臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第六四號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 彰化縣二林地政事務所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因有關農業事務事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十年十二月六日彰府法訴字第一四五二五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文被告應返還原告如附件所示之「農業用地作農業使用證明書」正本。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國九十年六月十五日檢附芳苑鄉公所核發之「農業用地作農業使用證明書」正本及該證明書影本各乙份暨其他資料，向被告申請辦理彰化縣○○鄉○○段○○○○號耕地贈與登記，被告核對該證明書正本與影本後，原告將正本取回，經被告審查發現尚需補正，乃於九十年六月十八日以二地補字六四九號通知原告就其他補正事項限期補正，嗣原告於同年六月二十二日辦理其他文件補正事宜後，主張依內政部訂頒之「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十一點第三款第十四目規定，機關出具之證明書，可以影本代替，被告關於此疑義，乃函詢彰化縣政府，並將該府九十年七月四日（九○）彰府地籍字第一一三○五六號函示本件仍以檢附正本為宜之公文，並於九十年七月十二日以（九○）二地甲字第三九九五號函即原處分一併通知原告仍請檢附該證明書正本，並請於九十年七月二十七日前完成補正程序。原告對之不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應返還農業用地作農業使用證明書（如附件）正本予原告。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按內政部台（八一）內地字第八一八一○四九號函訂頒「申請土地登記應附文件法令補充規定」並未遭廢止或停止適用，係依土地法第三十七條第二項法律授權訂定「土地登記規則」，為各直轄市、縣（市）政府地政機關辦理土地登記案件之法令依據，亦為歷年補充該規則之解釋函令因業處理規範運作之需要，是仍屬有效而具有拘束下級機關及屬官之效力。而上開規定第四十一點第三款第十四目規定，機關出具之證明書，可以影本代替，今原告請求被告返還農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明書），被告應為而不為，而轉以請示彰化縣政府所為之函釋，該函釋就上開補充規定第四十一點第三款第十四目規定作限縮解釋並下達所屬地政事務所，除已拘束行政內部並已對外直接對人民產生具體之法律效果，其已違背中央法規標準法第十一條第二項規定及內政部九十年十月十二日台（九○）內中地字第九○八三四七○號函釋「農用證明書於法定期限內皆為適用，不因土地所有權人移轉而異，並得以影本附繳登記機關」之意旨。
二、被告九十年七月十二日（九十）二地用字第三九九五號函之原處分，雖以函覆形式，然其係依土地登記規則第三十四條及第五十七條（舊法第五十一條）為補正之通知，且該就該通知函主旨觀之，要求原告於九十年七月二十七日前完成補正程序，若原告未按期補正，被告為審查後即得依土地登記規定第五十七條之規定為駁回登記，已生直接規範人民權利義務之法律效果，此與訴願決定所引行政法院五十三年判字第二三○號尚屬有間，依大法官釋字第四二三號解釋意旨，該通知函實質上為一行政處分無疑。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按農地所有權之移轉依農業發展條例第卅一條規定，應檢附農用證明書始得辦理。本件原告於九十年六月十五日二地資五六一八收件號申辦轄○○○鄉○○段○○○○號之耕地所有權移轉登記，經被告依法審查後，於九十年六月十八日二地補字六四九號函就其他補正事項開立補正通知書。嗣原告於九十年六月二十二日辦理補正完畢後，另主張依「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十一點第三款第十四目規定，機關出具之證明書，可以影本代替，而欲將該農用證明書正本於登記完畢後領回；惟因事涉執行之疑義，且無前例可循，故被告為求慎重，乃於九十年六月廿六日二地甲字三六二五號函呈請彰化縣政府核示；該府於九十年七月四日（九○）彰府地籍字第一一三○五六號函覆略以「．．．有鑑於該證明係登記機關辦理農地所有權移轉登記據以准駁之重要文件，為慎重起見，本案仍以檢附正本為宜。．．．至於「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十點（三）規定機關．．．出具之證明書．．．得以影本代替乙節，揆其意旨，係就一般性文件規定。農業用地作農業使用證明，乃登記機關辦理農地所有權移轉據以准駁之重要文件，不宜等同視之。」是被告依上開函示，以九十年七月十二日二地甲字第三九九五號函通知原告，仍並檢送該證明書正本，程序上並無違誤。
二、本件原告於補正當時主張將正本領回，影本存查；被告於請示彰化縣政府後據以通知仍請檢附正本為宜，顯見當時尚在審核程序，該通知並未為贈與登記准駁之行政處分，自不發生任何具體法律效果，不能謂其為行政處分，本件既不符合行政處分要件，原告之訴顯無理由。
三、系爭所有權移轉登記事件業已九十年七月十九日登記完畢，被告同意返還原告農用證明書，但原告應檢具該證明書影本，其上切結正本與影本無誤，才可返還。理 由
一、本件原告於九十年六月十五日向被告申辦轄○○○鄉○○段○○○○號之耕地所有權移轉登記，經被告依法審查後，於九十年六月十八日二地補字六四九號函就其他補正事項開立補正通知書。嗣原告於九十年六月二十二日辦理補正完畢後，另主張依內政部頒訂「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十一點第三款第十四目規定，機關出具之證明書，可以影本代替，而欲將該農用證明書正本於登記完畢後領回，被告為函請彰化縣政府核示後，以九十年七月十二日（九○）二地甲字第三九九五號函即原處分通知原告略以：「有關台端代理申請．．．所有權移轉登記乙案．．．故本案仍請檢附正本，並於九十年七月二十七日前完成補正程序，復請查照。」，此乃被告對於原告依土地登記規則之相關規定申請辦理土地所有權移轉登記事件，原告即申請人檢具之文件資料有所不符或欠缺，受理機關即被告要求原告限期檢附文件予以補正，為就該登記事件所為之公權力措施，並對原告課以一定之作為義務，自有發生法律效果，而屬行政程序法第九十二條第一項所規定之行政處分，是原告對原處分不服，循序提起行政訴訟，於法有據，合先敘明。
二、兩造爭執之要旨，為關於本件系爭土地所有權登記事件，原告即申請人應繳之農月證明書，原告主張依內政部訂頒「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十一點第三款第十四目之規定，以影本代替即可等云。被告則以此涉執行之疑義，且無前例可循，乃請彰化縣政府核示，該府函稱農業使用證明書，乃登記機關辦理農地所有權移轉據以准駁之重要文件，不宜等同視之，是被告依此函示，以原處分函請原告仍應檢附該證明書正本，於法並無違誤等語置辯。
三、按「耕地之使用，應符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，始得辦理所有權移轉登記。但因繼承或法院拍賣而移轉者，不在此限。」，為農業發展條例第卅一條所明定；又內政部台（八一）內地字第八一八一○四九號函訂頒「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十一點第三款第十四目規定：「機關出具之證明書，可以影本代替，由申請人或代理人於影本上簽註『本影本與正相符，如有不實申請人願負法律上一切責任』。」，是本件原告向被告申請辦理彰化縣○○鄉○○段○○○○號耕地贈與登記，依上開規定，農地所有權之移轉，自應檢附農用証明書始得辦理，而受理登記機關，對申請人應檢具之農用證明書，得由申請人以影本代替，上開規定並非有關土地登記事件，機關出具之證明書，申請人以影本代替，受理登記機關即應受理，是受理登記機關對於申請人所檢具之證明文件，如認屬重要文件，仍有裁量申請人仍應檢具證明文件正本供予審核之權限。另原告所引內政部九十年十月十二日台（九○）內中地字第九○八三四七○號函釋「農用證明書於法定期限內皆為適用，不因土地所有權人移轉而異，並得以影本附繳登記機關」意旨亦同。從而，本件系爭土地所有權移轉事件，原告於九十年六月十五日檢附之芳苑鄉公所核發之農用證明書，被告認於審核該登記事件中，此證明係登記機關辦理農地所有權移轉登記據以准駁之重要文件，為慎重起見，仍以檢附正本為宜，而以原處分限期要求原告檢具該證明書補正，以供審核，並非有違上開「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十一點第三款第十四目之規定，於法並無違誤，訴願決定予以維持，理由雖有不同（認原處分並非行政處分），結論並無二致，仍無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，此部分之訴，為無理由，應予駁回。
四、至原告訴請被告返還如附件之農用證明書正本部分，按系爭所有權移轉登記事件業已於九十年七月十九日登記完畢，此為被告所是承，被告亦陳稱同意返還原告農用證明書正本在卷，被告雖辯以原告應檢具該證明書影本，其上切結正本與影本無誤，才可返還該證明書正本乙節。惟查，系爭所有權移轉登記事件既經被告受理登記完畢，被告亦表示同意還返原告農用證明書正本，即該證明書正本被告已無保存之必要，且該證明書正本既經原告檢具在先，並經被告審核無誤，被告如認有留存該證明書影本之必要，由其自行影印，並於其上註明申請人前已提供正本供核，正本發還，影本存留即可，亦無違上開「申請土地登記應附文件法令補充規定」第四十一點第三款第十四目之規定（此規定係指申請人未提供文件正本之際，由申請人以影本代替，方須在影本上簽註切結與正本相符等字語），自無再要求原告應檢具該證明書影本，其上切結「本影本與正本相符，如有不實申請人願負法律上一切責任」等文字之必要，是被告之主張，難認有據，原告此部分之訴，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由、一部有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 八 日
法院書記官 詹 靜 宜