臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第七六九號
原 告 丁○○
乙○○丙○○原告兼右三人訴訟代理人 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 戊○○訴訟代理人 己○○右當事人間因區域計畫法事件，原告等不服內政部中華民國九十一年九月十九日台內訴字第０九一０００五二０四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未經許可，擅自將所有坐落彰化縣埤頭段一二五九地號特定農業區農牧用地提供他人違規從事洗砂作業，經被告所屬警察局於民國（下同）九十一年三月十一日會同相關單位實地會勘查獲，並以九十一年三月二十日彰警刑字第０九一００二三七七三０號函移請被告所屬地政局依權責卓處，經被告核認原告業已違反區域計畫法第十五條第一項之規定，乃依同法第二十一條第一項，以九十一年四月八日府地用字第０九一００六二七０六０號處分書，各處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限於九十年六月三日以前變更使用、停止使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告因繼承共同持有彰化縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地
）後，即委由原告之兄長吳高能及其子吳松祈耕種管理使用，嗣因吳高能患有骨刺，無力耕種，乃委由其子吳松祈將該筆土地自九十一年一月一日起，出租給訴外人曾進長管理使用。曾進長於土地所有權人不知情下，逕行於承租土地上進行採砂洗砂作業，致遭被告以違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地為由，依同法第二十一條規定，科處原告四人各六萬元罰鍰，並限於九十一年六月三日前恢復原狀。原告已透過吳松祈要求曾進長停止作業，並恢復土地原狀。
⒉本件被告實施勘驗未通知當事人到場，原處分違法，應予撤銷。按「行政機
關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」行政程序法第四十二條定有明文。本件被告認定違規事實之依據，係九十一年三月十一日之實地勘查紀錄，該次勘查屬行政程序法第四十二條之勘驗，依該條第二項之規定，勘驗時應通知當事人到場。被告於實地勘查（即勘驗）時，未通知當事人到場，亦無不能通知當事人之情事，故原處分有違反法定程序之瑕疵，應予撤銷。
⒊按「關於人民之權利、義務應以法律定之。」、「行政行為應受法律及一般
法律原則之拘束。」中央法規標準法第五條第二款及行政程序法第四條定有明文。又對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條法律保留原則之意旨（司法院釋字第三一三號、第三九四號及第四０二號解釋參照）。本件被告對原告科處罰鍰，涉及人民權利之限制，係屬裁罰性之行政處分無疑，依前開說明，應以法律定之，或由法律為目的、範圍及內容具體明確之授權訂定行政命令而為補充。系爭土地之採洗砂石作業，係屬非都市土地使用管制規則第六條第一項暨第三項之容許使用土地項目，被告主張土地使用人仍應申請許可，則依上開所述，「申請許可」即成為本件行政秩序罰之構成要件，原則上應以法律定之，或由法律為目的、範圍及內容具體明確之授權，以命令為補充規定。惟綜觀區域計畫法及非都市土地使用管制規則（區域計畫法之子法）皆無容許使用土地項目，應申請許可之規定。被告所主張之依據為非都市土地容許使用執行要點，該要點體例上係區域計畫法之孫法，縱有申請許可之規定，亦係增加母法所無對人民權利之限制，非都市土地容許使用執行要點第四點違反中央法規標準法第五條第二款、行政程序法第四條及法律保留原則，應不予適用。本件系爭土地之使用，係屬非都市土地使用管制規則第六條第三項附表一「各種使用地容許使用項目表」之容許使用土地項目「採取土石」，依土石採取規則第三條規定，土石採取作業包括砂石之採取、碎解、洗選，因此洗砂作業亦為農牧用地之容許項目，不須申請許可。另內政部八十二年八月十七日台（八二）內地字第八二八三三００號函亦明示以能否回復農業使用作為是否容許為廢土棄置使用之判斷依據，本件暫時性之洗砂作業並無礙於該土地之恢復農業使用，屬容許使用項目，故原處分顯有違誤，應予撤銷。
⒋依區域計畫法第十五條第一項、第二十一條及非都市土地使用管制規則第六
條第一項前段規定文義，區域計畫法第二十一條第一項所處罰對象，應為「違反第十五條第一項之管制使用土地者」，亦即使用土地之行為人，而非土地所有人，原處分以土地所有人即原告等四人為處罰對象，其處分顯然違法。內政部九十年二月一日台九十內營字第九０八二三三二號函說明三略以﹕「：：：按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等：：：」，於上開函示，內政部認為區域計畫法第二十一條及第二十二條規定，對違反管制使用土地未明文規定執行對象，與法律規定處罰違反第十五條第一項之「管制使用土地者」（即行為人），顯不相符，該函令於法已非無違。其另依同法第二十一條第二項後段認定，第一項執行對象應係指土地所有權人、地上物所有權人、使用人或管理人等，惟同法第二十一條第二項後段規定「：：：並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」，依其文義，僅指恢復原狀措施之費用，應由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔，並未明文規定同條第一項及第二十二條之處罰對象。換言之，該函令任意比附援引同法第二十一條第二項後段費用負擔之規定，擴張第二十一條第一項及第二十二條處罰對象，亦屬違法。原告為系爭土地之土地所有人，與行為人曾進長，為不同之權利義務主體。縱認前開土地改良行為與區域計畫法第十五條第一項規定有違，依同法第二十一條規定，處罰對象應為行為人曾進長，並非原告，方符合目的性原則。被告依前開違法函令，對原告課處罰鍰即有違誤。
⒌按司法院釋字第二七五號解釋載明：「人民違反法律上之義務而應受行政罰
之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，原告等因工作關係，長期住居於外地，因此對於土地租用人在承租之土地上進行洗砂作業，事先確實並不知情，因此自無故意或過失可言。此項事實業經彰化縣警察局刑警隊六組於九十一年四月二十一日在該局辦公室偵訊，有該筆錄在案可稽。依行政程序法第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，同法第三十九條規定：「行政機關依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，被告所為原處分顯然未注意應調查對原告有利之部分，逕為不利之處分。原告繼承系爭土地後，自九十一年一月一日起，出租給曾進長管理使用，皆係合法，原告實無故意或過失。且原告於收受原處分後，已透過吳松祈要求曾進長停止洗砂作業，並業已恢復原狀，是原告已善盡土地所有人之責任，而無故意或過失，不應受罰，原處分及訴願決定應予撤銷。
⒍又區域計畫法第十五條第一項之土地管制，係以土地之地號為單位，故退萬
步言之，縱認原告依區域計晝法第二十一條第一項規定應受處罰，亦應以土地之地號為單位計算罰鍰之數額，方為適法。另按「行政行為，應依下列原則為之﹕一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第七條定有明文，換言之，比例原則包括合目的性原則、損害最少原則及合比例性原則等三個子原則。本件如依被告主張依土地所有人之人數各處罰鍰，則於土地經數代繼承或於其他共有情形，將可能有上百位土地所有人共有，罰鍰總數將高達六百萬元至三千萬元，此顯非區域計畫法第二十一條第一項之立法目的，與上開合目的性原則不合，亦與損害最少原則及合比例性原則不符，唯有將區域計畫法第二十一條第一項解釋為以土地之地號為單位，計算罰鍰之總額，方與同法第十五條之管制單位相符，且對人民權益損害最少，並與欲達成目的之利益均衡而符合比例原則，故原處分及訴願決定顯屬違法，應予撤銷。
㈡被告答辯：
⒈本件經被告所屬警察局於九十一年三月十一日會同被告所屬各相關單位實地
勘查，發現現場有洗砂機、挖土機及坑洞一處，並違規從事洗砂作業，被告遂依行政程序法第一０三條規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，不給予陳述意見之機會。」及區域計畫法第二十一條規定，以九十一年四月八日府地用字第０九一００六二七０六０號處分書各處原告（即土地所有權人）六萬元罰鍰，並限於九十一年六月三日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。
⒉系爭土地其使用分區及編定種類為特定農業區農牧用地，被告所屬警察局會
同相關單位於九十一年三月十一日實地勘查，現場使用情形並未向目的事業主管機關申請許可即先行違規從事洗砂作業，又原告雖將使用情形推諉於承租人曾進長所為，然該筆土地為其所有，難脫其「未善盡管理」之責，屬司法院釋字第二七五號所銓釋之「過失」行為，被告遂依行政程序法第一０三條第五款、區域計畫法第二十一條及內政部九十年二月一日台九十內營字第九０八二三三二號函釋規定，各處原告六萬元罰鍰，並限於九十一年六月三日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，於法並無不當。
理 由
一、本件被告以原告未經申請許可，擅自將所有坐落彰化縣○○鄉○○段一二五九地號特定農業區農牧用地供他人違規從事洗砂作業，經彰化縣警察局於九十一年三月十一日會同相關單位實地會勘查獲屬實，被告認其違反區域計畫法規定，遂以九十一年四月八日府地用字第○九一○○六二七○六○號處分書裁處原告各六萬元罰鍰，並限期恢復原狀，係以原告為該土地之所有權人未向目的事業主管機關申請許可，即進行洗砂作業，原告雖將使用情形推諉於行為人曾進長所為，然該筆土地為原告所有，其未善盡管理之責而有過失行為．被告遂依法據以裁處原告各六萬元罰鍰，並限於九十一年六月三日以前變更使用、停止使用或恢復原狀，於法並無不當，為其論斷之依據，固非無見。
二、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項固定有明文。惟按區域計畫法第二十一條第一項規定取締之對象，該條條文中並未如都市計畫法第七十九條第一項及建築法第九十條第一項均有明確規定處罰之對象為土地或建築物所有人、使用人或管理人。且依區域計畫法第二十一條第一項規定之罰鍰，係處罰違反同法第十五條第一項之管制而「使用土地者」，自係指處罰違反管制使用土地之「行為人」而言。唯此行為人並不限於實際著手實施違反區域計畫法第十五條第一項之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。經查本件原告主張系爭土地為原告四人所共有，該土地委由原告之兄長吳高能及其子吳松祈耕種管理使用，後因吳高能患病，乃委由吳松祈將該筆土地於九十一年一月一日起，出租予曾進長管理使用，此有土地租賃合約書影本一件附卷可稽，原告雖為系爭土地之共有人，但原告並未使用該土地，承租人曾進長進行採砂洗砂作業，原告事先並不知情，係因接到被告函知違反區域計畫法後，透過吳松祈詢問承租人曾進長之後方得知。則原告既非本件違反管制使用土地之行為人，亦非參與或授意違反管制使用土地之人，依上開說明，原告自非區域計畫法第二十一條第一項規定處罰之對象。
三、內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函說明三略以：「．．．按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等．．．」，於上開函示，內政部認為區域計畫法第二十一條及第二十二條規定，對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟與法律已明文規定處罰「違反第十五條第一項之管制使用土地者」（即行為人），顯不相符，該函令於法已非無違。其另依同法第二十一條第二項後段認定，第一項執行對象應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，惟同法第二十一條第二項後段規定「．．．並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」依其文義，僅指恢復原狀措施之費用，應由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔，尚不得依同法第二十一條第二項後段之規定，而將同法第二十一條第一項之處罰對象擴張解釋為土地或地上物所有人、使用人或管理人。被告援引上開內政部函釋，認區域計畫法第二十一條第一項規定處罰之對象尚包含土地所有權人、地上物所有人或管理人云云，自不足採。
四、綜上所述，本件原告為系爭土地之土地所有人，並非違反管制使用土地之行為人。縱認前開土地改良行為與區域計畫法第十五條第一項規定有違，依同法第廿一條規定處罰對象應為行為人曾政義（承租人曾進長將系爭土地交由曾政義使用），而被告亦自承已另對行為人曾政義裁處罰鍰六萬元確定，曾政義亦已繳清罰鍰，自更不得再併予處罰原告。被告對原告所為之處分，自有違誤，訴願決定未予詳查，予以維持，亦有未洽。原告執以指摘訴請撤銷，為有理由，自應由本院將訴願決定及原處分均撤銷，以資適法。另兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，爰毋庸逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 沈 水 元
法 官 林 秋 華法 官 王 德 麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十一 日
法院書記官 邱 吉 雄