臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第五八三號
原 告 甲○○
乙○○○訴訟代理人 丙○○被 告 彰化縣政府代 表 人 丁○○訴訟代理人 庚○○右當事人間因區域計劃法事件，原告不服內政部中華民國九十一年七月九日台內訴字第○九一○○○四四一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○將其所有彰化縣○○鄉○○○段六一二之一、之二地號及原告乙○○○所有同段六一二之三地號（均編定為一般農業區農牧用地）土地出租予訴外人戊○，因承租人戊○有於該土地僱工挖掘土石之行為，經被告於民國九十一年三月四日會同相關單位及警方實地勘查屬實，被告以原告違反區域計劃法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年三月二十一日府地用字第○九一○○五一一九五○號處分書裁處原告等二人每人新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期九十一年五月二十日前恢復原狀。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：按本件三筆耕地係原告等出租予戊○行事漁業養殖，原告自耕地出租後即交由承租人使用，原告無使用支配權，而承租人所承租之耕地係欲作漁業養殖，因闢建漁塭所行闢建工程，其行為人為戊○而非原告等人，依區域計劃法第二十一條之規定，係以違反區域計畫法之行為人，為同條第二項所明定，縱本件出租之耕地係承租人之關係而違反區域計畫，其處罰之對象應係承租人即使用人，而非土地所有權人，被告將原告與承租人連帶處罰，其就本件行政罰之裁量權顯逾法律之授權，而屬違法，又原告之上開土地原屬農牧用地，欲作漁業養殖，亦屬農牧用途，無須依法令向被告申請許可之必要。
貳、被告答辯意旨略以：按本件土地其使用分區及編定種類為一般農業區農牧用地，如欲開挖預作養殖漁場使用，應依「各種使用地容許使用項目表」規定，雖屬容許使用項目，但實地開挖情形因涉及變更地形地貌，依「非都市土地容許使用執行要點」規定，應向主管機關辦理許可使用核准後，方得依申請事業性質使用，又依「非都市土地容許作養殖設施使用審查作業要點」規定，申請養殖設施容許使用，應檢具書件向所在地鄉鎮公所申請。惟本件土地未向目的事業主管機關提出申請核准養殖容許使用，即先行開挖土石形成漥地，欲從事養殖事業使用，且經被告再查結果，該土地非屬魚塭養殖區域，即使原告提出申請，被告亦不可能核准。故被告依據彰化縣警察局九十一年三月四日會勘紀錄、彰化縣警察局北斗分局九十一年三月八日北警行字第○九一○○○○八○八○號函附海豐派出所偵訊筆錄及內政部九十年二月十九日台九十內營字第九○八二五四六號函說明三詮釋規定，原告違章事實洵堪認定，是被告所為處分於法並無不合。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」，各為區域計畫法第十五條第一項及第二十一條所明定。又「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地類別，依本規則規定管制之。」、「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用。」，亦分別為非都市土地使用管制規則第四條、第五條第一項前段所規定。再「申請容許作養殖設施，應檢具書件向所在地鄉鎮公所申請。」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」，為非都市土地容許作養殖設施使用審查作業要點」第三點及「非都市土地容許使用執行要點」第四點所分別規定。
二、本件原告甲○○將其所有彰化縣○○鄉○○○段六一二之一、之二及原告乙○○○所有同段六一二之三地號（編定為一般農業區農牧用地）土地出租予訴外人戊○，因承租人戊○有於該土地僱工挖掘土石之行為，經被告於九十一年三月四日會同相關單位及警方實地勘查屬實，被告以原告違反區域計劃法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年三月二十一日府地用字第○九一○○五一一九五○號處分書裁處原告等二人每人六萬元罰鍰，並限期九十一年五月二十日前恢復原狀。原告不服，循序提起行政訴訟。訴稱：本件三筆耕地係原告等出租予戊○從事漁業養殖，耕地出租後即交由承租人使用，原告無使用之支配權，承租人將承租耕地闢建漁塭所行闢建工程，其行為人並非原告等人，依區域計劃法第二十一條第二項之規定，係以違反區域計畫法之行為人，縱本件出租之耕地係承租人之關係而違反區域計畫，其處罰之對象應係承租人即使用人，而非土地所有權人，又原告之上開土地原屬農牧用地，欲作漁業養殖，亦屬農牧用途，無須依法令向被告申請許可之必要等云。
三、次按區域計畫法第二十一條第一項及第二項之規定對照觀之，第一項雖未規定科處罰鍰之對象，惟第二項業已規定應負擔恢復原狀費用之主體為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，雖謂應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰鍰之對象，惟同一法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用，區域計畫法第二十一條第二項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第一項科處罰鍰之對象應無將土地所有人或管理人排除在外之理。是如土地所有權人，雖非實際著手實施違法行為使用人，惟其有參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰（最高行政法院九十一年度判字第一七五○號判決意旨亦持此見解）。
四、再按於上開一般農業區農牧用地，僱工挖掘而僻建漁塭，自涉及地貌地形之變更，依上開規定，自應向主管機關申請許可，方可為之，是原告主張上開土地原屬農牧用地，欲作漁業養殖，亦屬農牧用途，無須依法令向被告申請許可之必要乙節，自屬無據。
五、經查，原告甲○○為彰化縣○○鄉○○○段六一二之一、之二地號土地所有權人，原告乙○○○為同段六一二之三地號之土地所有權人，該三筆土地面積依序為一八二九、七三六、二五五一平方公尺，使用地類別均記載為農牧用地，均有土地登記謄本附卷可佐。原告等二人將上開三筆土地於九十一年二月廿四日出租予訴外人戊○，承租人戊○於同月廿六日在該土地僱工挖掘土石，嗣為警查獲，並經被告於九十一年三月四日會同相關單位及警方實地勘查屬實，有偵訊筆錄及會勘紀錄（註明此三筆土地地號，戊○於警訊中稱開挖六分地，與該三筆土地總面積相當）在卷可稽，亦經警員己○○到庭證述屬實，原告對此事實亦不爭執。至原告等二人雖非於上開時日在系爭三筆土地挖掘土石之人，惟彼等係該土地之所有權人，土地面積達數千平方公尺之多，又原告甲○○及乙○○○各住彰化縣埤頭鄉、溪湖鎮，與該土地所在地彰化縣田尾鄉之附近鄉鎮，距離非遠，對於其所有之土地理應施以相當之維護及注意，另依卷附承租人戊○所提出之耕地租賃契約書，其上第五條第二項有「如承租人因僻建養殖漁塭．．．承租人應將漁塭以可耕作土方填充恢復原狀．．．。」，是原告等二人雖將該三筆土地出租予戊○，但並未特別約束承租人不得作為漁塭之用，再出租期間僅九十一年二月廿四日至同年八月廿三日，僅半年期間，復依上述戊○之偵訊筆錄及警員己○○之證言，戊○對於此三筆土地開挖之面積為六分地，深度平均為六公尺，即開挖該土地面積甚大及深度達二層樓之高度，變更地形地貌之情形相當嚴重，再原告等僅出租該土地半年期間，而戊○竟如此大規模開挖該土地，於半年後租期屆滿，其恢復土地原狀之成本與租約上所載每年每台地稻穀六百台斤顯不相當。又稽之戊○於偵訊中亦稱其自九十一年二月廿六日八時開挖，以口頭向地主甲○○承租，租金多少尚未論及，再地主知道及同意其開挖土地等語。是綜上各情以觀，本件並非原告等單純出租該土地予戊○作為農牧之用，戊○上述開挖該土地之行為，顯經原告同意，自可認定。是被告以原告已違反區域計畫法第十五條第一項之規定，乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年三月二十一日府地用字第○九一○○五一一九五○號處分書，處原告等二人每人各六萬元罰鍰，並限於九十一年五月二十一日以前恢復原狀作農牧用地使用，並無不合。
三、是原處分並無違誤之處，訴願決定予以維持，亦無不合，原告所訴各節，均為無理由，其訴應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 廿七 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十七 日
法院書記官 詹 靜 宜