臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第四二二號
原 告 台中縣大甲柯氏兼 代表人 甲○○
乙 ○丙○○丁○戊○○己○○共 同訴訟代理人 蔡孟章 律師被 告 經濟部水利署第三河川局代 表 人 庚○○訴訟代理人 張慶宗 律師複 代理人 黃怡瑜 律師右當事人間因損失補償事件，原告不服經濟部中華民國九十一年五月十七日經訴字第○九一○六一一一一三○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴及追加之訴（不合法部分）均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告為辦理九十年度高美二號台中縣大甲溪出海口海堤整建工程，核准訴外人台昇營造有限公司（下稱台昇公司）依工程施工挖掘土石，又因訴外人陳敏靈等人為撈捕鰻苗，另核准渠等於大甲溪河口挖摳疏導水道等事件，原告等於九十年十月二十三日對於被告核准台昇公司挖掘土石部分聲請被告對價補償；又於同月二十五日就被告核准陳敏靈於該河口撈捕鰻苗部分聲明異議，經被告於九十年十一月九日以（九○）水利三管字第○九○○二○二二七一號函覆原告，其內容為：「．．．該築堤取土及漁撈案係本局居於河川區域內依河川治理與管理需要所核准之合法行為。至台端欲恢復原土地所有權，仍請檢具中華民國地政機關核發之地權證明文件。」，原告對該函不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求判決：㈠訴願決定（經濟部於九十一年五月十七日所為經訴字第九一○六一一一一三○號）撤銷。㈡被告於九十年五月二十四日以九○水利三工字第九一八一六號函公告發布核准同意訴外人台昇公司所為聲請在原告台中縣大甲柯氏宗親會所有坐落台中縣○○鎮○○段○○○鄉○○○段○○○鎮○○段之大甲溪河川水道行水區域內（如經濟部水利署公告之大甲溪河川圖籍所示綠色部分）為築堤取土及開採砂石案件之行政計劃處分行為暨被告於九十年十月三十一日以九○水利三管字第○九○五○○八五七五號函公告發布核准同意訴外人陳敏靈等二十八人所為聲請在原告台中縣大甲柯氏宗親會所有上述大甲溪河川水道行水區域之歷史遺留私有土地內為挖掘疏導水道及開放撈捕鰻魚苗案件之行政計劃處分行為均撤銷。㈢被告應依行政院頒「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第三點之規定，囑託主管地政機關台中縣大甲地政事務所會同原告台中縣大甲柯氏宗親會代表人即原告甲○○等六人，就原告台中縣大甲柯氏宗親會所有之上述歷史遺留私有土地實施複丈測量，於劃出大甲溪河川水道行水區域及浮覆地區域之土地面積範圍後，交由主管地政機關台中縣大甲地政事務所實施公告，回復登記為原告台中縣大甲柯氏宗親會所有，並將該大甲溪河川水道行水區域範圍內之土地，按照公告地價辦理徵收。㈣被告應給付原告台中縣大甲柯氏宗親會新台幣（下同）一、七四七、八八○元四角正及自原告九十一年十月八日準備書狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴及補充理由意旨略以：
一、本件系爭坐落台中縣○○鎮○○段、台中縣○○鄉○○○段、台中縣○○鎮○○段之大甲溪河川水道行水區域內之未登錄土地（經濟部水利署公告之大甲溪河川圖籍所示綠色部分，下稱系爭土地），確為原告台中縣大甲柯氏宗親會（下稱柯氏宗親會）祖先歷史遺留之私有土地。乃原告柯氏宗親會之第二十世先祖柯宗前於清朝嘉慶七年立約向訴外人王信買受取得所有，並於嘉慶十六年領有系爭土地地上建物之屋契，嗣於清朝道光十六年經訴外人即出賣人王信指界併立具田契，訂明買賣標的之系爭土地範圍：自頭北厝庄，東至崩山頭（即大甲溪鐵路橋）為界，西至海界（即大甲溪出海口）為界，南至博浪溪併鄭家園邊石坪（即清水鎮高美地區）為界，北至南埔溪為界。有原始地契、田契及屋契影本為證。
二、系爭土地前於日據時代，初經日本政府編定為台中廳大肚上堡高美庄番地，嗣於民國九年十月一日因地方之改制及名稱之變更（將廳改為州），日本政府乃將系爭土地改制編定為台中州大甲郡清水街高美番地，迨台灣光復，我政府播遷來台後，實施地方自治及土地區段規劃，遂將系爭土地予以區段區分，分別改編編定為台中縣○○鎮○○段、台中縣○○鄉○○○段、台中縣○○鎮○○段三處。
三、按清代清律及日本民法第一百七十六條之規定，關於不動產物權之取得及移轉，僅須當事人之意思表示一致，即生效力，並不以登記為取得所有權之要件，土地買賣契約一經訂立及交付，即已發生不動產所有權移轉之效力，非如我國民法第七百五十八條之規定，關於不動產物權依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。原告柯氏宗親會之第二十世先祖柯宗於清嘉慶年間立約向案外人王信買受系爭土地後，依契約訂立當時通行適用清律之規定，於原告柯氏宗親會之先祖柯宗付清土地價金及收受買賣標的土地點交之時，即已取得系系爭土地之所有權，經歷代相傳，世系繼承，系爭土地亦確為原 柯氏宗親會五大房之全體族人所公同共有。於台灣光復之初，因不諳法令，以致未有依法申請政府辦理系爭土地之土地總登記，故系爭土地於形式上雖未經登記，然系爭土地實質上仍屬原告柯氏宗親會五大房全體族人所共有之祖先歷史遺留私有土地，其土地所有權亦復依然存在。
四、原告柯氏宗親會代表人即原告甲○○等六人前於八十六年一月六日，曾以大甲溪防護管理籌備委員會之名義，向系爭土地主管機台中縣政府提出徵收系爭土地，之書面聲請，經台中縣政府轉據台灣省政府水利局即被告之前身函覆在案。又台中縣政府前於八十六年間受理案外人錦豐實業股份有限公司及惠豐石材行即惠豐砂石行申請在系爭土地內採取土石，台中縣政府即已依法通知原告柯氏宗親會代表人甲○○等人會同勘查現場，並以該採取土石案涉及原告柯氏宗親會權益，尚未處理完妥，駁回此二訴外人此開採取土石案之申請。
五、原告柯氏宗親會代表人即原告甲○○等六人，於八十六年間發現訴外人孫自明等五人系爭土地內擅自私行盜採砂石後，依法提出竊占之刑事告訴，經台灣高等法院台中分院依刑法第三百二十一條第一項第四款之規定判決論處孫自明等五人結夥竊盜罪刑。又原告柯氏宗親會代表人即原告甲○○等六人前於九十年間因發現系爭土地為訴外人李木生等十三人竊占，擅自私行種植西瓜等作物，經依法提出刑事告訴竊占，經台灣台中地方法院檢察署檢察官偵查終結，認定訴外人李木生等十三人確係竊占原告柯氏宗親會之私有土地，惟因竊占罪犯罪行為之追訴權時效已完成，而為訴外人李木生等十三人處分不起訴。
六、依行政院前於七十四年六月十七日行政院台七十四內字第一一二五四號函修正頒布之「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」，已認定全國所有之河川水道行水區域土地，確有私有未登錄情事之存在，於土地回復原狀時，不論其係天然或人為之原因，原所有權人均可依土地法第十二條第二項之規定，申請回復其所有權，且原所有權人辦理復權亦應已排除民法第一百二十五條消滅時效規定之適用。
七、被告前身經濟部水利處第三河川局前於八十九年二月二十五日，以（八九）水利三管字第Z000000000號函通知原告柯氏宗親會代表人乙○等六人及訴外人土連金砂石開發股份有限公司即另採取土石案之申請人：「．．．在規劃開採砂石區之私有土地，應先與業主協調，並徵得同意後始可開採．．．。」，又於九十年三月一日在有訴外人提出申請使用大甲溪河川公地種植低莖作物之，被告上級機關經濟部水利處於同年四月三十日以（九十）水利三字第0908300407號函覆告知申請使用大甲溪河川公地種植低莖作物之申請人及通知原告柯氏宗親會：「經查台端等之申請使用土地係位於柯氏宗親會主張所有權之大甲溪海線鐵路橋至出海口河川公地範圍內．．．本案現階段為免爭議，並釐清實情，暫不受理。」，又於九十年十月二十二日，被告以（九○）水利三管字第0900202176號函通知原告柯氏宗親會為案外人陳敏靈等二十八名漁民所為申請之開放漁撈案會同查勘大甲溪出海口開放撈捕鰻魚苗之現場，又主管國有財產機關之財政部國有財產局台灣中區辦事於九十年一月三十日以台財產申勘字第0900002081號函通知台中縣清水、大甲、豐原、東勢等地區之地政事務所，依經濟部公告之大甲溪圖籍及相關法令規定，辦理系爭土地之測量並劃出河川區域外之未登記土地，其目的在於區分大甲溪河川水道之行水區域土地及其行水區域以外之土地範圍，供為主管機關經濟部水利署日後辦理徵收河川行水區域私有土地，登記為國有土地或河川公地用。以上事證均足證系爭土地確為原告柯氏宗親會全體族人所有之祖先歷史遺留私有土地。
八、行政機關之內部作業計劃，經公告或發布實施，性質上為法規之一種，其未經公告或發布，但具有規制不特定人權利義務關係之效用，並已為具體行政措施之依據者，則屬對外生效之規範，與法規命令或行政規則相當，司法院大法官會議釋字第五四二號解釋釋示在案。被告藉詞其係執行報奉准核定公告之大甲溪疏浚計劃，擅自核准同意以收取許可使用費每立方公尺為二七元六角之代價及許可開放
六三、三二九立方公尺之採取砂石數量，開放任由訴外人台昇公司於系爭土地濫行開採大甲溪河川水道行水區域之河床砂石，及擅自核准同意訴外人陳敏靈等二十八人在系爭土地大甲溪出海口附近之行水區域內挖掘疏導水道，供為開放撈捕鰻魚苗使用，被告執行報奉准核定公告之大甲溪疏浚計劃，依司法院大法官會議釋字第五四二號解釋釋示意旨，性質上即應係屬於法規命令之一種，嚴重損及原告柯氏宗親會五大房全體族人之財產權益，經原告柯氏宗親會依法聲明異議及提出對價補償之請求，被告均置不理，經原告柯氏宗親會提起訴願，訴願機關未依法予以糾正或導正之處分，遽認被告發函係將核准訴外人「築堤取土」及「開放撈捕鰻魚苗」之行為合法告知原告甲○○等人，並未就原告甲○○等人所提起之補償申請及聲明異議為任何准駁，僅為觀念通知，該函內容應尚非對外發生公法上效果，非為行政命令，並泛謂原告甲○○等人未有檢具地政機關核發之地權證明文件，非為本案之利害關係人，而以當事人不適格為由，遽為訴願不受理之決定，顯見被告為之原決定及訴願決定，均非適法，原告柯氏宗親會提起本件行政訴訟，請求將之均予以撤銷，又被告核准同意開放築堤取土案所得對價之一、七
四七、八八○元四角，依行政訴訟第七條，並依國家賠償法第二條第二項、第五條之規定及民法第一百七十九條、第一百八十四條規定之不當得利及侵權行為法則，被告返還利益及賠償損害。
貳、被告答辯意旨略以：
一、原告九十一年十月八日辯論意旨狀追加台中縣大甲柯氏宗親會為原告，被告表示不同意追加，另原告尚於聲明欄追加第三項及第四項聲明，請求被告應將系爭土地按照公告地價辦理徵收及給付原告台中縣大甲柯氏宗親會一、七四七、八八○元四角，被告亦不同意追加。
二、原告等人於九十年十月二十三日與二十五日向被告聲請對價補償及聲明異議，被告於九十年十一月九日以（九○）水利三管字第○九○○二○二二七一號函知：「查該築堤取土及漁撈案係本局居於河川區域內依河川治理與管理需要所核准之合法行為。至台端欲恢復原有土地所有權，仍請檢具中華民國地政機關核發之地權證明文件。」，依該函所載內容觀之，僅係將先前核准築堤取土及撈捕鰻苗之行為通知原告等告知原告等如欲恢復土地所有權，仍請檢具中華民國地政機關所核發之地權證明文件，並未就原告等所提起之補償申請及聲明異議為任何准駁，且未直接發生任何具體法律效果，該函應僅為觀念通知，尚非行政處分原告等提起本件撤銷訴訟，自非法之所許。
三、二人以上為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者，得為共同訴訟人，一同起訴，行政訴訟法第三十七條第一項第二款定有明文，原告等起訴主張系爭土地為柯氏宗親會所有，柯氏宗親會如不具法人資格，應由全體所有權人一同起訴，即宗親會全體成員均須為原告，不得僅由六人代表，當事人始為適格。
四、高美堤防早於二十五年間即建築完成，當時台灣係由日本統治，系爭土地曾否徵收已可考，且現行河川圖籍及相關地籍資料均未標明該處為柯氏宗親會之私有土地，系爭土地既屬河川區域內之未登錄地即屬河川公地，原告等自應舉證證明為系爭土地所有權人，自不得僅以日據時代曾住居在該處即自居所有權人。台中縣清水地政事務所於九十年四月十九日函覆原告甲○○，即表明原告甲○○未提出原所有權人相關權利證件，因而回復歉難受理，原告等空言主張為系爭土地所有權人，實屬無據，被告核准築堤取土及開放漁民撈捕鰻苗自無侵害原告等之權利可言。
五、縱原告等人主張彼等於日據時期取得系爭土地所有權為真正，日據時期所為之土地登記，並無絕對之效力，且司法院大法官會議釋字第一○七號解釋所謂已登記之不動產，無消滅時效之適用，應係指依我國法令為之登記而言，系爭土地既未依我國法令辦理登記為原告等人所有，自無司法院大法官會議釋字第一○七號解釋之適用。更況系爭土地自光復後即登記為國有迄今已近六十年，早已逾越民法第一百二十五條規定之十五年時效期間。原告倘依法向權責機關請求回復登記已逾十五年時效而無法請求，原告自非所有權人，請求被告駁回第三人築堤取土漁撈之行為並給付損失補償之行為，洵屬無理。又人民提起行政訴訟須以行政機關之違法行政處分直接損害其權利為前提，若根本上無權利可言，自不得循行政訴訟程序為任何請求，原告等人起訴請求撤銷原訴願決定及原處分及被告准許第三人台昇公司築堤取土及開放漁民撈捕鰻苗之行政處分實屬欠缺訴之利益，應予駁回。
六、原告主張被告應依「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第三點囑託主管地政機關中縣大甲地政事務所實施丈量、公告、回復登記，並辦理徵收，按台中縣清水地政事務所九十清地測字第九五二二六號函說明二：「次查台端所附地籍圖申請大甲溪出海口行水區域之土地浮覆地位置，依經濟部公告河川區域之河川圖籍所示，並非浮覆地範圍．．．是以本案所請核與前項院頒規定不合，歉難受理」等語，已明確表示系爭土地並無上開原則規定之適用，並駁回原告回復登記之申請在案，今原告再行主張被告應依該規定會同地政機關回復登記並予以徵收，顯屬無理，況原告於鈞院自承其為非法人團體，非法人團體在實體上並無權利能力，不得享有權利、負擔義務，原告主張請求回復登記並予以徵收，與法有違。
七、原告另主張被告應給付原告台中縣大甲柯氏宗親會一、七四七、八八○元四角，請求權基礎係民法第一百八十四條及國家賠償法，惟原告等人迄今無法舉證證明為真正所有權人，自無權利受損可言，另被告准許第三人台昇公司築堤取土及開放漁民撈捕鰻苗之行為本屬職權內之合法行為，並無不法性，原告請求補償，顯屬無理。再原告起訴主張其所受之損害乃係具有徵收效果之侵害，給予原告所受之特別犧牲部分合理之損失補償，亦即原告主張被告之行為係屬合法行為，方請求特別犧牲之損失補償，詎原告於鈞院九十一年九月二十六日審理中自承係基於民法第一百八十四條及國家賠償法而為請求，惟民法侵權行為與國家賠償法均係以被告行為係違法為前提要件，與原告前開主張顯有矛盾，被告之行為既屬合法，自與民法侵權行為之規定及國家賠償要件不符，原告請求被告應給付上開金額，顯屬無稽，應予駁回。
理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」，行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件原告甲○○等六人（台中縣大甲柯氏宗親會除外，下同）起訴時原訴之聲明為「訴願決定及原決定（行政不作為處分）均撤銷，另為適法之決定。」，於訴訟中追加原告台中縣大甲柯氏宗親會，訴之聲明並追加變更為如上開事實欄之聲明，被告對原告追加原告台中縣大甲柯氏宗親會及訴之聲明第㈢㈣部分表示不同意，本院認該宗親會亦未會同與原告甲○○等六人於九十年十月二十三日對於被告核准台昇公司挖掘土石部分聲請被告對價補償；又於同月二十五日就被告核准陳敏靈於該河口撈捕鰻苗部分聲明異議，再原處分及訴願決定並未對台中縣大甲柯氏宗親會為之，又原告追加訴之聲明㈢部分，要求被告囑託地政機關就系爭土地實施複丈測量，於劃出大甲溪河川水道行水區域及浮覆地區域之土地面積範圍後，再由地政機關實施公告，回復登記為原告台中縣大甲柯氏宗親會所有，並將該大甲溪河川水道行水區域範圍內之土地，按照公告地價辦理徵收；聲明㈣部分，請求被告給付原告台中縣大甲柯氏宗親會一、七四七、八八四元四正及法定遲延利息。亦與原告甲○○等六人上述原起訴聲明，且此部分係由原告台中縣大甲柯氏宗親請求，二者間為不同之請求權基礎，均非適當，爰不予准許，原告此部分追加之訴為不合法，應予駁回。至於原告追加訴之聲明㈡部分，被告並未異議並為此部分之言詞辯論，依同條第二項之規定，視為同意追加，應予准許。
二、本件被告為辦理九十年度高美二號台中縣大甲溪出海口海堤整建工程，被告於九十年五月二十四日以九○水利三工字第○九○○一○○八一六號函公告發布核准訴外人台昇公司依工程施工挖掘土石，又因訴外人陳敏靈等人為撈捕鰻苗，另九十年十月三十一日以九○水利三管字第○九○五○○八五七五號函公告發布核准渠等於大甲溪河口挖摳疏導水道等事件，原告甲○○等六人於九十年十月二十三日對於被告核准台昇公司挖掘土石部分聲請被告對價補償；又於同月二十五日就被告核准陳敏靈於該河口撈捕鰻苗部分聲明異議，經被告於九十年十一月九日以（九○）水利三管字第○九○○二○二二七一號函覆原告，其內容為：「．．．該築堤取土及漁撈案係本局居於河川區域內依河川治理與管理需要所核准之合法行為。
至台端欲恢復原土地所有權，仍請檢具中華民國地政機關核發之地權證明文件。」，原告對該函不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷該訴願決定及被告上開二函件之行政計劃處分。
三、經查，依前所述，原告等係對被告核准訴外人台昇公司於大甲溪出海口挖掘土石及訴外人陳敏靈等人於該河口挖摳疏導水道等事件，分別於九十年十月二十三日及同月二十五日向被告聲請對價補償及聲明異議，即對被告上開二管理河川事件之函已有不服，而依被告於九十年十一月九日以（九○）水利三管字第○九○○二○二二七一號之函內容意旨，僅告知原告被告核准訴外人築堤取土及漁撈案，係其依河川治理與管理需要所核准之合法行為，另稱原告如欲恢復原土地所有權，應檢具地政機關核發之地權證明文件辦理等語，則顯對原告所明確請求之事項未予答覆，自可認對原告請求之事項予以否准。訴願決定以被告該函不發生獨立之法律效果，非行政處分，予以不受理，雖有未合，但如後所述原告請求本件訴之聲明㈡部分為無理由，其結果並無二致，是原告請求撤銷訴願決定，仍為無理由，應予駁回。
四、按依臺灣省河川管理規則第二條第一項規定：「河川治理計畫之規劃、設計、施工及河防建造物之檢查與養護。河川區域之劃定與變更之測定及砂石可採區與禁採區之劃定。．．．河川使用申請案件之受理、審核、許可及撤銷。河川區域土地之管理。」，同規第三條規定，被告為河川管理主管機關，自有權為上開河川管理行為。惟被告上開辦理九十年度高美二號台中縣大甲溪出海口海堤整建工程，於九十年五月二十四日以九○水利三工字第○九○○一○○八一六號函公告發布核准訴外人台昇公司施工挖掘土石，及於九十年十月三十一日以九○水利三管字第○九○五○○八五七五號函公告發布核准訴外人陳敏靈等人於該河口挖摳疏導水道等二事件，原告甲○○等六人如為利害關係人，須以彼等為被告上開核准使用河川地所有權人或其他有使用土地權源，方屬之。惟依原告等主張之事實，系爭土地係台中縣大甲柯氏宗親會所有，並非原告甲○○等六人（彼等均為該宗親會之代表人）所有，則本件原告甲○○等六人並非該土地所有權人，即非被告所為該二管理河川事件之利害關係人，其請求撤銷被告此二函件之管理河川事件，自為無理由，應予駁回。至兩造其餘主張及所提之證據，與本件判決不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為不合法，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 廿三 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 廿三 日
法院書記官 詹 靜 宜