分別提存應補償之徵收費用，而率以三人共有乙棟建物，各提存三分之一補償金。按債務人並無為一部清償之權利，被告未依原告及各建物面積大小不同，提存應補償費用，就不足部分，被告之提存即不生清償效力，亦逾越土地法第二百三十三條應發給補償完竣之法定期間，徵收之處分應為無效或失其效力。
⑵被告台中縣政府於七十八年及八十四年先後二次徵收系爭建物，然其補償
金計算究竟係以七十八年為核定標準，或者以八十四年實際徵收發放當基準，有待釐清，台中縣政府就此應提出計算依據。台中縣政府於九十一年八月二十六日府地權字第○九一二三六一○一號函覆內政部自承，系爭建物徵收時，明知有三棟建物，亦明知其所有權分別為原告等三人各自所有，系爭建物即門牌號碼台中縣○○鄉○○路二八二、二八二之一、二八二之二號，其所有權分別為甲○○、乙○○、丙○○所有，並逐年按建物不同房屋面積及公告現值繳納房屋稅，此有台中縣稅捐稽徵處房屋稅繳款書三紙可資為証。詎台中縣政府竟將三人分別所有之三棟建物，逕以乙棟建物認定為三人共有，未依實際所有權人，實際建物面積及房屋現值，分別提存應補償之徵收費用，而率以三人共有乙棟建物，各提存三分之一補償金。按債務人並無為一部清償之權利，被告台中縣政府未依原告及各建物面積大小不同，提存應補償費用，就不足部分，提存即不生清償效力，亦逾越土地法第二百三十三條應發給補償完竣之法定期間，徵收之處分應為無效或失其效力。與本件行政訴訟相同裁判意旨，有最高行政法院八十五年度訴字第一七七九號判決意旨，亦認行政機關未於土地法第二百三十三條法定期限內，提存發給補償費完竣者，徵收行政處分即有悖法律強制規定。
Ｂ、備位聲明部分：按行政法院認為適當者，訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，得為訴之變更及追加，行政訴訟法第一百一十一條定有明文。本件請求基礎皆源自同一徵收行政處分，原告依法應得為追加訴之聲明。依內政部土地徵收審議委員會第六二次會議審議決議理由認定「本案台中縣政府以抵押權人台中市中小企業銀行股份有限公司為提存物受取人將土地補償費提存於台中地方法院提存所，未符合上開規定」（土地法第二二八條土地徵收補充法令規定十一點規定），僅屬提存錯誤等語。
被告提存補償費對象既出於錯誤，即不生清償效力，被告即屬給付遲延，原告自得依法請求被告給付補償費及遲延期間之法定利息，茲一併提起追加備位聲明。
二、被告部分：㈠內政部答辯：
⒈程序部分：
⑴按八十九年一月二十六日總統令刪除之土地法第二百二十三條規定﹕「徵收
土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之﹕一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」惟在該法條刪除前，行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將內政主管土地法規定之台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由內政部或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，查台灣省政府之本件業務已歸併由被告承接，故本件訴訟由被告承受。
⑵按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之
。」為土地法第二百三十三條所明定，又「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋其徵收土地准案自應從此失其效力，... 」司法院大法官會議釋字第一一○號解釋有案。本案依起訴狀內容，係以台中縣政府並未依法於公告期滿後十五日內發放徵收補償費完竣，主張本件徵收土地核准案應已失其效力。查依台北高等行政法院八十九年度訴字第二四一九號判決意旨認為，徵土地補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，參酌司法院三十三年院字第二七○四號解釋意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言，與行政處分之「無效」尚屬有別。則原告等請求確認本徵收核准案對於系爭土地失其效力之主張，參酌上開台北高等行政法院八十九年度訴字第二四一九號判決意旨，即不適法。
⒉實體部分：
⑴按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之
。」為土地法第二百三十三條所明定，又「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋其徵收土地核准案自應從此失其效力，... 」司法院大法官會議釋字第一一○號解釋有案，上開第一一○號解釋，係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關以憑發給受補償人而言，此有最高行政法院五十七年度判字第四七六號判例可稽；查本案徵收補償地價及地上物補償費之給付，台中縣政府已分別於土地徵收公告期滿（即七十八年五月二十日）及土地改良物徵收公告期滿（即八十四年三月十五日）後，即分別於七十八年六月一日及八十四年三月二十八日期發放，惟所有權人未領價。是以本件並非需用土地人延不繳交補償地價及補償費，而係原告等未予領價，自不容援引上開解釋，而主張徵收失效。
⑵又查地價補償金之提存，僅係清償方法之一種，行為時土地法第二百三十七
條有關補償費提存之規定，並未限定提存期限，縣（市）政府就核發之地價及補償費縱未辦理提存，但應受補償之當事人非不得向核發單位領取，並不影響土地徵收之效力。又按行政院五十九年十二月一日台五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領。惟此項提存期間規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響（行政法院六十八年判字第四八○號判決參照）。
⑶本案原告向被告請求確認徵收無效或失效乙案，經被告土地徵收審議委員會
第六十二次會議決議：「應無徵收失效」，決議理由如下﹕①本案徵收土地及土地改良物，經台中縣政府查復，土地部分經台中縣政府七十八年四月十九日七八府地權字第○七一八八一號公告徵收，公告期間自七十八年四月二十日起至七十八年五月二十日止，並以七十八年五月二十二日七八府地權字第九○九一○號函通知所有權人及抵押權人於七十八年六月一日發放補償費﹔土地改良物部分經該府以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收，公告期間﹕自八十四年二月十三日起至八十四年三月十五日止，並以八十四年三月十七日八四府地權字第六二七八八號函通知所有權人於八十四年三月二十八日領取補償費在案。本案既經台中縣政府查明已依規定完成徵收公告，並於徵收公告期滿十五日內發放補償費，應無徵收失效情事；至台中縣政府於八十一年一月十六日將地價補償費及八十四年五月十二日將土地改良物補償費提存法院，按行政院五十九年十二月一日台五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領。惟此項提存期間之規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響（行政法院六十八年判字第四八○號判決參照）。②另按土地法第二百二十八條規定：「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利...以公告之日土地登記簿所記載者為準。」又土地徵收補充法令規定第十一點㈠規定：「徵收土地設定他項權利者，應附條件以土地所有權人為受取人，土地所有權人領取提存物時，應附具他項權利已清償之證明。」本案台中縣政府以抵押權人台中中小企業銀行股份有限公司為提存物受取人將土地補償費提存於台中地方法院提存所，雖未符合上開規定，惟僅屬提存是否錯誤，應屬另一事件，尚不影響徵收之效力。③本案依台中縣政府查復，本案建物係未辦理保存登記之建物，其於建築改良物補償清冊係以記載○○○鄉○○路二七八、二八○、二八二號」等三棟門牌之所有權人補償之（甲○○、乙○○、丙○○三人權利各三分之一），是並非如原告所述以乙棟建物認定為三人共有，其實際係查估三棟建物，該建物補償費並經甲○○等三人於九十一年八月二十日向台中地方法院提存所提領完畢。④另按行政程序法第一百十一條規定﹕「行政處分有下列各款情形之一者，無效... 七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」本案台中縣大雅鄉公所辦理第一期公共設施保留地停二用地工程，依據土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條規定申請徵收，報經臺灣省政府七十八年三月二十三日七八府地四字第三四一三六號函核准徵收土地及其土地改良物，並經台中縣政府依法公告徵收，並於公告期滿後通知土地所有權人於法定期限內發放徵收補償費，依法並無不合，故台灣省政府七十八年三月二十三日七八府地四字第三四一三六號函核准徵收處分，並無申請人所陳行政程序法第一百十一條第七款所規定具有重大明顯瑕疵之情形，亦無同條其他各款規定之情形，該處分仍屬有效，併予指明。
㈡台中縣政府答辯：
⒈有關原告於九十一年六月四日以請求書為大雅鄉公所辦理都市計畫第一期公
共設施保留地停二停車場用地主張徵收無效乙案，經被告以九十一年六月二十七日府地權字第○九一一六二七九○號函報內政部核定中（副本亦同時抄送請求人甲○○等三人，惟因請求人所載住址無法送達），惟經內政部九十一年七月十二日台內地字第○九一○○○九二四七號函請被告查明補正後再議，又經被告以九十一年八月二十六日府地權字第○九一二三六一○一○○號函復內政部在案；又因本案被告並非處分機關，僅為執行機關，原告之請求書業經被告陳報處分機關內政部核示中，原告對於原處分尚未決定前即提起訴訟，似有未當。
⒉查本案大雅鄉公所辦理都市計畫停二工程用地徵收大雅段七五之一二地號土
地，該土地地價補償費（含四成）計二八二、二四○元整﹐經被告以七十八年四月十九日七八府地權字第○七一八八一號公告徵收在案，同時以同號函通知土地所有權人及抵押權人在案；本案因抵押權人：臺中中小企業銀行並未提出具領﹐被告爰依土地法施行法第五十九條規定代為清償於八十一年一月十六日八一年度存字第一九一號將該地價補償費提存於臺中地方法院提存所。
⒊又本案土地地上建築改良物於前臺灣省政府以七十八年三月二十二日七八府
地四字第三四一三六號函核准徵收時即附帶核准徵收其地上物在案﹐被告即以七十八年四月十九日七八府地權字第○七一一八八一號辦理公告徵收；惟因當時查估時﹐所有權人未能配合﹐拒絕查估人員入內，造成無法查估，即前開公告未列補償金額，僅就所有權人姓名及建物門牌辦理公告，致需用土地人未能將渠之建物補償費撥交被告辦理發放補償，此未符合行為時土地法第二百三十六條規定，依行政法院五十七年判字第四七六號解釋，故對原告等人所有之建築改良物公告應失其效力；是以被告重新辦理查估，被告以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號重新公告徵收地上物並以同號函通知所有權人在案，又於公告期滿後以八十四年三月十七日八四府地權字第六二七八八號函通知所有權人領取補償費事宜。查本案土地之地上建物因係未辦理保存登記之建物﹐其建築改良物補償清冊係以記載○○○鄉○○路
二七八、二八○、二八二號」等三棟門牌之所有人補償之（甲○○、乙○○、丙○○三人權利各三分之一），補償金額共計一、○一九、八○六元，其並非陳情人所述以乙棟建物認定為三人共有，其實際係估價三棟建物。又查本案土地地上建築改良物應領補償費業經原告乙○○等三人於日前九十一年八月二日攜帶國民身分證、印鑑證明、印鑑章、委託書（甲○○及丙○○皆委託乙○○辦理）等文件前來被告辦理向臺中地方法院提存所領取補償費手續，並經被告以九十一年八月五日府地權字第○九一二○四三九○○○號、九十一年八月六日府地權字第00000000000、九十一年八月八日府地權字第○九一二○四三九五○○號函分別通知臺灣臺中地方法院提存所准由該等三人領取是項補償費在案。
⒋本案大雅鄉公所辦理都市計畫停二工程用地徵收大雅段七五之一二地號土地
﹐該土地地價補償費（含四成）計新臺幣二八二、二四０元﹐經被告以七十八年四月十九日（七八）府地權字第０七一八八一號公告徵收在案﹐同時以同號函通知土地所有權人及抵押權人在案；本案因抵押權人：臺中中小企業銀行並未提出具領﹐本府爰依土地法施行法第五十九條規定代為清償於八十一年一月十六日八一年度存字第一九一號將該地價補償費提存於臺中地方法院提存所，按行為時土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。‧‧‧」，本案徵收公告期滿後被告即以七十八年五月二十一日（七八）府地權字第九０九一０號函通知原告及訴外人臺中區中小企業銀行領取補償費，渠等皆遲未具領，被告乃依土地法第二百三十七條規定於八十一年一月十六日八一年度存字第一九一號將該地價補償費提存於臺中地方法院提存所；按行為時土地法第二百三十七條僅有補償費提存之相關規定，並未限定提存期限，本案因原告遲未具領，故延至八十一年始依法辦理提存，惟此項提存期間規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，對其土地徵收核准案之效力，並無影響；又「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七０四號解釋其徵收土地核准案自應從此失其效力，‧‧‧」，是以本件並非需用土地人延不繳交補償地價及補償費，而係原告等未予領價，自不容援引上開解釋，而主張徵收失效。且本案前經內政部土地徵收審議委員會第六十二次會議審議決議結果：「應無徵收失效」在案。
⒌又按土地法施行法第五十九條規定：「被徵收土地應有之負擔，由該管市縣
地政機關於發給補償金時代為補償，並以其餘款交付被徵收土地之所有權人。」查本案系爭土○○○鄉○○段七十五之一二地號土地登記簿謄本記載有設定第一順位抵押權人--臺中區中小企業股份有限公司，設定金額：本金最高限額新台幣伍佰萬元整及第二順位抵押權人--顧文慶，設定金額為新台幣貳佰伍拾萬元整，因本案徵收地價補償款（含四成）僅為新台幣二八二、二四０元整，本案系爭土地之他項權利負擔金額超過地價補償金額，故被告將該筆補償費以第一順位抵押權人名義：臺中區中小企業股份有限公司為受領取人辦理提存，並經臺中地方法院提存所副知原告在案，依法並無不合。
⒍又原告雖屢次聲明本案徵收事件原告與他項權利人並無實際借貸之債務關係
，被告不應該將項徵收補償費以抵押權人--臺中區中小企業銀行股份有限公司辦理提存等云云，惟查土地法第二百二十八條規定：「‧‧‧被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利‧‧‧以公告之日土地登記簿所載者為準。」，本案公告徵收當時土地登記簿仍然記載抵押權設定情形，其尚未辦理塗銷登記，故原告以第一順位抵押權人為提存物受取人辦理提存，依法並無不合。另查「土地徵收法令補充規定」第十一條第㈠項規定：「徵收土地之補償地價或補償費依土地法第二百三十七條辦理提存時，應依土地登記簿內記載之土地權利人及其住址為準。徵收土地設定他項權利者，應附條件以土地所有權人為受取人，土地所有權人領取提存物時，應附具他項權利已清償之證明。」，本案被告以抵押權人臺中區中小企業銀行為提存物受取人辦理提存，雖未符合上開規定，惟僅屬提存是否錯誤，應屬另一事件，其仍尚不致影響徵收之效力。且本件徵收補償費自臺灣臺中地方法院八十一年一月十六日（八十一年度存字第一九一號）辦理提存完竣自今已歷時多年，期間原告從無主張本件徵收補償費提存有誤，原告若有主張欲申請領取該筆補償費事宜者，被告得隨時囑託函請臺中地方法院將該筆補償費由提存所取回重新辦理發放事宜，嗣因本件提存物提存期間已逾十年而歸屬國庫，致原告無法領取該筆補償款，應歸責於原告自己拒絕受領或不能受領情事，與被告無關。
⒎綜上所陳，原告既已認諾該筆地上物徵收補償費無訛﹐並已辦竣領取補償費，原告等等仍執陳詞提起本訴難謂有理由﹐請准如訴之聲明以為判決。
㈢大雅鄉公所答辯：
⒈查本案被告辦理大雅鄉都市計畫停二工程用地徵收大雅段七五之一二地號土
地，該土地地價補償費（含四成）計二八二、二四○元整，經台中縣政府以七十八年四月十九日七八府地權字第○七一八八一號公告徵收在案，同時以同號函知原告及抵押權人在案，因上開權利人未前來具領，台中縣政府於八十一年一月十六日八一年度存字第一九一號將該地價補償費提存於台中地方法院提存所。
⒉本案土地建築改良物經前台灣省政府七十八年三月二十三日七八府地四字第
三四一三六號函核准徵收在案（併附帶徵收其地上物），台中縣政府以七十八年四月十九日七八府地權字第○七一八八一號辦理公告徵收；惟因當時查估時，原告未能配合，拒絕入內造成無法查估，致被告未能將建物補償費撥交台中縣政府辦理發放補償，故建築改良物公告應失其效力，後又重新辦理查估，台中縣政府於八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號重新公告徵收地上物並以同號函通知原告在案，公告期限，自八十四年二月十三日至八十四年三月十五日止計三十天，公告期滿後以八十四年三月十七日八四府地權字第六二七八八號函通知所有權人領取補償費事宜，因原告等均未前來具領於八十四年度存字第一六六二、一六六三、一六六四號將該建築改良物補償費提存於台中地方法院提存所，完成徵收補償程序。
⒊據上所陳，原告提起本訴難謂有理由，請判決如訴之聲明。
理 由
一、按八十九年一月二十六日總統令刪除之土地法第二百二十三條規定﹕「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之﹕一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」惟在該法條刪除前，行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將內政主管土地法規定之台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由內政部或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，查台灣省政府之本件業務已歸併由被告內政部承接，故本件訴訟由被告內政部承受而為被告並無不合，先予敘明。
二、有關請求確認台灣省政府（承受業務單位為內政部）於七十八年三月二十二日以七八府地四字第三四一三二號，並經台中縣政府於七十八年四月十九日以七八府地權字第七一八八一號函公告徵收原告甲○○所有台中縣○○鄉○○段八一二、八一三地號之土地（重測前為坐落台中縣○○鄉○○段七五之十二地號之土地，下稱系爭土地），其徵收處分無效及請求確認台中縣政府以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收原告甲○○、乙○○、丙○○分別所有門牌號碼：台中縣○○鄉○○村○○路二八二、二八二之一、二八二之二號建物（下稱系爭建物），其徵收處分無效部分：
㈠按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「本條例所稱主管機
關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第十四條、第二條及第十九條分別定有明文。而提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，現行訴願法第三條定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民均不得對之提起訴願，前行政法院（現已改制為最高行政法院）四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。又行政機關就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，亦難謂為行政處分，人民亦不得對之提起行政爭訟。故土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣（市）政府。準此，本件系爭土地之徵收核准機關，行為時應為台灣省政府（承受業務單位為內政部），該府七十八年三月二十二日七府地四字第三四一三二號函為徵收處分。至被告台中縣政府七十八年四月十九日七八府地權字第七一八八一號函及八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號函，係就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，非為行政處分，人民自不得對之提起行政爭訟。又原告對於徵收補償價額並未提出爭執，被告台中縣政府自未曾就補償所生之問題作成任何行政處分，對於徵收處分僅為依台灣省政府核准徵收為公告，亦未為徵收處分，原告以被告台中縣政府為被告，尚有未合，又被告台中縣大雅鄉公所在本件係為「需用土地人」，原告以非徵收補償主管機關之台中縣大雅鄉公所為被告，對之提起確認徵收無效之行政訴訟，亦有未合。
㈡又依行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係
成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法三類。關於法律關係成立或不成立，係從民事訴訟法而來之概念及用語，前揭第六條原草案之立法理由特別在成立或不成立下註明包括存在或不存在，存在與成立固非完全一致，但在實務上向來已將成立或不成立解為包括存在或不存在（吳庚，行政爭訟法論修訂版，第一二○頁、最高行政法院二十七年上字第一七○八號、五十二年台上字第一二四○號、六十年台上字第四八一六號判例參照）。依土地法第二百三十三條之規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給，及據司法院大法官會議釋字第一一○號解釋之意旨，需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋，徵收土地核准案自應從此失其效力，可知本件所爭執者，係台灣省政府七十八年三月二十二日七府地四字第三四一三二號函，是否因被告台中縣政府逾期未發放補償金而失其效力，本件原告提起確認行政處分無效之訴，而所謂無效係當然無效、自始無效，而非上開所稱失其效力係事後無效，原告提起確認無效之訴，即有未合。
㈢查徵收補償費，依土地法第二百三十六條第二項之規定，應由需用土地人負擔，
關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關、主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。在本件係被告台中縣政府有無通知原告領取上開價款，本件被告台中縣政府於土地徵收公告期滿（即七十八年五月二十日）及土地改良物徵收公告期滿（即八十四年三月十五日）後，即分別於七十八年六月一日及八十四年三月二十八日發放（見原處分卷），並未逾十五日之期間。被告台中縣政府雖無法提出郵政收件回執或其他送達文件足以證明原告於七十八年六月間曾接獲領取補償費之通知，原告亦否認之，惟被告台中縣政府七十八年六月一日以七八府地權字第九○九一○號函通知各土地所有權人領取補償費，有該函附卷可稽，參以同年六月一日即有多名土地所有權人前往領取補償費，可知原告等當時確曾接獲補償費領取之通知。原告等既受領取補償費之通知，而遲未領取，自非被告不於公告期滿十五日內發給，提存乃被告最終免除債務之方法，並非未提存即為該處所指之「未發給」，而係既已通知領取，仍處於隨時待領之狀態，故與該處所稱「未發給」仍屬有間，又依土地法第二百三十七之規定，應受補償人拒絕受領或不能受領者，直轄市或縣（市）地政機關得將徵收補償費提存，土地法第二百三十七條關於地價及補償費之提存待領，並無期限之規定，且依該條文規定，該管地政機關是否提存，仍有裁量之權，因此即使內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範，但該等命令仍屬行政機關之內部訓示規定而已，有無遵守僅屬是否應負行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力，故原告主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放，且未依法提存，而歸於無效或失其效力，其先位聲明或備位聲明，請求確認確認台灣省政府（承受業務單位為內政部）於七十八年三月二十二日以七八府地四字第三四一三二號，並經台中縣政府於七十八年四月十九日以七八府地權字第七一八八一號函公告徵收原告甲○○所有台中縣○○鄉○○段八一二、八一三地號之土地（重測前為坐落台中縣○○鄉○○段七五之十二地號之土地，下稱系爭土地），其徵收處分無效及請求確認台中縣政府以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收原告甲○○、乙○○、丙○○分別所有門牌號碼：台中縣○○鄉○○村○○路二八二、二八二之一、二八二之二號建物（下稱系爭建物），其徵收處分無效，尚非可採，為無理由。
三、請求被告應給付原告新台幣（下同）二十八萬二千二百四十元，及自七十八年五月二十日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息部分：
㈠本件被告大雅鄉公所辦理都市計畫停二工程用地徵收大雅段七五之一二地號土地
，該土地地價補償費（含四成）計新臺幣二八二、二四０元，經被告以七十八年四月十九日（七八）府地權字第０七一八八一號公告徵收在案，同時以同號函通知土地所有權人及抵押權人在案；本案因抵押權人：臺中中小企業銀行並未提出具領﹐本府爰依土地法施行法第五十九條規定代為清償於八十一年一月十六日八一年度存字第一九一號將該地價補償費提存於臺中地方法院提存所，按行為時土地法第二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。‧‧‧」，本案徵收公告期滿後被告即以七十八年五月二十一日（七八）府地權字第九０九一０號函通知原告及訴外人臺中區中小企業銀行領取補償費，渠等皆遲未具領，被告乃依土地法第二百三十七條規定於八十一年一月十六日八一年度存字第一九一號將該地價補償費提存於臺中地方法院提存所；按行為時土地法第二百三十七條僅有補償費提存之相關規定，並未限定提存期限，本案因原告遲未具領，故延至八十一年始依法辦理提存，惟此項提存期間規定，祇屬訓示性質，已如前述，對其土地徵收核准案之效力，並無影響；又「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七０四號解釋其徵收土地核准案自應從此失其效力，‧‧‧」，是以本件並非需用土地人延不繳交補償地價及補償費，而係原告等未予領價，原告主張徵收失效，並非可採，亦如前所述。
㈡又土地法施行法第五十九條規定：「被徵收土地應有之負擔，由該管市縣地政機
關於發給補償金時代為補償，並以其餘款交付被徵收土地之所有權人。」查本案系爭土○○○鄉○○段七十五之一二地號土地登記簿謄本記載有設定第一順位抵押權人--臺中區中小企業股份有限公司，設定金額：本金最高限額新台幣伍佰萬元整及第二順位抵押權人--顧文慶，設定金額為新台幣貳佰伍拾萬元整，因本案徵收地價補償款（含四成）僅為新台幣二八二、二四０元整，本案系爭土地之他項權利負擔金額超過地價補償金額，故被告將該筆補償費以第一順位抵押權人名義：臺中區中小企業股份有限公司為受領取人辦理提存，並經臺中地方法院提存所副知原告在案，依法並無不合。
㈢原告雖主張本案徵收事件原告與他項權利人並無實際借貸之債務關係，被告不應
該將項徵收補償費以抵押權人--臺中區中小企業銀行股份有限公司辦理提存等云云，惟查土地法第二百二十八條規定：「‧‧‧被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利‧‧‧以公告之日土地登記簿所載者為準。」，本案公告徵收當時土地登記簿仍然記載抵押權設定情形，其尚未辦理塗銷登記，故原告以第一順位抵押權人為提存物受取人辦理提存，依法並無不合。另查「土地徵法令補充規定」第十一條第㈠項規定：「徵收土地之補償地價或補償費依土地法第二百三十七條辦理提存時，應依土地登記簿內記載之土地權利人及其住址為準。徵收土地設定他項權利者，應附條件以土地所有權人為受取人，土地所有權人領取提存物時，應附具他項權利已清償之證明。」，本案被告台中縣政府因抵押債權遠逾徵收金額而以抵押權人臺中區中小企業銀行為提存物受取人辦理提存，雖未盡符上開規定，惟亦僅屬提存是否錯誤，應屬另一問題，尚不影響徵收之效力。且本件徵收補償費自臺灣臺中地方法院八十一年一月十六日（八十一年度存字第一九一號）辦理提存完竣至今已歷時多年，當時提存所亦曾副知原告，原告從未主張本件徵收補償費提存有誤，原告若有主張欲申請領取該筆補償費事宜，則被告得隨時囑託函請臺中地方法院將該筆補償費由提存所取回重新辦理發放事宜，嗣因本件提存物提存期間已逾十年而歸屬國庫，致原告無法領取該筆補償款，應其係歸責於原告自己拒絕受領或不能受領情事，尚難以此歸責於被告。則原告以被告提存補償費對象既出於錯誤，不生清償效力，被告應負給付遲延責任，而請求被告給付原告補償費及遲延期間之法定利息，即給付二十八萬二千二百四十元，及自七十八年五月二十日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息，並無理由。
四、綜上所述，原告執前詞所為之主張，均無可採，其訴非有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 五 日
法院書記官 林 宜 萱