臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第六九六號
原 告 甲○○訴訟代理人 王叔榮 律師
魏其村 律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因建築執照事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落台中市○區○○○○段一四一─一二三、一四四─一二三及一四二─四等三筆地號土地，於民國八十八年十一月二十日核准領有被告所屬工務局核發八八中工建建字第一四一七號建造執照，並於八十九年八月四日備查開工，同年八月十四日備查放樣進度。惟於八十九年十月初經鄰地民眾張滿冰等人陳情原告於其所有之土地上興建之建築物，其中一四四─一二三及一四二─四等地號土地已涉及與陳情人所有之五十七年三月十八日核發（五七）中建土營字第二○七號及五十七年四月二十日核發（五七）中建土營字第三四二號建造執照之基地法定空地重複使用；經被告所屬工務局依陳情人所提供資料查出被告於五十七年三月十八日核發 (五七) 中建土營字第二○七號建造執照存根，其基地地號○○區○○○○段一四四─八三、一四一─一一、一四二─四地號，興建十一戶；另查五十七年四月二十日核發 (五七) 中建土營字第三四二號建造執照存根基地地號○○○區○○○○段一四四─八三、一四一─一一、一四二─四地號，興建四戶；並於五十八年二月三日核發（五八）中建土營字第○八三號使用執照及五十八年一月三十一日核發（五八）中建土營字第○八四號使用執照；其中一四四─一二三地號於五十七年五月六日自一四四─八三地號分割面積為六十三平方公尺，一四二─四地號自五十五年二月十一日即未分割，其面積為一○九平方公尺，而一四四─八三、一四一─一一地號於五十七年十二月十二日辦理合併再分割為一四一─一一及一四一─一二八至一四一─一四一等十五筆地號（即為陳情戶之基地現有地號），故原告建造執照之基地一四四─一二三及一四二─四等地號土地涉及與（五八）中建土營字第○八三號使用執照及（五八）中建土營字第○八四號使用執照法定空地重複使用。被告即於八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號函通知原告請立即停工在案，並於八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號函請原告及設計建築師陳世展建築師辦理變更設計。原告則以其於八十七年購買系爭一四二─四地號土地時，不但遍查土地登記簿謄本、地籍圖謄本等有關產權及使用狀況之證件資料，根本無法得知系爭土地曾經提供建築而為他建物法定空地之記載，且在接洽買賣之初，賣方亦曾提出伊先前申請並經被告核發之建造執照供原告參酌，衡情，原告更無從發現系爭土地有任何瑕疵。況原告在八十八年委請建築師重新向被告申請建造執照時，被告亦係依法詳為審查無誤後，始准予核發前揭建造執照。從而，負責建管事務之被告於發給原告建造執照之前，尚且無法自申請案所附相關證件以及該機關之所有檔案資料查明系爭土地有重複建築之情事，何況是一般市民之原告。被告限制原告不得續行施工及辦理變更設計等處分，顯然與行政程序法第八條所規定「行政行為，應．．．保護人民正當合理之信賴」、第四條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、第九條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」等行政法基本原理原則相背，由此充分證明被告前揭處分顯有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第一百十一條第七款規定，應屬無效之行政處分，爰提起本件確認該行政處分無效之行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：確認被告八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號及八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號行政處分無效。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈原告於八十七年購買系爭一四二─四地號土地時，不但遍查土地登記簿謄本
、地籍圖謄本等有關產權及使用狀況之證件資料，根本無法得知系爭土地曾經提供建築而為他建物法定空地之記載，且在接洽買賣之初，賣方亦曾提出伊先前申請並經被告核發之建造執照供原告參酌，衡情，原告更無從發現系爭土地有任何瑕疵。尤有甚者，原告在八十八年委請建築師重新向被告申請建造執照時，被告亦係依法詳為審查無誤後，始准予核發前揭建造執照。從而，負責建管事務之被告於發給原告建造執照之前，尚且無法自申請案所附相關證件以及該機關之所有檔案資料查明系爭土地有重複建築之情事，則身為升斗小民、完全不諳建管法令之原告，又如何能在購地時，得有通天本領，超越主管專家之能力，而獲知系爭土地係屬法定空地？可見原告在購買系爭土地時，確屬信賴土地登記之善意第三人，依法自當享有充分使用該筆土地權能之完整權利，要無庸疑。
⒉職是，姑且不論系爭土地是否有重複建築情事，即退萬步言之，縱認被告所
言屬實，則被告以之為由，限制原告不得續行施工等處分，雖然形式上合於建築法第十一條之規定，卻已明顯違反土地法第四十三條「依本法所為之登記，有絕對效力」之規定，更與行政程序法第八條所規定「行政行為，應．．．保護人民正當合理之信賴。」、第四條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第九條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」等行政法基本原理原則相背，由此充分證明被告前揭處分顯有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第一百十一條第七款規定，應屬無效之行政處分，灼然至明。
⒊雖然被告為前述停止施工處分後，尚未廢止其核發予原告之建造執照，惟其
違法命令原告不得繼續施工，實已嚴重損害原告土地所有權之完整行使﹔而系爭建造執照原核准完工期限為「自核准開工日起二十一個月內完工」，原告依法申請展期於八十九年九月十三日開工，上述事實，觀乎建造執照第二面之記載自明。是本件建物倘未能於九十一年十二月十二日前建造完工並報准竣工，系爭建造執照即不待被告撤銷，將依法失效，原告之權利將更遭受更鉅大之損失，是原告顯有即受確認判決之法律上利益，亦至昭然。
⒋違法行政處分如無行政程序法第一百十七條但書之情形，縱於法定期間經過
後，原處分機關仍得依職權為全部或一部之撤銷，上述法條之本文規定甚明。由於被告所為系爭行政處分顯然無效，已如前述，原告遂依行政程序法第一百十三條第二項規定，於九十一年八月二十六日請求被告確認該等行政處分無效﹔惟被告仍堅持己見，於九十一年九月十九日以中工建字第○九一○○一五○五六號函，否決原告之申請。
⒌原告已對系爭行政處分之原處分機關依法提出訴訟前置程序，被告謂原告對其行政處分尚未提出處分無效之訴願云者，殊有誤解：
⑴按行政訴訟法第六條第二項固規定確認行政處分無效之訴訟，須已向原處
分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者始得提起之，惟其所謂原處分機關究指何者，行政訴訟法並未明文規定，而參照訴願法第十三條規定「原行政處分機關之認定以實施行政處分時之名義為準。」第四條第二款亦規定「訴願之管轄如左：．．．二、不服縣（市）政府所屬各級機關之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。」由此可見縣（市）政府就其所屬各級機關之違法或不當之行政處分，係處於受理訴願機關之地位，自非該等行政處分之原處分機關，因此如行政處分係由縣（市）政府所屬各級機關以其本身之名義所為者，該等縣（市）政府所屬各級機關即係原處分機關要無疑義，此外上開訴訟前置程序既係規定須向原處分機關提出請求而非規定應向其上級機關提出，亦可見該前置程序僅係提起確認訴訟之特別訴訟要件，而非屬訴願程序，因此受處分人提起確認之訴前應向為行政處分之各級機關請求確認其處分為無效，而非向該等機關所屬之縣 (市)政府提出訴願以資救濟，亦至昭然。
⑵查本案訟爭所繫之建造執照 (即八八中工建建字第一四一七號) 係台中市
政府工務局所核發者，且在原告建造過程中屢次函知原告應「立即停止施工並提供一四二─四地號非（五七）中建土營字第二○七號建造執照之法定空地證明」、「依規定辦理變更設計」者，乃上開工務局而非被告，此觀卷附原證之建造執照與相關函件可稽，則依前揭規定與說明可知系爭行政處分之原處分機關，當為本件被告所屬之工務局，而非被告本身灼然至明。
⑶準此原告於九十一年八月二十六日請求被告所屬工務局確認系爭行政處分
無效，該工務局於九十一年九月十九日以中工建字第○九一○○一五○五六號函否准原告之申請，顯已完成首揭提起確認訴訟所需之前置程序，可見被告不僅於答辯狀事實及理由欄第五項載稱「原告對本府之處分」等語已然有誤，其復指原告「尚未向本府提出處分無效之訴願，逕予提出行政訴訟，依法不符。」之主張，更屬誤解顯無足採。
⑷退萬步言，縱認系爭行政處分應認屬被告所為，且前述訴訟前置程序應向
被告為之，然系爭處分既然均由被告所屬工務局通知原告，且原告不服各該處分時，亦均向工務局申請救濟，而由工務局續為處分，因此原告既已請求工務局確認系爭行政處分無效，自已符合首揭規定，被告此部分抗辯，顯然亦無可採。
⒍被告認定一四四─一二三地號為他建物之法定空地殊有違誤：
⑴按系爭台中市○區○○○○段一四四─一二三地號固係於五十七年五月六
日自同地段一四四─八三地號分割而來，且後者（即一四四─八三地號）在上述分割之前，即同年三月十八日及四月二十日就與一四一─一一、一四二─四地號土地，經原地主向被告所屬建設局申請核發（五七）中建土營字第二○七號及三四二號建築執照，然該一四四─八三地號與一四一─一一地號二筆土地於五十七年十二月十二日辦理合併再分割為一四一─一一及一四一─一二八至一四一─一四一等十五筆地號（即為陳情戶之基地現有地號），卻未將系爭一四四─一二三地號一併辦理合併分割，亦未將系爭一四四─一二三地號移轉登記予該十五戶房地之購買人持分共有，可見系爭一四四─一二三地號已非上開二件建造執照之基地，上述事實證諸系爭一四四─一二三地號之登記簿謄本上並無建號之登載，與上開合併分割之十五筆土地登記簿謄本上均各有一筆建號迥異可資佐證。系爭一四四─一二三地號土地既與上開二件建造執照已無關聯，即非其建築基地，何來變為該建造執照所建十五戶建物之法定空地可言。
⑵前開說明由一四四─八三地號於五十三年四月六日登記之面積為○．○七
五九公頃，同年十月五日經「逕為分割○．○○三二公頃移轉載同段第一四四─一一一地號」只剩面積○．○七二七公頃，五十七年五月一日再分割出○．○○六三公頃（即系爭一四四─一二三地號），面積減為○．○六六四公頃，同年七月二十七日面積更正為○．○六四五公頃，同年十二月二十日因合併移轉登記與第一四一─一一地號。而一四一─一一地號於五十三年十月五日登記之面積為○．○八五○公頃，嗣又分割，迄至五十七年七月二十七日面積更正為○．○三五○公頃，同年十二月二十日因合併上開一四四─八三地號，面積增為○．○九九五公頃（645+350= 995），有土地登記簿謄本可稽，由此可見系爭一四四─一二三地號雖然是在前揭二件建造執照核發後（五十七年三月十八日與四月二十日），始自一四四─八三地號分割出來（五十七年五月六日），然並不包括在一四四─八三地號與一四一─一一地號辦理合併分割之範圍內。換言之，系爭一四四─一二三地號已自該二件建造執照之基地分割出來，此由該二件建造執照所完成之十五戶建物，其基地並未列有系爭一四四─一二三地號灼然至明。上述事實，徵諸主管建築監督業務之被告所屬工務局於歷次為系爭行政處分時，均指明原告所申請建築之基地涉嫌重複使用法定空地者僅一四二─四地號而不及系爭一四四─一二三地號，益臻昭然，在在可見被告此部分辯解，顯然出於誤解，自不足採。
⒎被告認定一四二─四地號為前揭建造執照之法定空地，亦有違誤：
⑴按前揭二件建造執照雖列載系爭一四二─四地號為其建築基地之一，然如
前所述在建築完成前，如其基地面積或建築筆數未有變動，何以一四二─四地號之登記簿謄本上未有前揭二件建造執照所蓋十五戶建號之登載？何以未將系爭土地移轉登記予該十五戶購買人共有？且該地號果真仍為其建築基地，又何以在該十五戶建物登記簿謄本之基地坐落地號欄未列載系爭一四二─四地號，是被告所提出建造執照存根，與相對之使用執照存根為證，顯然不足以證明系爭一四二─四地號確屬法定空地。
⑵上述事實由該等使用執照（五八中建土營字第○八三號、○八四號），在
五十八年二月三日與同年元月三十一日依次核發時，其建築基地一四四─八三地號與一四一─一一地號早已合併分割完畢 (詳述如前)，然使用執照上卻未加更改，且其中○八四號使用執照上之基地，除上述二筆地號外，第三筆地號已改為一四一─四，而非原來建造執照上的一四二─四地號，不論被告將辯稱係誤載或確已更改，均可見單憑被告所提出之建造執照與使用執照存根，顯然無法作為系爭一四二─四地號土地是否確為法定空地之證明。
⒏縱認系爭一四二─四地號與一四四─一二三地號二筆土地確係法定空地，原
處分認定原告申請於該等土地建築涉嫌重複使用，亦違反法律不溯既往原則，核有重大明顯之瑕疵，依法當然無效：
⑴按建築法第十一條第三項固然規定「應留設之法定空地，非依規定不得分
割、移轉，並不得重複使用；其分割辦法，由內政部定之」，然該項規定係於七十三年十一月七日始增訂之條文，依法律不溯既往之原則，在上開條項增訂公布前，原屬法定空地之土地，自不受不得分割、移轉並不得重複使用之限制，要無疑義，因此縱認系爭一四二─四地號與一四四─一二三地號二筆土地係屬法定空地，亦係民國五十七、八年間既成之事實，依上開法律基本原則可知該二筆土地自不受不得重複使用之限制，原處分昧於上述事實與法理，自屬違法，此其一。
⑵至於同法第五十八條規定「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主
管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時得強制拆除．
．．七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」被告引據上開條款顯係指同法第十一條第三項法定空地不得重複建築使用之新規定，然該項新規定並不適用於系爭一四二─四地號等二筆土地，已如前述，因此被告所屬工務局引用上述建築法規定為不利於原告之認定，亦有違誤，此其二。
⑶次查內政部係於民國七十五年元月三十一日始基於前揭建築法第十一條第
三項之新規定，以「台內地營字第三六八二九五號令」發布全文八條之建築基地法定空地分割辦法，規定直轄市或縣市主管建築機關核發建造執照時應同時辦理空地地籍套繪圖，並就何種法定空地得為分割，俾供公眾使用或建築使用，分別予以規定，然因其母法（即上述新規定）並不適用於系爭二筆土地，本分割辦法當然更無拘束系爭二筆土地之效力。退萬步言，縱認上開分割辦法適用於系爭二筆土地，由於一四四─一二三地號係於前揭二件建築執照施工中始自其基地即同地段一四四─八三地號分割而來，依上開分割辦法所規定之精神，自已不再是法定空地，而得再建築使用，至於系爭一四二─四地號，縱認原屬該十五戶建物之法定空地，然因一四四─一二三地號分割登記後，坐落於一四二─四地號與前揭十五戶建物之基地之間，使之不相接鄰，其效果更甚於分割，依舉輕以明重之法理，系爭一四二─四地號當然已失法定空地之性質無疑，自得為建築使用，被告所屬工務局未審究建築法規增訂時不溯既往之基本原則，復未細查該等法規之立法精神，遽以僅存之建築執照存根為據，率認系爭一四二─四與一四四─一二三地號土地仍屬法定空地，限制原告再行建築，當然違法，此其三。
⒐原告確信系爭一四二─四地號與一四四─一二三地號二筆土地非屬法定空地
而受讓取得所有權，自應享有得為建築使用之權利，被告率認不得重複建築，顯然違反信賴保護等行政基本原則，原行政處分當然無效。
⑴原告於民國八十七年六月間購買系爭一四四之一二三、一四二─四與一四
一─一二三地號三筆土地前，該三筆土地已歷經多次轉手，分述如后：①一四四─一二三地號於五十七年五月一日自一四四─八三地號分割出來後，原地主林榮烈於七十七年三月三十日轉讓登記予楊璧華與錢萬吉各二分之一，楊、錢二人於七十九年十一月十日再轉讓予錢信宏，錢信宏再轉讓予原告，因此在原告受讓之前，已三易其主。②一四二─四地號於五十五年十二月二十九日原登記為台中市總工會所有，五十八年二月十三日移轉登記予廖明郎所有，五十九年七月二十五日移轉登記予林榮烈所有，然後再與上述一四四─一二三地號土地併案，依次轉讓予楊璧華、錢萬吉、錢信宏，在登記予原告所有之前，已五易其主。③一四一─一二三地號於五十七年五月六日原登記為台中市總工會所有，嗣後與一四二─四地號併案依次輾轉登記予廖明郎、林榮烈、楊璧華、錢萬吉、錢信宏所有，同樣五易其主，衡情該三筆土地既能輾轉過戶多手，特別是原告前手錢信宏是建築師，連建築之專業人員尚且會不疑有它而予買受，原告又怎可能會懷疑該二筆土地會是法定空地。
⑵何況在前揭輾轉過戶期間，該三筆土地登記謄本之建築改良物之建號乙欄
從無任何建號之記載，任何人均無從自謄本上得知該等土地曾有過申請建築之事實，而且原地主錢信宏在出售時更出示伊原已申領之建造執照，因此由常理言之，原告根據上開主管登記機關所核發之土地謄本與地籍圖，以及建築主管機關所核發之建造執照等公文書，如何來懷疑一四二─四與一四四─一二三地號二筆土地會是法定空地而不得建築，職是，原告購地之初信賴系爭一四二─四與一四四─一二三地號二筆土地係屬可得建築之土地，顯屬合理而無任何過失可言，準此，原告上述信賴利益並無行政程序法第一百一十九條所規定不值得保護之情形，亦至灼然，則依同法第八條後段規定：「行政行為應保護人民正當合理之信賴」之信賴保護原則，被告就原告申請於系爭土地建築，自應以非法定空地視之，並准許原告繼續建築使用，殊不容依前揭事後增訂之建築法規與頒布之分割辦法，否准該二筆土地重複使用，原處分無視於前揭行政法之基本原則，其瑕疵重大而明顯，依行政程序法第一百十一條第七款規定，當然無效。
⒑末查，原告委請陳世展建築師重新申請建造執照，除提供土地謄本地籍圖與
前手之建造執照影本後，陳世展建築師即依法設計製圖並查核相關法令送請被告審查，由於前揭（五七）中建土營字第二○七號與三四二號建築執照核發時當時之建築法並未規定建築主管機關應製作空地地籍套繪圖，因此不僅受託之陳世展建築師，連主管建築之工務局承辦人員，均無從查知系爭一四四─一二三地號（分割前一四四─八三地號）與一四二─四地號於五十七年間曾被申請建築，更無法得知該二筆土地是否為法定空地，被告所屬工務局遂核發建造執照在案，事後遭人陳情，被告所屬工務局進一步追查出該二件建造執照之存根，並據以認定系爭一四二─四地號有重複建築使用之嫌，而為原告停工等處分。然原告與建築師認為該等存根並不足以佐證系爭土地確屬法定空地，且基於前揭法律不溯既往及信賴保護等行政基本原則，原告就系爭土地得為建築使用之權利自應受保障，因此為免徒增國家賠償之無謂爭訟，乃續予施工，以免逾期未完工，並非對於被告之處分不予尊重或置之不理，併予敘明。
⒒按本件關鍵端在曾屬他建物法定空地之土地，嗣後經善意第三人予以買受後
應否仍准其繼續建築使用而已，要與該買受人有無遵照建築主管機關之指示即時停止建築無涉。換言之，應就建築相關法令與行政程序法等基本原理原則通盤考量，對當事人依一般交易習慣所申領之公文書，倘無從發現擬購之土地係屬他建物法定空地之瑕疵而予買受後，應否准其合法建築使用，蓋依法如應予嗣後始善意受讓該有瑕疵之土地產權者建築使用，則其未遵照公務主管機關之命令停止施作而仍加緊趕工乙節，僅涉及行政處罰之問題，並不影響該土地得建築使用之本質。反之，倘該土地依法仍應遵守原本就屬法定空地之性質，不能再供建築使用，亦不可能因該土地受讓人已違章建築完成，而得推翻禁止規定之效力，法理至明。本件原告於購買系爭坐落台中市○○○○段一四四─一二三地號等三筆土地時，係委請代書廖連聰與建築師劉柯成辦理，彼二人專業人士認屬無訛後，始予買受，當時賣方尚且將其原已申請獲准之建造執照一併無償讓予原告，只因其設計不符原告之需求而未予採用，在在可證原告確屬善意之第三人，購買之初，根本無法得知系爭三筆土地之中，有部分土地係屬法定空地。上述事實，詳證如準備書狀所載，是原告並無行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，則依同法第四條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、同法第八條所規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原處分機關命原告在舉證證明系爭土地非屬法定空地以前，不得繼續建築使用乙節，顯然牴觸上述行政程序法之基本原理原則，當然無效。
⒓雖然系爭坐落台中市○○○○段一四四─一二三地號與同地段一四二─四地
號二筆土地欠缺原告購買時所預定得為建築使用之性質，在民法上核屬意思表示之內容有錯誤，依該法第八十八條規定，原告本得依法予以撤銷，然原告於八十七年六月間購買系爭土地後，至被告於八十八年十一月二十日核准建造執照，已逾依民法第九十條所規定一年之除斥期間，更遑論被告係於八十九年始通知原告其中一四二─四地號有涉及重複建築之虞，是原告根本無從依上述民法規定以資救濟至明。或謂原告應可以買賣標的物有瑕疵，據以解除契約，回復原狀，資為救濟。然縱認依法可採，惟原告之前手錢信宏或可比照救濟，然其前手錢萬吉與楊璧華向林榮烈購買後，相隔十八年始行交易，顯然亦已失救濟之道。而系爭曾為他建物法定空地之土地，無法在建管、土地登記等相關主管機關得依一般通常程序，讓人民與官員得以查知上述不得重複建築之事實，顯係當時行政資源與制度管理上之問題，要與當時之公務員執行公權力之行為無關，因此，亦無從依國家賠償法之規定，尋求賠償損害之辦法。是本件法律問題，殊非尋求其他法律途徑得為合理解決，自當依行政程序法之規定與行政法之基本原理原則據以合理判斷，洵至灼然。⒔綜上所述，系爭行政處分違法存在，瑕疵重大且明顯，依法自屬無效，而原
告既已依法完成訴訟前置程序，被告所為抗辯理由均無足取，為此狀請鈞院明鑑，依法賜判如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
⒈依建築法第十一條：「應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不
得重複使用；其分割辦法，由內政部定之。」已明確規定應留設之法定空地不得重複使用，而依建築法第五十八條規定略以：「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：．．．七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」被告所屬工務局依民眾陳情及調查結果，發現八八中工建建字第一四一七號建造執照其基地一四四─一二三（被告誤載為一四一─一二三）、一四二─四地號涉及與（五八）中建土營字第○八三號、（五八）中建土營字第○八四號使用執照法定空地重複使用，即於八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號函通知原告請立即停工在案，並於八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號函請原告及設計建築師陳世展建築師辦理變更設計並請其將涉及法定空地重複使用部分重新檢討。原告於八十九年十二月十二日不依被告所屬工務局之通知立即停工，反前來被告所屬工務局申請基礎工程勘驗備查，被告所屬工務局以八十九年十二月十二日八九中工建字第一六六二八號函通知原告其基地有重複使用應立即停止施工，並退回其申請工程勘驗備查案，且被告所屬工務局於八十九年十二月十六日八九中工建字第一六九六二號函再次通知原告，其繼續施工已嚴重違反前函之通知，請立即停工不得繼續施工，被告另於九十年一月五日八九中工建字第一七六八二號函繼續通知原告及陳世展建築師應立即停工，並依規定前來被告所屬工務局辦理變更設計在案，後於九十年三月九日九十中工建字第○三二八四號函及九十年六月四日九十中工建字第○八四八二號函分別再次發函繼續通知原告及陳世展建築師立即停工，並前來被告所屬工務局辦理變更設計在案。惟原告及陳世展建築師至今仍尚未前來工務局辦理變更設計，對被告所屬工務局之行政處分通知皆置之不理，並顢頇繼續施工，違反法令為甚。
⒉依建築法第三十四條：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查或鑑定
建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。」已有明確規定建築物工程圖樣及說明書由建築師簽證負責。依建築師法第十六條：「建築師受委託人之委託，辦理建築物及其實質環境之調查、測量、設計、監造、估價、檢查、鑑定等各項業務。並得代委託人辦理申請建築許可、招商投標、擬定施工契約及其他工程上之接洽事項。」已明確指出建築師需辦理建築物及其實質環境之調查。依同法第十七條：「建築師受委託設計之圖樣、說明書及其他書件，應合於建築法及基於建築法所發布之建築技術規則、建築管理規則及其他有關法令之規定。」亦明確指出建築師受委託設計應遵守建築法之規定，而本案之設計建築師陳世展建築師未維護原告之權益明確調查本案基地是否有佔用他宗基地之法定空地在先，而被告所屬工務局多次發函通知其應立即停工並辦理變更設計，卻置之不理，未明確告知原告若繼續施工會有重大損失在後，實已違反建築師法第二十條：「建築師受委託辦理各項業務，應遵守誠實信用之原則，不得有不正當行為及違反或廢弛其業務上應盡之義務。」之原則。而被告所屬工務局建造執照審查人員係依「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」規定，僅就規定項目書面審查，且於獲知民眾陳情即於第一時間通知原告立即停工，當時施工僅放樣完成，原告若能依規辦理變更設計，排除一四一─一二三、一四二─四地號之土地，則仍可繼續施工；但原告對被告所屬工務局之通知皆置之不理，執意繼續施工，明顯枉顧法令。
⒊被告依前開說明於八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號函、八
十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號函、八十九年十二月十二日八九中工建字第一六六二八號函、八十九年十二月十六日八九中工建字第一六九六二號函、九十年一月五日八九中工建字第一七六八二號函、九十年三月九日九十中工建字第○三二八四號函、九十年六月四日九十中工建字第○八四八二號函及九十一年九月十九日中工建字第○九一○○一五○五六號函覆原告︰旨揭工程經發現涉有法定空地有重複建築情事，違反建築法第十一條規定，依建築法第五十八條函令停工並辦理變更設計以資適法之處分，並無違誤法令，依法並無不合。
⒋建築法是屬於行政法系的部分，買受是屬於私權的部分，法定空地不能因為
私權買受關係就排除原有建築基地的範圍，被告認為還是應依建築法的相關程序辦理變更設計。被告已經發現有重複建築的問題，依建築法第五十八條規定，被告請原告及建築師來辦理變更登記，但是原告沒有辦理變更設計，所以原告並沒有信賴利益原則的適用。原告主張之前收到被告的公函中並未提到一四四─一二三有涉及法定空地，但是在被告九十一年十一月一日答辯狀所附九十年六月四日的函文中已經有敘明一四四─一二三地號。
⒌又依行政訴訟法第六條第二項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原
處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」原告對被告之處分尚未向被告提出處分無效之訴願，逕予提出行政訴訟，依法不符。綜上所陳，本案行政訴訟核無理由，請依法駁回。
理 由
一、本件原告提起確認被告八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號及八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號行政處分無效之訴訟，系爭二件行政處分係由被告所屬主管建築業務之工務局所發，係代表被告所為之處分。原告於九十一年八月二十六日向被告所屬工務局請求確認系爭行政處分無效，被告所屬工務局於九十一年九月十九日以中工建字第○九一○○一五○五六號函否准原告之申請，該否准函亦係被告所屬工務局就其主管業務代表被告所為之函復，是原告提起本件行政訴訟已符合行政訴訟法第六條第二項「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許」之規定，合先敘明。
二、按「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割辦法，由內政部定之。」、「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：一、．．．七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」分別為建築法第十一條及第五十八條第七款所明定。
三、本件原告所有坐落台中市○區○○○○段一四一─一二三、一四四─一二三及一四二─四等三筆地號土地，於八十八年十一月二十日核准領有被告所屬工務局核發八八中工建建字第一四一七號建造執照，並於八十九年八月四日備查開工，同年八月十四日備查放樣進度。惟於八十九年十月初經鄰地民眾張滿冰等人陳情原告於其所有之土地上興建之建築物，其中一四四─一二三及一四二─四等地號已涉及與陳情人所有之五十七年三月十八日核發（五七）中建土營字第二○七號及五十七年四月二十日核發（五七）中建土營字第三四二號建造執照之基地法定空地重複使用。經被告所屬工務局依民眾陳情及調查結果，發現八八中工建建字第一四一七號建造執照其基地一四四─一二三、一四二─四地號涉及與（五八）中建土營字第○八三號、（五八）中建土營字第○八四號使用執照法定空地重複使用，即於八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號函通知原告請立即停工在案，並於八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號函請原告及設計建築師陳世展建築師辦理變更設計。原告則以其於八十七年購買系爭一四二─四地號土地時，不但遍查土地登記簿謄本、地籍圖謄本等有關產權及使用狀況之證件資料，根本無法得知系爭土地曾經提供建築而為他建物法定空地之記載，且在接洽買賣之初，賣方亦曾提出伊先前申請並經被告核發之建造執照供原告參酌，衡情，原告更無從發現系爭土地有任何瑕疵。況原告在八十八年委請建築師重新向被告申請建造執照時，被告亦係依法詳為審查無誤後，始准予核發前揭建造執照。從而，負責建管事務之被告於發給原告建造執照之前，尚且無法自申請案所附相關證件以及該機關之所有檔案資料查明系爭土地有重複建築之情事，何況是一般市民之原告。被告限制原告不得續行施工及辦理變更設計等處分，顯然與行政程序法第八條所規定「行政行為，應．．．保護人民正當合理之信賴」、第四條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、第九條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」等行政法基本原理原則相背，由此充分證明被告前揭處分顯有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第一百十一條第七款規定，應屬無效之行政處分。爰提起本件確認該行政處分無效之行政訴訟，兩造並為如事實欄所示之主張。
四、經查原告於八十八年十一月二十日領有被告所屬工務局核發八八中工建建字第一四一七號之建造執照，其建築基地為原告所有坐落台中市○區○○○○段一四一─一二三、一四四─一二三及一四二─四地號等三筆土地。而被告於五十七年三月十八日核發（五七）中建土營字第二○七號建造執照，其基地地號為台中市○區○○○○段一四四─八三、一四一─一一、一四二─四地號，興建十一戶；另五十七年四月二十日核發（五七）中建土營字第三四二號建造執照基地地號○○○區○○○○段一四四─八三、一四一─一一、一四二─四地號，興建四戶；並於五十八年二月三日核發（五八）中建土營字第○八三號使用執照及五十八年一月三十一日核發（五八）中建土營字第○八四號使用執照。其中一四四─一二三地號於五十七年五月六日自一四四─八三地號分割面積為○．○○六三公頃，一四二─四地號自五十五年二月十一日即未分割，其面積為○．○一○九公頃，而一四四─八三、一四一─一一地號於五十七年十二月十二日辦理合併再分割為一四一─一一及一四一─一二八至一四一─一四一等十五筆地號（即為陳情戶之基地現有地號）。故原告建造執照之基地一四四─一二三及一四二─四等地號土地涉及與（五八）中建土營字第○八三號使用執照及（五八）中建土營字第○八四號使用執照法定空地重複使用（對照第三四二號建造執照基地之記載及地籍圖，第○八四號使用執照將一四二─四地號誤載為一四一─四地號），此有台中市建設局建築物建築執照存根、使用執照存根、土地登記謄本及地籍圖等件影本附卷可稽。原告於八十八年十一月二十日領有被告所屬工務局核發八八中工建建字第一四一七號之建造執照，其建築基地為原告所有坐落台中市○區○○○○段一四一─一二三、一四四─一二三及一四二─四地號等三筆土地。其中一四四─一二
三、一四二─四地號既與被告於五十七年三月十八日核發（五七）中建土營字第二○七號建造執照，及五十七年四月二十日核發（五七）中建土營字第三四二號建造執照基地相同，依法不得申請建築，故被告上開發給建築執照授予利益之行政處分顯係違法。被告於發現錯誤後，且當時原告施工僅放樣完成，乃於八十九年十月十三日以八九中工建字第一二七○九號函通知原告請立即停工在案，並於八十九年十月二十七日以八九中工建字第一三七五九號函請原告及設計建築師陳世展建築師辦理變更設計，自無不合。又被告上開通知原告立即停工及函請原告及設計建築師陳世展辦理變更設計之行政處分，乃係依建築法第五十八條之規定及基於公益所發之通知，勒令其停工或修改，並無違法或具有重大明顯之瑕疵，該行政處分並不是無效的行政處分。又依照建築法第十一條規定之意旨，可知建築基地之法定空地部分，並非不可分割或移轉，無與建築基地其他部分合一為同一人所有之必要。系爭一四四─一二三及一四二─四地號土地雖已多次更易其主，但並不影響其法定空地之性質。建築基地之法定空地部分與其他部分或建築物各屬不同人所有者，仍無妨於建築物原有法定空地之存在，即無違建築物因公益上之必要而留設法定空地之法旨（改制前行政法院八十七年度判字第一六三五號判決參照）。又「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記」土地法第三十七條第一項定有明文。是土地法第四十三條「依本法所為之登記，有絕對效力」所指之公信力，自指上開所為之登記而言。原告主張其信賴系爭一四二─四地號與一四四─一二三地號二筆土地之登記，因該二筆土地登記謄本無與法定空地相關之記載，致確信非屬法定空地而受讓取得所有權，自應享有得為建築使用之權利，被告率認不得重複建築，顯然違反信賴保護及前揭行政法基本原則，原行政處分當然無效等語，自不足採。至於原告所領有被告所屬工務局核發之建造執照，被告發覺有違誤之處，本得依法自動更正或撤銷，原告如認其權利已因系爭暫停施工建築之處分致受損失時，純屬原告得否針對被告所屬工務局違法核發建造執照之授益行政處分請求國家賠償之問題（改制前行政法院八十三年度判字第一五一號判決參照）。另原告主張建築法第十一條第三項規定「應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割辦法，由內政部定之。」然該項規定係於七十三年十一月七日始增訂之條文，依法律不溯既往之原則，在上開條項增訂公布前，原屬法定空地之土地，自不受不得分割、移轉並不得重複使用之限制，要無疑義，因此縱認系爭一四二─四地號與一四四─一二三地號二筆土地係屬法定空地，亦係民國五十七、八年間既成之事實，依上開法律基本原則可知該二筆土地自不受不得重複使用之限制，原處分昧於上述事實與法理，自屬違法云云。惟查系爭一四二─四地號既係被告於五十七年三月十八日核發（五七）中建土營字第二○七號建造執照，及五十七年四月二十日核發
（五七）中建土營字第三四二號建造執照之建築基地，而原告於八十八年十一月二十日始領得被告所屬工務局核發八八中工建建字第一四一七號之建造執照，建築法第十一條第三項已規定應留設之法定空地，不得重複使用。原告仍主張依法律不溯既往之原則，不受不得分割、移轉並不得重複使用之限制，顯有誤解。綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為之原處分，核無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回。另兩造其餘主張，與本件判決結果無影響，毋庸逐一加以論述。而原告請求訊問證人劉柯成、陳世展與廖連聰，亦無必要，併此敘明。
五、據上結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十九 日
法院書記官 杜 秀 君