臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第四九八號
原 告 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月三日台內訴字第○九一○○○二八二九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有（原為原告之父曾鐵虎所有，曾鐵虎死亡後由原告繼承）坐○○○鄉○○段○○○○號土地面積○、二四○八公頃「田」地目，經被告依區域計畫法及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知之規定，於民國（下同）六十九年依系爭土地之使用現況應編定為特定農業區農牧用地，因繕造編定清冊而誤登載為特定農業區甲種建築用地，七十四年間被告發現編定有誤旋即報准原台灣省政府地政處同意系爭土地更正編定為特定農業區農牧用地，並通知原告父親曾鐵虎（原土地所有權人）。原告父親不服，提起訴願，經台灣省政府七十五年四月二十二日府訴二字第一四六○四三號訴願決定以被告之原處分未權衡編定錯誤之瑕疵程度及對當事人權益之影響，逕行更正編定究有未合，乃將原處分撤銷，責由被告另行為適法之處分。被告遂據以重為處分，仍將系爭土地編定為特定農業區農牧用地，原告父親（曾鐵虎）又先後提起兩次訴願，均經台灣省政府訴願決定：原處分撤銷，由被告另行為適法之處分。八十一年五月四日被告以彰府地用字第一一八一六八號土地使用編定結果通知書通知原告父親（曾鐵虎）系爭土地原編定撤銷，重新編定為特定農業區農牧用地，原告父親（曾鐵虎）對之仍不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，經最高行政法院八十二年度判字第一二二八號判決以被告所為之土地使用編定結果通知書係重新編定？或更正編定？有究明之必要，將再訴願決定及訴願決定予撤銷，由被告另行為決定，台灣省政府旋據以重為審議，認定本案係屬非都市土地使用重新編定，而被告未依區域計畫法第十五條之規定將重新編定結果報上級機關核備，即逕行予以公告，其編定之程序顯有違失為由，將原處分予以撤銷，責由被告另為適法之處分。
被告即將系爭土地重新編定結果報奉台灣省政府核備後，以八十三年二月二十四日第五一九五號函知原告父親，原告父親猶不服，復提起訴願、再訴願及行政訴訟，經最高行政法院八十四年度判字第二一一五號判決以被告既強調本件係重新編定，而非更正六十九年間原編定之錯誤，則系爭土地宜否編定為農牧用地，即應以系爭土地現在之使用性質及周邊環境狀況為斷，不能仍以六十九年間原編定所據之資料為準為由，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為處分。被告遂以八十六年七月三十一日彰府地用字第一四一三四六號公○○○鄉○○段○○○○號土地重新編定為特定農業區農牧用地，並以土地使用編定結果通知書通知原告父親，原告不服提起訴願、再訴願，案經內政部八十七年四月一日台內訴字第八七○二四三九號再訴願決定以被告辦理系爭土地重新編定，依照司法院釋字第三六八號解釋應受最高行政法院八十四年度判字第二一一五號判決之拘束，... 被告要求原告提出農業編定前之合法建築使用證明文件，方可依規定更正編定為建築用地，核與最高行政法院八十四年度判字第二一一五號判決意旨不符為由，將原決定、原處分均撤銷，責由被告另為適法之處分。被告遂據以八十七年九月十八日彰府地用字第一六八四八一號函知原告：「... 二、... 經本縣員林地政事務所重新勘查系爭土地辦理重新編定，而系爭土地至今尚種植雜木與六十五年林務局空照圖甚相類似，且無任何建築物房屋之跡象可尋，茲依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』規定，重新編定為特定農業區農牧用地。被告並於八十七年十月八日彰府地用字第一八○二九八號公○○○鄉○○段○○○○號土地重新編定為特定農業區農牧用地，並以土地使用編定結果之通知書通知曾鐵虎，曾鐵虎不服，再提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經最高行政法院八十九年度判字第三一二六號判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，被告依系爭土地之現實、法令規定、公益目的、公平性原則，認定重新編定為農牧用地應最為妥適，再於九十年十二月十一日九○彰府地用字第二一六二五二號公告，並以通知書通知原告（及共有人曾傑庭、曾維潘），原告不服提起訴願，經內政部九十一年六月三日台內訴字第○九一○○○二八二九號訴願決定書「訴願駁回」，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告之聲明：求為判決：⑴撤銷原處分及訴願決定。⑵被告彰化縣政府應將原
告共有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，維持編定為特定農業區甲種建築用地。⑶訴訟費用由被告機關負擔。
㈡被告之聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之陳述及爭點：㈠原告部分：
⑴原告之父即被繼承人曾鐵虎所有坐○○○鄉○○段○○○號土地，於六十九
年間經被告編定為特定農業區甲種建築用地，嗣於七十四年間發現錯誤，被告更正編定為農業區農牧用地，曾鐵虎不服提起訴願，台灣省政府七十五年將原處分撤銷；嗣被告重行處分仍更正同一編定，曾鐵虎再提起訴願，復經台灣省政府七十七年撤銷原處分。惟時經三年，被告未依上述台灣省政府訴願決定意旨，另為適當或適法之處分，曾鐵虎提起訴願，台灣省政府八一年將原處分撤銷，被告再為同一編定，曾鐵虎經訴願、再訴願均駁回後，經行政法院以八十二年度判字第二二一八號撤銷再訴願及訴願決定，而由台灣省政府以八二府訴一字第一七三六八三號撤銷原處分；八十三年間被告重新編定結果仍同，曾鐵虎不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，最高行政法院以八十四年度判字第二一一五號撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分後；時逾一年，被告未依行政法院意旨為適當及適法處分，曾鐵虎提起訴願、再訴願，經內政部八十六年撤銷原處分，未料被告八十六年公告及通知仍同一編定，曾鐵虎對此行政處分，提起訴願、再訴願，經內政部八十七年撤銷原處分及原決定，豈料被告八十七年仍同一編定，曾鐵虎提起訴願、再訴願、行政訴訟，後經最高行政法院以八十九年判字第三一二六號判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，其後曾鐵虎不幸死亡，系爭土地由原告繼承而為所有權人，未料被告於九十年十二月十九日通知書，仍將系爭土地編定為特定農業區農牧用地，原告提起訴願亦經駁回。
⑵最高行政法院八十九年度判字第三一二六號判決謂：「... 原告一再主張系
爭土地之鄰近土地，率皆為工廠與住宅，提出鄰地使用情形概況略圖及彰化縣員林地政事務所七十七年五月六日員地二字第一八二八號函所附會勘紀錄及四鄰出具之證明書，且本院八十四年度判字第二一一五號判決意旨已指明：『系爭土地鄰近現皆為工廠與住宅，已無重新編定為農牧用地之實質理由或需要..... 』，被告對上開指摘均不爭執，足證系爭土地於六十九年公告編定為特定農業區甲種建築用地，難謂係因編定清冊之誤登載為特定農業區甲種建築用地，況六十九年之公告編定早已確定，被告遲至八十六年即十七年之後才欲以六十九年之初次公告編定之規定為由，公然就特別一宗之系爭土地為重新公告編定處分，揆諸首揭規定及說明，難謂合法妥適」，另最高行政法院八十四年度判字第二一一五號判決理由謂：「... 被告既強調本件係重新編定，而非更正六十九年間原編定之錯誤，則系爭土地宜否編定為農牧用地，即應以系爭土地現在之使用性質及其周邊環境狀況為斷，不能仍以六十九年間原編定所據之資料為準。本件曾鐵虎於系爭土地經編定為甲種建築用地公告確定後，即已將地上原有建築物全部拆除，依建築準備，加以級配，築水泥堤岸，與他人訂立房地合建契約，收受定金，而系爭土地鄰近現已皆為工廠與住宅，已無重新編定為農牧用地之實質理由或需要，且系爭土地經彰化縣員林地政事務所會同糧食局彰化管理處及永靖鄉公所實地會勘結果，已不適宜作農牧用地，回復原狀困難等情，迭據原告主張不移。... 足見系爭土地於八十三年一月三十日重新編定時，其土地使用性質，四周環境狀況及地方實際需要，已與六十九年第一次編定時大不相同。被告竟仍執六十五年林務局製航測拍攝像片基本圖上可看出系爭地上並無建築物，為其重新編定之依據，顯欠允當。又彰化縣員林地政事務所、永靖鄉公所、台灣省政府糧食局彰化管理處皆於七十七年五月三日至系爭土地實地勘查結果認：『本筆土地四周地面高一公尺多，兩面房屋兩面道路，內部填級配，草木繁茂，排水不良，不宜作農牧用地使用。回復原狀似有困難』，而被告於八十三年重新編定時則指：回復農牧使用應無困難等語，核與彰化縣員林地政事務所等於上開會勘紀錄情形不符，復未據其提出確切調查資料，是其遽認仍可作農牧使用，亦嫌無所依據。再者，原告於七十四年間已將系爭土地建築準備，加強級配築水泥堤岸，足認已完成基礎工程，即與「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九㈡說明２所定，得編為甲種建築用地之情形相符。況系爭土地四周苟已作為工廠及住宅使用，公益上是否就系爭土地編定為特定農業區農牧用地之實質需要，亦有予以參酌之必要。乃被告就系爭土地及四周環境實際情形疏略未予查明斟酌，徒以距今已近二十年原編定所採資料，制定系爭土地仍得為農牧用地使用，殊有違上揭區域計劃法施行細則第十五條規定，難謂無誤等語」。上開二件判決就本案應斟酌之點及本案系爭土地仍應編定甲種建築用地，已詳為說明，未料被告仍囿於己見，仍予以編定為特定農業區農牧用地，亦未說明何以有斟酌上開行政法院判決之充分必要理由，仍以形式編定之方式一再堅持原編定，而末予適當及適法處分，致本案土地已近二十四年懸而末決，而訴願決定仍予以維持，均非妥適。
⑶又無論為重新編定抑或變更編定，其先前所為之編定仍為撤銷，則其撤銷有
瑕疵之授益處分，自應權衡瑕疵之程度及對於當事人權益所生之利益，而不得任意為相反之處分，系爭土地原編定縱屬違法處分，然因其性質為一種授益處分，若人民信賴此處分，並已形成新的法律關係及秩序時，尚不得以任何形式之處分驟予變更或撤銷原處分，是行政程序法依此法理於第一百十七條第二款規定：受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，不得撤銷；則本件曾鐵虎信賴於此，並產生新的法律關係，為不爭之事實，原處分一再漠視自己之錯誤，而將此錯誤之不利益歸於曾鐵虎，其不法甚明，原告既因繼承關係而為現土地所有權人，自亦難甘服。
⑷本案系爭土地確無法回復原狀，此於七十七年五月三日上午十點員林地政事
務所曾會同糧食局彰化管理處、永靖鄉公所至實地會勘，其結論略以本筆土地不宜作農牧用地使用且回復原狀似有困難，有員林地政事務所函附會勘紀錄影本可稽。且系爭土地之鄰近土地，其土地之使用情形，率皆為工廠與住宅，在公益上實無任何理由重新編定為特定農業區農牧用地之實質理由及需要；參以上述行政機關對於人民之授益處分，對於人民之信賴之利益，就本案而言，實無其他公益上之理由，予以重新編定之理，為此提起行政訴訟，請求判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⑴原告甲○○等繼承曾鐵虎彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，不服被告重
新編定為特定農業區農牧用地，其主張「... 系爭土地鄰近現皆為工廠與住宅，已無重新編定為農牧用地之實質理由或需要....。」、「... 查本案係重新編定，而非更正六十九年間原編定之錯誤，則系爭土地宜否編定農牧用地，即應以系爭土地現在之使用性質及周邊環境狀況為斷，不能仍以六十九年間原編定所據之資料為準。本件曾鐵虎於系爭土地經編定為甲種建築用地公告確定後，即已將地上原建築物全部拆除，....。」、「足見系爭土地於八十三年一月三十日重新編定時，其土地使用性質，四周環境狀況及地方實際需要，已與六十九年第一次編定時大不相同。... 」、「本筆土地四周地面高一公尺多，兩面房屋兩面道路，內部填級配，草木繁茂，排水不良，不宜作農牧使用，回復原狀似有困難」、「被告就系爭土地及四周環境實際情形疏未予查明斟酌，徒以距今已近二十年原編定所採資料，製定系爭土地仍得為農牧用地，... 」、「本案系爭土地確無法回復原狀，此於七十七年五月三日上午十點員林地政事務所會同糧食局彰化管理處、永靖鄉公所至實地會勘，及結論略以本筆土地不宜作農牧用地使用且回復原狀似有困難。」、「且系爭土地之鄰近土地，其土地之使用情形，率皆為工廠與住宅，再公益上實無任何理由重新編定為特定農業區農牧用地... 」云云，茲就其主張答辯如下：
⑵查本筆土地地籍上北面緊鄰未登錄之水路，東面緊鄰道路，南面緊鄰一六三
地號農牧用地「墓」地目土地，西面緊鄰蓋有農舍建築物之一六二之四及一六二之五地號土地與系爭土地同為編定為農牧用地，系爭土地四周緊鄰無一編定為甲種建築用地，且東面緊臨道路而道路以東亦有一六一、一六○、一五九地號等大面積土地編定為農牧用地（見編定圖說及土地登記謄本影本），故原告所陳稱「系爭土地鄰近現皆為工廠與住宅，已無重新編定為農牧用地之實質理由或需要」、「足見系爭土地於八十三年一月三十日重新編定時，其土地使用性質，四周環境狀況及地方實際需要，已與六十九年第一次編定時大不相同。... 」、「被告就系爭土地及四周環境實際情形疏未予查明斟酌，徒以據今已近二十年原編定所採資料，製定系爭土地仍得為農牧用地，... 」等情節，與事實顯有出入，原告之主張無理由；系爭土地被告重新編定為農牧用地，除考量六十九年以前之土地狀態，更依據重新編定時之使用性質及周邊環境狀況為憑斷，如上所稱系爭土地緊鄰之土地無一編定為甲種建築用地，且東面緊臨道路而道路以東亦有一六一、一六○、一五九地號等大面積土地編定為農牧用地，而附近如有地下工廠或農舍，亦為農村之普遍狀態，如僅依此情形便要求編定為甲種建築用地，非但不符實際且依法不合，原告及其父親（曾鐵虎）屢稱系爭土地有建築物，但卻又不提出證明，系爭土地重新編定為農牧用地，如原告所謂「有建築物」合於規定並主動提出申請，查依內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九㈡說明２規定：合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或依法完成基礎工程者。及九㈡說明３規定：特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。又查建築法修正公布前合法房屋之認定，依據台灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函規定，須檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五０號函第二項規定四種文件「⑴房屋謄本、建築執照或建物登記證明⑵戶口遷入證明⑶完納稅捐證明⑷繳納自來水或電費證明」之一。而依處理非都市土地使用編定後異動更正說明㈠規定，更正編定之流程為由地政事務所受理申請，於審核申請人檢附之合法房屋證明文件無誤後，再報縣（市）政府核備....。因此系爭土地重新編定為農牧用地，只要合於規定並主動提出申請，其循更正方式維護權益之途徑未窮，而不思循此途徑，逕要求被告違法編定為甲種建築用地，其主張「... 查本案係重新編定，而非更正六十九年間原編定之錯誤，則系爭土地宜否編定農牧用地，即應以系爭土地現在之使用性質及周邊環境狀況為斷，不能仍以六十九年間原編定所據之資料為準，本件曾鐵虎於系爭土地經編定為甲種建築用地公告確定後，即已將地上原建築物全部拆除，....。」乙節，查系爭土地緊鄰無一編定為甲種建築用地，其西面緊鄰同段一六二之四地號農牧用地上蓋有農舍建築物，本案被告重新編定，當然以系爭土地現在之使用性質及周邊環境狀況為斷而重新編定為農牧用地，系爭土地編為農牧用地後，申請合法建築農舍亦非法所不許，如其西面緊鄰同段一六二之四地號農牧用地之使用（農舍建築物），與緊鄰之農牧用地權益並無二致，而原告屢稱「地上原建築物全部拆除」，既提不出證據無從認定其為真實；另關於原告稱「本筆土地四周地面高一公尺多，兩面房屋兩面道路，內部填級配，草木繁茂，排水不良，不宜作農牧使用，回復原狀似有困難」、「本案系爭土地確無法回復原狀，此於七十七年五月三日上午十點員林地政事務所會同糧食局彰化管理處、永靖鄉公所至實地會勘，及結論略以本筆土地不宜作農牧用地使用且回復原狀似有困難。」云云。查系爭土地現地長滿高大繁茂之喬木（如其所稱草木繁茂），而永靖地區觀賞植物及水果樹種栽培面積廣大，為全國聞名地區，其栽培區亦多為草木繁盛長滿高大繁茂之喬木，其差別只在系爭土地不曾管理任其荒蕪而已，草木繁茂正可證明其土地並非不適合植物生長，且所謂回復原狀，旨在能回復作農業栽培使用，「不宜作農牧用地使用且回覆原狀似有困難」之主觀認定，似乎不敵客觀「長滿高大繁茂之喬木草木繁茂」之事實，且並非每一筆編定為農牧用地之土地均為排水良好，除已辦竣農地重劃之土地，其灌溉排水有系統性規劃並投注大筆資金實施工程改良外，一般之農牧用地那有每筆均有良好之排水系統，全賴地主依土地個別特性權衡地區經濟環境及產業特性選擇最適宜之作物栽培，其以「排水不良，不宜作農牧使用」為由欲重新編定為甲種建築用地實已離題甚遠；原告主張「且系爭土地之鄰近土地，其土地之使用情形，率皆為工廠與住宅，在公益上實無任何理由重新編定為特定農業區農牧用地... 」，縱觀特定農業區農牧用地附近如有地下工廠或農舍，為農村之普遍狀態，如僅依此情形便要求編定為甲種建築用地，非但不符實際且依法不合前已敘明，本案系爭土地現況仍維持編定錯誤前之使用狀況，有現場照片影本附卷可稽，農業用地資源形成條件不易彌足珍貴，一旦編定為建地全做建築使用幾乎無回復可能，為全體國民利益考量，故必須管制，此為土地管制法規制定源由，特定農業區本來就是衡量此區域土地適合農業使用，其編定為農牧用地誠屬自然，編定為甲種建築用地為例外，依據建築現況編定為甲種建築用地，以全民長遠利益而言，本屬遷就事實不得已之權宜。系爭土地總體權衡以上原因，重新編定為農牧用地應最為妥適。原告堅持被告必須將系爭土地編定為甲種建築用地，查除經「被告依區域計畫法及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知之規定，於六十九年依系爭土地之使用現況應編定為特定農業區農牧用地，因繕造編定清冊而誤登載為特定農業區甲種建築用地，七十四年間被告發現編定有誤旋即報准原台灣省政府地政處同意系爭土地更正編定為特定農業區農牧用地」此項疏失之外，實已找不出其他原因據以重新編定為甲種建築用地之理由。原告並未有因誤繕為甲種建築用地而據以建築房屋之信賴表現行為，亦無移轉於第三人之情形，並無信賴保護原則之適用。
⑶本案前經最高行政法院判決（八十九年度判字第三一二六號判決），只作撤
銷原處分而未作變更原處分或決定之判決；另判決主文「再訴願決定、訴願及原處分鈞撤銷」，被告基於公共政策之推行，再為系爭土地重新依內政部頒作業須知辦理編定手續，系爭土地依據八十九年六月十三日內政部台內中地字第八九七九二九三號函頒製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九、㈡說明：２、「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑶之規定「於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計劃以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編定為農牧用地。」之規定，系爭土地彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地於土地登記簿謄本編定使用種類欄內即蓋有「農業用地」之戳記，再重新編定時，只能編定為特定農業區農牧用地。又本案系爭土地權衡現實、法令規定、公益目的、公平性原則，重新編定為農牧用地應最為妥適，前經原告不服提起訴願，已經內政部九十一年六月三日台內訴字第○九一○○○二八二九號訴願決定書裁定「訴願駁回」。如系爭土地經判決令被告將其編定為「甲種建築用地」，系爭土地周邊無數農牧用地（因條件完全相同）據以援例要求被告比照辦理，屆時將如何處理，故本案原告訴請「被告九十年十二月十一日九○彰府地用字第二一六二五二號公告處分及內政部九十一年六月三日台內訴字第○九一○○○二八二九號訴願決定，均應撤銷、及被告應將原告共有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，維持編定為特定農業區甲種建築用地」之主張，提起行政訴訟，實無理由，請予以駁回。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照原非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用需要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」、「直轄市或縣（市）政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖... 一、甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者... 五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者..... 」分別為區域計畫法第十五條、區域計畫法施行細則第十五條第一項所規定，又「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地：... ⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辨法申請建築農舍之土地仍編為農牧用地。」製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九之㈡說明２亦定有明文。
二、本件原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號（五等則田地目）土地，前經被告依相關規定，於六十九年按系爭土地使用現況應編定為特定農業區農牧用地，因繕造編定清冊誤登載為特定農業區甲種建築用地，七十四年間被告發現編定有誤，旋報准前台灣省政府地政處同意系爭土地更正編定為特定農業區農牧用地，並通知原告之父曾鐵虎（原土地所有權人），曾鐵虎不服，先後多次提起訴願，均經台灣省政府訴願決定：撤銷原處分，由被告另為適法之處分。八十一年五月四日原處分機關以彰府地用字第一一八一六八號土地使用編定結果通知書通知曾鐵虎系爭土地原編定撤銷，重新編定為特定農業區農牧用地。曾鐵虎不服，一再循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，迭經最高行政法院八十二年度判字第一二二八號判決、八十四年度判字第二一一五號判決及最高行政法院八十九年度判字第三一二六號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。被告考量最高行政法院八十九年度判字第三一二六號判決理由（原告一再主張系爭土地之鄰近土地，率皆為工廠與住宅，提出鄰地使用情形概況略圖等資料為證，被告對上開指摘均不爭執，足證系爭土地於六十九年公告編定為特定農業區甲種建築用地，難謂係因繕造編定清冊之誤登載為特定農業區甲種建築用地），並查明系爭土地北面緊鄰未登錄之水路，東面緊鄰道路，南面緊鄰同段一六三地號（墓地目）農牧用地土地，西面緊鄰蓋有農舍之同段一六二之四及一六二之五地號農牧用地土地。系爭上地四周緊鄰無一編定為甲種建築用地，且東面緊鄰道路以東之同段一六
一、一六○、一五九等地號土地亦編定為農牧用地（見訴願卷及本院卷第一一九頁至第一二八頁○○○鄉○○段○○○○號附近編定圖說及相關地號土地登記謄本）。系爭上地為五等則「田」地目，現長滿高大繁茂之喬木，非屬「建」地目，未作建築使用或已依法完成基礎工程，認與上開製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知九之㈡說明２規定不符，不得編為甲種建築用地，按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表規定特定農業區以編定農牧用地為主，是被告權衡系爭土地之現實狀況、法令規定、公益目的、公平性原則等，編定為特定農業區農牧用地，乃以九十年十二月十一日九○彰府地用字第二一六二五二號公告系爭土地重新編定為特定農業區農牧用地，並通知原告（曾鐵虎之繼承人）等情，為兩造所不爭執，並有彰化縣政府土地使用編定結果通知書、編定結果清冊、最高行政法院八十九年度判字第三一二六號判決、行政法院（改制後為最高行政法院）八十四年度判字第二一一五號判決、彰化縣政府九十年十二月十一日九０彰府地用字第二一六二五二號公告、彰化縣○○鄉○○段土地使用編定清冊○○○鄉○○段○○○○號附近編定圖說○○○鄉○○段○○○○號辦理重新編定現況調查圖說、土地登記簿謄本、現場照片等件分別附於訴願卷及本院卷可稽，揆諸首揭規定，原處分並無違誤。
三、原告起訴主張：無論為重新編定抑或變更編定，其先前所為之編定仍為撤銷，被告撤銷有瑕疵之授益處分，自應權衡瑕疵之程度及對於當事人權益所生之利益，而不得任意為相反之處分，系爭土地原編定縱屬違法處分，然因其性質為一種授益處分，若人民信賴此處分，並已形成新的法律關係及秩序時，尚不得以任何形式之處分驟予變更或撤銷原處分，行政程序法依此法理於第一百十七條第二款規定：受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，不得撤銷；本件曾鐵虎信賴於此，並產生新的法律關係，為不爭之事實，原處分一再漠視自己之錯誤，而將此錯誤之不利益歸於曾鐵虎，其不法甚明，原告既因繼承關係而為現土地所有權人，自亦難甘服。本案系爭土地確無法回復原狀，此於七十七年五月三日上午十點員林地政事務所曾會同糧食局彰化管理處、永靖鄉公所至實地會勘，其結論略以本筆土地不宜作農牧用地使用且回復原狀似有困難，有員林地政事務所函附會勘紀錄影本可稽。且系爭土地之鄰近土地，其土地之使用情形，率皆為工廠與住宅，在公益上實無任何理由重新編定為特定農業區農牧用地之實質理由及需要；參以上述行政機關對於人民之授益處分，對於人民之信賴之利益，就本案而言，實無其他公益上之理由，予以重新編定之理云云。然查：
㈠查系爭土地地籍上北面緊鄰未登錄之水路，東面緊鄰道路，南面緊鄰一六三地號
農牧用地「墓」地目土地，西面緊鄰蓋有農舍建築物之一六二之四及一六二之五地號土地與系爭土地同為編定為農牧用地，系爭土地四周緊鄰無一編定為甲種建築用地，且東面緊臨道路而道路以東亦有一六一、一六○、一五九地號等大面積土地編定為農牧用地，此○○○鄉○○段○○○○號附近編定圖說○○○鄉○○段○○○○號辦理重新編定現況調查圖說及土地登記謄本影本附於本院卷可參（見本院卷第一一九頁至第一二八頁），並經本院受命法官至現場勘驗屬實，製有勘驗筆錄及現場略圖（見本院卷第一六六頁至第一六八頁），原告主張「系爭土地鄰近現皆為工廠與住宅，已無重新編定為農牧用地之實質理由或需要」、「足見系爭土地於八十三年一月三十日重新編定時，其土地使用性質，四周環境狀況及地方實際需要，已與六十九年第一次編定時大不相同。... 」、「被告就系爭土地及四周環境實際情形疏未予查明斟酌，徒以距今已近二十年原編定所採資料，製定系爭土地仍得為農牧用地，... 」等與事實尚有不合，原告之主張尚非可採。經本院調取最高行政法院八十九年度判字第三一二六號曾鐵虎與彰化縣政府間有關土地事務事件卷內，彰化縣員林地政事務所七十七年五月六日員地二字第一八二八號函所附會同糧食局彰化管理處、永靖鄉公所勘驗曾鐵虎所○○○鄉○○段○○○號土地所附略圖街附註斜線部分皆為工廠與住宅，亦與本院於九十一年十一月二十二日勘驗情形四周均為田地目並未蓋有房屋之情形（見本院卷第一六八頁略圖）不合，因而被告稱系爭土地重新編定為農牧用地，除考量六十九年以前之土地狀態，更依據重新編定時之使用性質及周邊環境狀況為憑斷，尚非無據。
㈡原告及其父（曾鐵虎）曾稱系爭土地上有建築物，然未能提出證據以實其說，且
系爭土地重新編定為農牧用地，如有原告所謂「有建築物」，而合於規定並提出申請，依上開內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九㈡說明２規定：合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或依法完成基礎工程者。及九㈡說明３規定：特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。另建築法修正公布前對合法房屋之認定，依據台灣省政府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函規定，須檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七五一五０號函第二項規定四種文件「⑴房屋謄本、建築執照或建物登記證明⑵戶口遷入證明⑶完納稅捐證明⑷繳納自來水或電費證明」之一（見本院卷第一二九頁及第一三０頁）。而依處理非都市土地使用編定後異動更正說明㈠規定，更正編定之流程為「由地政事務所受理申請，於審核申請人檢附之合法房屋證明文件無誤後，再報縣（市）政府核備..... 」（見本院卷第一三二頁）。因此系爭土地於重新編定為農牧用地，只要合於規定並提出申請，亦得循更正方式維護其權益，原逕要求被告將系爭土地維持編定為甲種建築用地，亦非可採。
㈢系爭土地緊鄰無一編定為甲種建築用地，其西面緊鄰同段一六二之四地號農牧用
地上蓋有農舍建築物，已如前所述及勘驗略圖，本案被告重新編定，係以系爭土地現在之使用性質及周邊環境狀況為斷而重新編定為農牧用地，且系爭土地現地長滿高大繁茂之喬木，為原告所不爭執，草木繁茂正可證明其土地並非不適合植物生長，且所謂回復原狀，旨在能回復作農業栽培使用，並非每一筆編定為農牧用地之土地均為排水良好，除已辦竣農地重劃之土地，其灌溉排水有系統性規劃並投注大筆資金實施工程改良外，全賴地主依土地個別特性權衡地區經濟環境及產業特性選擇最適宜之作物栽培，系爭土地編為農牧用地，依法申請建築農舍亦非法所不許，系爭土地現況仍維持編定錯誤前之使用狀況，有現場照片附卷可稽（見本院卷第一四七頁、第一五八頁、第一五九頁及第一三一頁照片影本），原告稱「地上原建築物全部拆除」，然提不出證據，自無從認定其為真實，因而原告主張「... 查本案係重新編定，而非更正六十九年間原編定之錯誤，則系爭土地宜否編定農牧用地，即應以系爭土地現在之使用性質及周邊環境狀況為斷，不能仍以六十九年間原編定所據之資料為準，本件曾鐵虎於系爭土地經編定為甲種建築用地公告確定後，即已將地上原建築物全部拆除。」及「本筆土地四周地面高一公尺多，兩面房屋兩面道路，內部填級配，草木繁茂，排水不良，不宜作農牧使用，回復原狀似有困難」、「本案系爭土地確無法回復原狀，此於七十七年五月三日上午十點員林地政事務所會同糧食局彰化管理處、永靖鄉公所至實地會勘，及結論略以本筆土地不宜作農牧用地使用且回復原狀似有困難。」、「且系爭土地之鄰近土地，其土地之使用情形，率皆為工廠與住宅，在公益上實無任何理由重新編定為特定農業區農牧用地... 」云云，及無可採，又原告並未有因誤繕為甲種建築用地而據以建築房屋之信賴表現行為，亦無移轉於第三人之情形，並無信賴保護原則之適用。
四、綜上所述，原處分依法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞請求撤銷原處分及訴願決定、並命被告彰化縣政府應將原告共有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，維持編定為特定農業區甲種建築用地，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 九 日
法院書記官 林 宜 萱