臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第六○七號
原 告 甲○○訴訟代理人 己○○
吳文虎律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 鄧祖琳訴訟代理人 齊彥良律師右當事人間因公地放領事件，原告不服行政院中華民國九十年九月十四日台九十訴字第○五一○七八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定關於甲○○部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○係榮民，於民國五十二年三月經被告機關行政院國軍退除役官兵輔導委員會（以下簡稱輔導會）安置於所轄清境農場，配耕國有土地墾植。民國六十一年清境農場基於氣候及地力條件開始調整部分場員配耕土地面積至六十五年調整完成後，被告機關即未再核准調整增加配耕之土地面積。及至民國七十八年被告機關經行政院核准修正發布「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」（以下簡稱開發農地放領辦法），准許農場安置之現耕場員得依該辦法申請放領取得配耕土地之所有權，原告未獲核定，遂就被告機關九十年二月二十七日（九十）輔肆字第○二二二號書函答覆內容，提起訴願，經訴願決定：「訴願不受理」，乃提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告機關應增加放領被告機關所管理之清境農場範圍內之荒地○．七公頃予原告甲○○。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告等均係隨軍隊來台之職業軍人，多數人並於民國（下同）三十八年在金門古寧頭戰役中，拋頭顱、灑熱血，對當時侵入之匪兵，以死戰之決心，成功的將共匪擊退，四十八年共匪再度以砲彈密集轟擊金門、馬祖全島，每平方公尺平均落彈四發，在此槍林彈雨中，誓死不屈，方得保住金門與馬祖，而成為台灣本土及澎湖之屏障，使台灣得以在安定中快速發展經濟，在亞洲四小龍中位居第一。戰事平靜後，原告等及其他袍澤，均已年老體弱，已無當年之英姿，而紛紛自軍中退伍，卻無力維生，因當時社會經濟尚在發展中，物質非常貧乏，尚蒙政府之體恤，在山間荒地成立農場，安置退伍官兵，自食其力，以減輕社會負擔，原告等即因此被安置在清境農場，墾地自養。
（二）依當時之法令，凡配置熟地者（即經過開墾之土地），每人配置七分地。凡配置生地者（尚未開墾之土地），每人配置一甲四分地。原告當年等所配給者均係生地，需投入大量之人力與財力，方能生產。但原告因其所屬之清境農場（南投縣仁愛鄉境內）內部文件作業上之錯誤，誤認榮民（即原告）等所使用之土地係由仁愛鄉公所所購得，即為熟地，故一直來均分配○．七公頃，而未予調整。惟當時由軍中退役者稱榮民，由大陳島撤退來台者稱義民。但義民撤退來台後，部份安置在壽亭新村、定遠新村者，所分配使用之土地，與原告等榮民所分配耕作之土地，同屬由仁愛鄉公所價購之土地，而對義民所分配耕作使用之土地認為屬荒地，分配一公頃四，對原告等榮民分配在同一地區之土地，卻認為屬已開墾之熟地，分配○．七頃，因分配之時間先後不同，而有認定上之不一致。顯為執行單位「清境農場」內部作業時之錯誤。此有輔導會八十年十月二十一日輔肆字第二四四○號函送研商本會各農場辦理場員農地放領尚需解決有關問題會議記錄內問題二十七、輔導會八十八年十月十五日（八八）輔肆字第一七○九號函說明三、清境農場八十七年九月十七日清農產字第四九九號函陳八十七年九月八日農地放領說明會會議記錄八、結論第二點（二）小款認為荒地，並有人證、承辦人陳堯楷出具證明書，輔導會有長官曹三元、劉美蓉、王子健等與會、清境農場八十九年一月二十一日（八九）清農產字第○四二號函呈同年一月六日協會提報資料及會議情形、清境農場廠長單福光先生民國八十八年七月十七日簽呈原輔導會函，自認清境農場係安置非分配有榮民、義民兩種身分場員，所盡義務相同，然土地放領面積差異甚大，造成不公，發覺此問題處理確有瑕疵，及立法委員林春德先生，曾於八十九年五月十六日召開南投縣清境農場榮民耕地分配不公陳情案協調會議，輔導會有長官曹三元、劉美蓉、王子健等人參與，達成給予適當增加耕地面積，在不超過農場現有耕地面積，不超過行政院退輔會各項法令辦法最高面積限制等函文及事實可資證明。
（三）當原告發覺榮民與義胞係交錯使用被告所稱之熟地荒地，即分配予榮民之榮光新村（原禮莊、智莊、義莊合併）係仁愛鄉公所價讓地（熟地）；仁莊、忠莊（原信莊改名）係林班撥交地（荒地）；而分配予義胞之壽亭新村、定遠新村為仁愛鄉公所價讓地（熟地）；博望新村係林班撥交地（荒地）。經原告申訴後，輔導會於九十年十二月二十七日以（九十）輔肆字第二○八九號函答覆「．．．本會八十年間會議資料所稱『榮民場員配耕土地係按熟地等則分配．．．』」不盡正確。若該函正確，則難道上述所有以熟地、荒地標準配分土地之公文證件均錯誤？以往正確之公文現在卻是錯誤，被告前後認定不一，試問其置政府公信威信於何處？是原告無法釋懷，始訴諸法院，尋求公道。
（四）原告因放領耕地事件提起訴願，被告以原告引據被告九十年二月二十七日（九十）輔肆字第○二二二號書函，係函復清境農場，非答復原告，非行政處分書不得為訴願之依據，致訴願案，遭到駁回。但歷年來原告之訴求總不能上達，均輾轉下交清境農場調查呈報再由被告裁決下交清境農場轉復原告，因此可知原告歷年來可獲得之資料（公文書類）均為行政公文，並無政府之處分書，又受限訴願法之規定（應在處分書處分日期一定期限內訴願），在求訴無門下（無法可據）勉強提出訴願，已知勝算不大（將是法令制度受害者）如今提起行政訴訟，無非要突顯政府行政之缺失予法律之不周全，也是原告僅要回公理之途徑。
（五）而原告等為本身權益計，在提起行政訴訟後之期間，並未放棄應有之權益，曾綜合原告所有之意見，提出「清境農場榮民土地權益促進會訴求意見」。主要訴求輔導會能逐項釋疑，案經立法委員吳敦義於九十一年九月十三日下午二時三十分，在清境農場會議室針對清境農場土地放領問題舉辦協調會，並將會議記錄呈報輔導會。依上述之資料知輔導會，自始（土地安置）至後（土地放領）行事作為確有諸多不當，故該會議做出以下結論：一、因當年配耕土地面積，義胞與榮民標準差異，為臻公平，建請輔導會對榮民對短配部分，考慮酌予彌補。二、超耕部分，乃當年進場安置時，並未立即指配，勤勉者聽從政府鼓勵，積極開墾耕作，因而較嗣後政府配耕面積有所超過，請研議將超耕部分租予現耕者，倘政府要收回超耕部分，應予合理補償。三、倘配耕之初尚屬單身，嗣後成為有眷者，建議按有眷者增配，若原配面積，經實測不足配耕標準，應予補足。以上諸點，均明列於上述會議記錄，為原告爭權益。
（六）輔導會於前開會議中非但未逐項釋疑，且列席人員之引據答覆不當，如附該會九十一年十月三十日輔肆字第○九一○○○○一五七七號函及原告甲○○不服九十一年十一月七日之陳情書，且上揭函令並非針對原告秉公核定之質疑所作成答覆，又以「所有農場公平合理考量，尚不宜單獨增加清境農場榮民配耕面積」「無依據編列政府預算辦理補償」等偏離主題之方式回應，對原告之逐項訴求疑義，竟避之不談，合理乎？
（七）按當時之法令，有眷榮民配耕一甲四荒地，無眷榮民配耕八分荒地。而本件原告之中僅丁○○、戊○○、鐘守銘三人無眷榮民。故僅請求增加分配○．一公頃，其餘請求增配○．七公頃。原告等一再向被告機關申請增配均無結果，不得已提起訴願，亦經訴願機關駁回，為此在法定期間內提起行政訴訟。狀請鈞院鑒核，判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
（一）查本件原告等提起訴願係對於被告機關發具之九十年二月二十七日（九十）輔肆字第○二二二號書函而為，惟查上開書函之意旨，僅係就清境農場陳報准予放領甲○○土地○．七公頃，其餘土地暫維現狀等情所為之說明，乃屬單純之事實敘述或說明理由，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，並非行政處分，從而經行政院依訴願法第七十七條第八款之規定，予以不受理之決定。至若同案原告乙○○等二十五人因非前列書函所載之相對人，亦難謂利害關係人，行政院乃依同法第十八條及七十七條第三款之規定決定不受理在案，皆屬適法。
（二）再據原告等提具本件起訴主張之標的乃「增加放領土地面積」之一般給付之訴，而原告等公法上之請求權依據若何未見以明，起訴難謂見備。次就原告等請求事項以言，所訴求者為「增加放領」，依行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法第七條「放領農地之面積，以經輔導會依規定配耕土地面積為準，超耕部分不予放領」規定意旨，則原告等自始就請求增加放領之土地並未獲配耕，從而又何來放領之有？是原告等主張尚乏法令持憑。應請依行政訴訟法第二百條第一款之規定駁回之。退一步而言，設若原告等就配耕土地面積主張增加，亦應就該配耕土地不服之部分依訴願或行政訴訟程序主張，原告等逕行起訴主張增加放領給付訴訟亦嫌欠當，應予駁回。
（三）再者，參酌前列放領辦法第六、七條意旨，請求放領土地取得所有權必以獲得被告機關安置之現耕場員，進墾滿十年，且志願繼續從事農業生產者為限。而放領農地之面積，以經被告機關依規定配耕土地面積為準。從而原告等就主張之「增加放領土地」，自始未獲配耕，又何來增加放領之有？本件請求放領自屬無稽，應屬欠缺權利保護要件。
（四）又本件相涉之行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法（七十八年一月十一日發布）（以下簡稱開發農地放領辦法）係奉行政院七十七年十二月二十七日台七十七防字第三五一七六號函修正核定，而由被告機關於七十八年一月十一日（七八）輔捌字第○○八九號令發布，其用意乃在被告機關為輔導退除役官兵從事農業生產，並因應進墾場員家計生活負擔之要求農地放領，而適逢七十七年六月，行政院對「台中縣示範林場」、「南投縣台大實驗林場」、「南投縣瑞竹、頂竹、大鞍等三個林業生產合作社」及「花蓮縣富里鄉學田合作農場」等四案辦理放領，乃陳報行政院併案辦理放領，而獲行政院為上開令函字號核定發布。該開發農地放領辦法，係一職權命令，並無法律授權，且相關規定事項，與「公有土地經營及處理原則」、「國有耕地放領實施辦法」、「公有山坡地放領辦法」不盡相同，並考量農場安置業務已於七十七年七月一日停止辦理，且辦理開發農地放領案大體已完成，並無再另訂新法或修法必要，爰依新頒行政程序法第一百七十四條之一規定，於九十一年十二月十七日以輔捌字第○九一○○○六五○一號函請行政院核定，並為行政院於九十二年一月三日以院臺防字第○九一○○六九○二一號函同意照辦，嗣為被告機關於九十二年一月十日輔捌字第○九二○○○○一八三號發布廢止在案，是本件開發農地放領辦法業已廢止，併予陳明。
（五）又按被告機關所屬清境農場（山地農場），安置對象固有榮民與義民之分，茲就配耕事宜詳述如後：
１、榮民場員獲配墾者初期每戶（人）為○．五公頃，嗣後因氣候及地力差異，生產收入不足，經被告機關於六十一年十一月十八日以輔肆字第四八八六號函增配榮民每戶○．二公頃，無眷者增配○．一公頃，連同原配之土地有眷者每戶○．七公頃，無眷者每人○．六公頃。
２、義民配墾係依據當年國防部國雷計劃辦理，即接運滇緬邊區之義民而安置，乃屬國防部之個案，每戶以○．七公頃為基數，眷屬每一大口基數增配二分之一，中口增配三分之一，小口增配四分之一，惟每戶所配土地總面積不得超過一．四公頃。
３、前列配墾土地面積事宜，經所屬清境農場處理完畢，皆各有所憑辦理依據，並於六十七年四月二日以（六七）清農技字第二八七號函敘之甚詳，並通知各農村莊：「爾後不得再以任何理由要求補配或調整土地在卷」，則原告等對上開決定若有不服，仍得依各類訴願或訴訟程序以謀救濟，而原告等捨之未採。迄至本件起訴之日止，就上開決定歷時二十三年餘，亦罹於時效而歸消滅。
（六）又查被告機關所屬各農場因農場墾區位置不同，耕地土質、經營性質及交通條件不盡相同，是以土地配墾之面積亦由各農場就其當地條件而有所異，此有所屬各農場配耕土地面積表可佐，至若原告主張之「實施要點」所指安置農場，係以平地農場為限，此觀諸該實施要點第四項載之甚明，而系爭之清境農場乃山地農場，是原告就此主張亦有誤解。何況原告等業已獲得配耕之土地外，復另行要求增加放領土地，又無法令依憑，於法難謂允當，應予駁回。
（七）至若原告甲○○已獲配耕○．七公頃土地，超墾部分並未返還，復主張增加放領土地○．七公頃，亦嫌失據且有逾越。復觀諸被告九十年二月二十七日（九十）輔肆字第○二二二號函覆所屬清境農場載以：有關「席員超耕土地暫維現狀」、及「席員已委請立委林春德先生澄清」等訴求，被告已多次函覆說明盡力協調在案，此有被告（八九）輔肆字第○八五七號、輔肆字第一八九九號、輔捌字第四八○○號等函在卷足佐。故本件原告甲○○起訴主張增加放領土地之請求權依憑何在，並未見舉例以明，難謂允當，自以難令執行公務之被告機關強有服行義務可言。
（八）又按農場放領農地之作業程序，應１、先行調查放領農地；２、評定土地改良工程費；３、陳報核定放領農地及改良工程費清冊；４、公告並通知承領人繳交土地改良工程費等；５、受理申請及審查；６、填發核定放領農地通知書；
７、承領人繳交土地改良工程費後，繕造承領農地證明書送請核定；８、各農場依核定之承領農地證明書、承領清冊，連同土地所有權狀轉請縣市地政機關辦理土地權利變更登記９、通知承領人領取土地所有權狀；１０、填報土地基本資料異動表，更新電腦檔案，建立資料等手續。此有農地放領工作須知為據。茲以原告甲○○就適法配耕土地申請放領之作業流程文件以觀有１、放領農地現場會勘並經席君親署之記錄乙紙可考；２、土地改良工程費評估建議表乙紙；３、陳報核定放領農地及改良工程費清冊乙份；４、核定通知函：九十一年十月三十一日輔捌字第○九一○○○四九六四號函；５、公告函乙紙，凡此足可證明放領配耕土地作業皆有一定之程序，茲原告等就本件並未持憑有合法之配耕土地，又從何得以申請放領？何況原告等既未依前列作業程序申請放領，亦與放領辦法不合，從而起訴主張逕為增加放領之訴，實嫌逾越，委無可採。又前列原告甲○○就適法配耕土地申請放領作業程序，亦因甲○○拒絕返還超墾土地及繳交土地改良工程費等事因，而告放領並未完成，併予敘明。
（九）復查清境農場榮民場員，於民國五十一年間安置於仁、信、義、禮、智各莊，仁、信兩莊每人○．七公頃（原告甲○○獲配置於仁莊），義、禮、智三農莊之場員，每人配耕已墾土地○．五公頃，此有清境農場五十二年十二月六日見農技字第九○三號令附土地配耕標準可憑。但義、禮、智三莊場員因氣候、地力等生產維生條件不足，乃經檢討於民國六十一年針對原配耕○．五公頃之場員增配土地，有眷者增配○．二公頃，單身增配○．一公頃，連同原配地有眷者每戶○．七公頃，單身○．六公頃，自此不再有荒地與已墾地之區分，亦不再異動，並為清境農場以六十七年四月二十日以（六七）清農技字第二八七號函通告全場各村莊並規定場員土地配耕面積明確在卷。原告等就此主張，殊嫌誤解。
（十）再就場員獲配耕土地之法律關係而言，本會設置農場，將農場代管之國有耕地配賦予榮民耕種，係對榮民所採之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間，受配耕榮民與國家間，係成立使用借貸之法律關係，而使用借貸為無償契約，屬於貸與人與借用人間之特定關係，此有司法院釋字第四五七號解釋可資參照，則縱令原告等片面主張增加借貸使用範疇，非經貸與人同意，亦無拘束之餘地。何況使用借貸亦屬民事法律關係，原告等起訴主張行政爭訟，亦難謂適切。
（）再據開發農地放領辦法第七條規定，放領農地之面積非但以經被告機關依規定配耕之土地面積為準，超墾部分不予放領者外；而申請人更應以申請為之，亦為同辦法第八條載之明確，藉此俾供被告機關准否放領之核憑。茲原告就逾越（即本件請求增加）之土地既然從未向被告機關為請求放領之申請，被告機關自無從為增加放領之審核，從而原告逕為本件起訴之主張，究嫌唐突，應請駁回。
（）末查本件原告等主張之增加給付放領土地，並無法律依憑，答辯機關乃執行國家公務之機構，委難同意原告之主張，且按給付訴訟之裁判，如以行政處分應否撤銷為據者，原告等亦應就其不服之部分，遵守訴願前置主義，先行就其不服之行政處分依法定程序主張之，殊無逕行起訴主張，增加放領土地之餘地，此參酌行政訴訟法第八條第二項規定已是自明。是其起訴不合程式，不備其他要件，應請爰依同法第一百零七條第十款裁定駁回之。
（）基上所陳，本件無論就程序或實體而言，原告主張皆無理由，應請駁回。理 由
一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第四二三號著有解釋。
二、本件原告甲○○不服被告機關九十年二月二十七日（九十）輔肆字第○二二二號書函答覆內容，提起訴願。經查，被告機關（下稱輔導會）為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產，以輔導會七十八年一月十一日（七八）輔捌字第○○八九號令發布「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」（下稱開發農地放領辦法-經被告機關於九十二年一月十日輔捌字第○九二○○○○一八三號發布廢止）。依本辦法放領之開發農地，其放領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辦之（本辦法【以下同】第二條）；而所稱開發農地，係指經行政院核准撥交輔導會安置退除役官兵並經開發或改良之國有農業用土地（第三條第一項）；輔導會對開發完成之農地，應於完成地籍測量後，囑託當地地政機關辦理國有土地登記，並以輔導會為管理機關（第四條）；經完成國有登記之農地而適於放領者，應將地籍圖、土地清冊、改良工程費暨受理申請放領期間等予以公告（第五條）；又依本辦法申請放領者，以經輔導會安置之現耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為限（第六條第一項前段）；所稱「現耕場員」係指一般場員、自力農墾員、個別農墾員、義民及經核定有案之繼耕人（第六條第二項）；放領農地之面積以經輔導會依規定配耕土地面積為準，超耕部分不予放領（第七條）；申請人應於公告受理期間內檢具申請書及戶口名簿影印本各一份，向所屬農場申請之（第八條）；各農場辦理放領農地之程序如左：一、分區分期調查放領農地，並視需要辦理測量分割。二、評定改良工程費。三、陳請核定放領農地及改良工程費。四、公告並通知承領人申請承領。五、受理申請並完成審查。六、報請核定放領農地。七、通知承領人於接到通知後三十日內繳清改良工程費。八、轉繳改良工程費，並請核發承領證書（第九條）。是依農地放領辦法辦理開發農地放領，必須經由輔導會所屬各農場分區分期調查放領農地，評定改良工程費，陳請被告機關核定放領農地及改良工程費；亦即需先經被告機關核定確認放領農地申請人（即需符合農地放領辦法第六條之資格）資格及各符合放領資格者所得申請放領之放領農地面積後，始由被告所屬各農場公告並通知承領人申請承領，及受理申請並完成審查與報請被告機關核定放領農地等程序。查系爭被告機關九十年二月二十七日（九十）輔肆字第○二二二號書函全文載明：
「主旨：貴場函請准予場員甲○○先行辦理○．七公頃土地放領，超耕土地暫維現狀一案，復如說明，請查照。說明：一、復貴場九十年二月九日（九十）清農產字第○八四號函。二、有關「席員超耕土地暫維現狀」、及「席員已委請立委林春德先生澄清」等訴求，本會已多次函覆說明有案，請參閱本會（八九）輔肆字第○八五七號函、輔肆字第一八九九號書函、輔捌字第四八○○號書函。三、經貴場最近二個月溝通說明，場員丙○○已依會頒放領作業規定完成土地放領。
查貴場一二八位場員中，僅餘甲○○一員未辦放領，仍請繼續努力疏處化解疑慮，貫徹本會政令。」該書函說明一所載被告所屬清境農場九十年二月九日（九十）清農產字第○八四號函記載：「函陳先准放領場員甲○○先生土地○‧七公頃，其餘土地暫時維持現狀；俟訴願有結論時再行處理。請鑒核。說明：一、本場土地放領事宜，場員已委請立委林春德先生澄清中，而○‧七公頃土地為無疑義之場員權益，請同意先行辦理，以利第一階段任務完成。二、‧‧‧。」另該書函說明二所指被告（八九）輔肆字第○八五七號函（發文日期八十九年七月五日）內稱：「說明：‧‧‧三、‧‧‧（二）本會對於場員超耕農場土地之行為，一向秉持照顧場員生活之原則，除非政府公用需要收回外，場員可以繼續使用。
自七十八年本會開始辦理場員農地放領，依放領辦法第七條規定：放領農地之面積，以經輔導會依規定配耕面積為準，超墾部分不予放領。又放領工作須知第四條規定：對超耕、借耕、代耕之土地應由農場無條件先行收回，否則該場員之配耕土地暫不辦理放領。清境農場上未完成放領之場員僅有二人（按指甲○○、丙○○二人），目前超耕部分尚未辦理收回。」同書函說明二所稱被告（八九）輔肆字第一八九九號書函（發文日期八十九年十二月五日）內載：「主旨：貴場再陳報場員甲○○、丙○○二員放領農地調查表（各一份）請准辦理放領一案，仍請依照本會開發農地放領作業相關規定及貴場其它場員放領前例，公平公正辦理。復請查照。說明：一、復貴場八十九年十一月二十三日（八九）清農產字第六二五號函。二、本會規定場員申辦農地放領需檢附放領農地調查表二份、放領土地清冊、戶籍謄本、現勘紀錄、土地改良工程費說明等資料，仍請依規定辦理。
三、貴場函陳「超耕土地暫維現狀，俟立委林春德與本會達成之結論辦理」一節，經查林委員協調要求「超耕部分緩辦收回」，因與放領規定不符，本會已以（八九）輔肆字第○八五七號函復林委員，並副知貴場在案。四、有關場員對於放領作業疑義，請貴場依據會頒規定妥為說明。」另系爭被告書函說明二所指被告
（八九）輔捌字第四八○○號書函內則載稱：「主旨：貴場場員甲○○、丙○○等二員申辦放領農地案，復如說明，請查照。說明：一、復貴場八十九年九月十三日（八九）清農產字第○四七八號函。二、本案請依左列審查意見查明補正後，儘速報會憑辦：（一）場員甲○○是否自任耕作疑義，由貴場依據多年實地輔導場員耕作之經歷，本於權責予以認定，應無困難。何以函稱尚須持續查證後再另案陳報，請儘速依實況與權責認定，以免延誤場員土地放領權益。（二）依據「本會開發農地放領辦法」第三條規定：「本辦法所稱開發農地，係指行政院核准撥交輔導會安置退除役官兵並經開發或改良之國有農業用土地」。建築使用土地並非本會放領標的，另依「本會辦理開發農地放領工作須知」第二之（二）條規定「農業用地係指．．．與農業經營不可分離之農舍．．．，故各場員經本會核定自費興建之農舍．．．用地得一併辦理放領」。案內空地非屬與農業經營不可分離之農舍，不得併同放領。（三）貴場建議：「請按前案辦理土地放領」乙節，所稱「前案」如係指貴場其它場員依規定放領案例，則同意辦理。另所稱「立委林春德先生與本會達成共識之結論」部分，經詳查林立委協調會議紀錄，有關「超耕部分緩辦收回」部分，經查與放領規定不符，本會業已以八十九年七月五日（八九）輔肆字第○八五七號函復林委員，並副知貴場在案。（四）貴場目前僅剩上開兩員場員尚未完成放領，是以並無成立專案小組之必要。（五）甲○○、丙○○二員放領農地調查表內所列非配耕土地多筆，貴場處理意見係「暫緩處理」，非「依規定收回」，與本會辦理開發農地放領工作須知第四點不合。（六）另查席員所欠各項貸款亦請先行辦理收回繳會後，始得辦理放領事宜。三、另檢還席、張二員放領農地調查表各一份。」各等語。綜觀前述被告所屬清境農場九十年二月九日（九十）清農產字第○八四號函及系爭被告機關九十年二月二十七日（九十）輔肆字第○二二二號書函答覆內容，顯係被告所屬清境農場依據開發農地放領辦法辦理農地放領業務時，於調查放領農地並評定改良工程費後，就放領原告甲○○開發農地部分陳請被告核定，及被告對該陳請予以答覆不符規定而未予核定所為之行政行為。被告系爭覆函（書函）並經所屬清境農場以九十年三月九日（九○）清農產字第一三二號函轉原告甲○○，且原告因該書函內容所載，致清境農場無從依農地放領辦法第九條第四款以次放領等程序（即公告並通知承領人-即甲○○申請承領；受理申請並完成審查；報請核定放領農地等程序），亦即原告因被告系爭書函答覆其不具開發農地放領辦法承領人之條件，而無從據以申請承領，該書函所為答覆，直接影響原告甲○○申請承領開發農地之權利。揆諸首揭說明，系爭書函，核屬被告機關於行使開發農地放領公權力業務時，就具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自屬行政處分，不因其後尚有公告並通知放領農地承領人申請承領及受理、核定放領農地等程序而影響其行政處分之性質。從而訴願決定機關以系爭被告書函僅屬單純之事實敘述或理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非行政處分，原告甲○○據以提起訴願，於法不合不予受理，核有違誤，應將此部分之訴願決定予以撤銷，由訴願決定機關就被告系爭處分從實體上予以審理，重為決定，以期適法。至原告請求被告機關應增加放領被告機關所管理之清境農場範圍內之荒地○．七公頃部分，查此部分原告並未依法向被告機關申請經被告予以駁回，此迭據被告陳述甚詳，並為原告所不爭執，原告逕行提起行政訴訟自有未合，應予駁回。
三、兩造其餘主張均不影響本件判決之結果，不予審究，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條，民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十四 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十四 日
法院書記官 蔡 騰 德