臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第八一八號
原 告 甲○○被 告 臺中縣大里地政事務所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因地上權登記事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十一年九月十九日府訴委字第○九一二五七八三○○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：坐○○○鄉○○段坑口小段四三之二○五地號土地地上建物門牌台中縣○○鄉○○村○○路○○號（即坑口小段一之五九建號），依建物登記簿記載所有權人為「中華民國」，管理機關為「台灣省政府」，原告於民國（下同）九十一年五月十五日以被告收件第一一六三○○號土地複丈申請書申請時效取得地上權測量登記，即以其占有上開建物係屬其先父許震時獲配之公有眷舍後所興建之私有平房，係以行使地上權意思而占有，據以作為申請土地複丈測量之原因，被告依據內政部八十九年九月二十一日台八九內中地字第八九一七二九五號函釋及最高法院七十二年十二月二十二日七二台上五○四○號判例要旨及內政部八十二年三月二十五日台八二內地字第八二○三○九三號函規定，因任職關係所配住之公有眷舍屬使用借貸之性質，其所增建建物使用性質為公有公用之物，該物具有不融通性，不適用民法上取得時效之規定，而以九十一年五月三十一日里地測字第○九一○○○八二三一號函駁回原告申請複丈登記案。惟原告不服，提起訴願，經台中縣政府以九十一年九月十九日府訴委字第○九一二五七八三○○○號訴願決定書將訴願駁回，原告仍表不服，提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決⑴撤銷原處分及訴願決定。⑵被告應依法辦理且完成原告申請登記地上權之申請。⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之陳述及爭點：㈠原告部分：
⒈訴願決定書第六頁以「原處分機關經審查訴願人所附相關證明文件後，以系
爭房屋為任職關係所配住之公有房舍屬使用借貸之性質，其後所增建之房屋亦同，非屬以行使地上權之意思而占有，不適用民法上取得時效之規定而駁回...。」而據以駁回原告之訴願案。
⒉原告特此陳明：⑴原告之先父許震時於配住之公有地上所增之私有不動產於
興建完成後即確以行使地上權之意思而占有該配住公有土地為地上權人，有劉昌淇可為證明，今被告及訴願決定機關均惡意棄法不用，在已明知內政部八十九年九月二十一日台（八九）內中地字第八九一七二九五號函有所違誤，詳如該內政部復林錦英九十一年五月二日台內中地字第○九一○○○六四五七號函及九十一年五月二十四日台內地0000000000號函。仍硬引用該內政部八十九年九月二十一日函指「私有建物其占有之公有土地屬使用借貸之性質，既使地上權人可舉證以行使地上權之意思占有，仍非屬以行使地上權之意思而占有，不適用民法上取得時效之規定。」，明確是依函行政，原告於九十一年十月二十五日函請示內政部，經該部九十一年十一月一日台內中地字第○九一○○一七一一八號函復。⑵原告之時效取得地上權申請案完全符合該內政部函。被告九十一年五月三十一日里地測字第○九一○○○八二三一號駁回函說明二，所持之駁回理由「所行使地上權之占有標的土地，係屬使用借貸性質，故認定非屬以行使地上權之意思而佔有」，被告以上之認定根本依法無據。至於該被告所依之地籍測量實施規則第二一三條第二款，違反行政程序法第四、五、六條。一法可萬用包山包海無限寬廣之惡法，最適合公務員不依法行政又可大聲完全有據之拗法。請被告單一針對「有使用借貸情事者，即禁止行使地上權之適用」提出法律條文。⑶今依據內政部九十一年十一月一日台內中地字第○九一○○一七一一八號函，被告應受理原告時效取得地上權申請案，複丈、審查、公告、召開調處會議，按土地登記規則第一一八條辦理，至於對照土地所有權人不服調處時，自可依土地法第五十九條第二項規定向司法機關提出訴訟，兩造關係是否「屬使用借貸性質」，因此「應認定非屬以行使地上權之意思而佔有」，應由被告自行決定是否以此為理由提出訴訟案。被告為行政機關只可依法行政保持行政中立。
⒊原告系爭房舍非屬任職關係也非使用借貸性質，是原告父親當年任職台灣省
政府衛生處，於四十六年台灣省政府依據「疏散中部員工宿舍興建供應辦法」第十九、二十、二十一條所興建供應。又按法規之施行，除該法規特定有施行日期或以命令規定施行日期者外，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力，中央法規標準法第十三條、第十四條定有明文。台灣省政府疏散後台北宿舍房地處理辦法第一條﹕台灣省政府為配合疏遷中部辦公計劃....，以所得價款，移作中部興建宿舍之用。且第七條：標售房地所得價款，土地銀行應按旬繳入省庫按預算手續核撥疏散房屋工程處興建員工宿舍之用。足以證明光復新村確實是依「疏散中部員工宿舍興建供應辦法」興建、分配使用及管理；「疏散中部員工宿舍興建供應辦法」總則第一條﹕台灣省政府（下稱本府）奉行中央決策疏散中部辦公....，特訂定本辦法。又第二條﹕本府疏散員工宿舍之興建供應... 悉依照本辦法規定辦理。且第二十九條﹕本辦法自公佈之日施行修正時也同。足以證明本辦法是奉行中央決策訂定，是具有法規之效力。
⒋憲法第十五條規定保障人民財產，原告父親自費增建部分確為私有之不動產
是民法第六十六條所定之不動產，原告既確以行使地上權之意思占有該標示土地，依法為地上權人，享有地上權，又最高法院八十三年台上字第三二五二號判例意旨「占有他人之土地，依民法第七百七十二條準用第七百六十九條、第七百七十條規定主張依時效取得地上權者，登記機關應依土地法第五十九條第二項規定予以調處，調處結果，若對占有人不利，占有人對土地所有人提起之訴訟，即得請求該所有人容忍其辦理地上權登記，以排除土地所有人之異議，使登記程序之障礙除去，俾完成地上權登記。」原告請求判決撤銷被告原處分，並諭知應依法受理原告所申請時效取得地上權申請案依程序辦理。
⒌原告房屋與其後所增建之建物申請地上權是兩碼子事，毫不相干，為何被告
要將前面房屋混為一談，況且在民法相關地上權並無規定公有土地上不能申請地上權。內政部九十一年十一月一日台內中地字0000000000號函所復應依土地登記規則第一一八條程序辦理，被告應依法行政，土地登記規則第一一八條登記機關受理申請地上權案，不論其主張為何，只要申請人能舉證，即應受理、複丈、審查、公告、調處，調處不服者可逕向地方法院提出訴訟。
⒍既然被告要將其前面房屋混為一談，那原告也簡述其房屋由來：原告父親服
務於台灣省政府衛生處，因台灣省政府奉中央決策要疏遷中部於四十五年七月三日召開省政府委員會第四五九次會議，訂定台灣省政府疏散後台北市區宿舍房屋處理辦法及台灣省政府疏散中部員工宿舍興建供應辦法，在四十六年配住眷屬宿舍於四十七年遷入此眷屬宿舍至今，依上開中部員工宿舍興建供應辦法第十九、二十、二十一條規定原告父親應於五十七年滿十年時取得其住用宿舍之產權，省政府至今未履行其應盡之義務，反對原告要求遷讓房屋，想一手遮天、隱瞞事實，這簡直是無法無天。
⒎依據最高法院八十三年台上字第三二五二號判例意旨「占有他人之土地，依
民法第七百七十二條準用第七百六十九條、第七百七十條規定主張依時效取得地上權者，登記機關應依土地法第五十九條第二項規定予以調處，調處結果，若對占有人不利，占有人對土地所有人提起之訴訟，即得請求該所有人容忍其辦理地上權登記，以排除土地所有人之異議，使登記程序之障礙除去，俾完成地上權登記。」，又憲法第十五條保障人民財產，原告父親自費增建部分確為私有之不動產是民法第六十六條所定之不動產。原告既確以行使地上權之意思占有該標示土地，依法為地上權人，享有地上權。
⒏原告於九十一年五月十五日依地政法令所定相關程序向被告辦理登記地上權
，但被告未依上開判例中「登記機關應公告並依土地法第五十九條第二項規定予以調處」，反而用「使用借貸性質，嗣後其所增建之房屋也同，非屬以行使地上權之意思而占有，不適用民法取得時效之規定，不予受理」。原告以書函向法務部法律事務司及內政部地政司土地登記科詢問有關以行使地上權之意思占有他人土地之地上權人，是否因兩造之間屬使用借貸關係，而致相關地上權之適用有所不同疑義，法務部法律事務司及內政部地政司土地登記科於九十一年十一月二十二日及九十一年十二月十一日回覆。
⒐最高法院四十八年台上字第九二八號判例意旨：地上權之範圍，不以建築物
或其他工作物本身占用之土地為限，其周圍之附屬地，如房屋之庭院、或屋後之空地等，如在設定之範圍內，不得謂無地上權之存在，又最高法院六十年台上字第四一九五號判例意旨：以行使地上權之意思，無論該他人土地已否登記，均得請求登記為地上權人，原告確以行使地上權之意思而占有，向被告申請登記為地上權人。
㈡被告部分：
⒈按「按因任職關係獲准配住房屋，屬使用借貸之性質....。」、「地上權為
一種物權，主張取得時效之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由發生之事實性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行....。」、「申請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地地政事務所為之。但有下列情形之一者，各依其規定辦理：一、....。四、依民法第七百六十九條、第七百七十條或七百七十二條規定因時效完成所為之登記請求者，應由權利人申請。」、「依第二百零五條第一項第四款規定申請者，申請人應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明繼續占有事實之文件，由地政事務所依土地登記相關法規審查之。」、「地政事務所受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：一、....。二、申請書或應提出之文件與規定不符者。... 」、「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：
一、....。二、依法不應受理者。... 」、「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條辦理。」、「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依『時效取得地上權登記審查要點』等有關法令規定審查相符後，始准予辦理。」分別為最高法院四十四年台上字第八○二號判例、最高法院六十四年台上字第二五五二號判例、地籍測量實施規則第二百零五條第四款、第二百零八條、第二百十二條第二款、第二百十三條第二款、時效取得地上權登記審查要點第一點、內政部八十二年三月二十五日八二臺內地字第八二○三○九三號函所明定。
⒉本案為原告於九十一年五月十五日提出土地複丈申請書並檢附相關資料向被
告申請時效取得地上權測量登記，查系爭土地上之建物（台中縣○○鄉○○村○○路○號），依據建物登記謄本所載該建物於民國五十二年三月十五日辦竣所有權第一次登記在案，其所有權人為「中華民國」，管理者為「台灣省政府」（有建物登記謄本影本附卷可稽），另依據卷內原告於向被告申請時效取得地上權時所附之四鄰證明書所載稱，系爭建物為原告之父許震時獲配之公有眷舍後所建造之私有平房，並於民國六十一年即已完工云云，殊有未合。依首揭最高法院四十四年台上字第八○二號判例之意旨，「因任職關係獲准配住之房屋屬使用借貸之性質」，又依據最高法院六十四台上字第二五五二號判例之意旨「主張以行使地上權之意思佔有他人土地者應負舉證責任。」本案原告主張於系爭土地時效取得地上權，向被告申請時效取得地上權複丈及土地登記，經被告審查原告所附之相關證明文件後，以「系爭房舍為任職關係所配住之公有房舍屬使用借貸之性質，其後所增建之房屋亦同，非屬以行使地上權之意思而占有，不適用民法上取得時效之規定」而駁回其申請案，揆諸首揭法令規定，原處分核無不合。次查民法第七百六十九條、第七百七十條有關不動產所有權取得時效之規定，乃以「以所有之意思」為要件，又同法第七百七十二條規定：「前四條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。」故主張時效取得地上權，需以行使地上權之意思占有為要件。又依據首揭「時效取得地上權登記審查要點」第一點之規定及內政部八十二年三月二十五日八二台內地字第八二○三○九三號函釋之意旨，被告依據「時效取得地上權登記審查要點」等有關法令規定審查後，認為原告非以行使地上權之意思占有，不適用民法取得時效之規定，而駁回原告之申請，亦非無據。準此，本件被告既已依土地登記相關法規審查原告之申請案與時效取得地上權之登記要件不符，而據以駁回原告之申請案，於法核無違誤。
⒊另被告因案情需要，經函准台灣省政府九十一年七月三十日府公三字第○九
一○○一一二○五號函復及所附民事起訴狀略以：「原告之增建建物係台灣省政府經管宿舍之違規占住戶，且無獨立之進出通道，顯與原建物附合而成為一整體，即成為原建物之重要成分，依民法第八百十一條規定，應由建物之所有權人（即本府）取得該增建部分之所有權。」、「按借用人死亡者，貸與人得終止契約，民法第四百七十二條第四款定有明文。」又依行政院五十八年十二月八日台五八人肆字第二五七六八號令有關宿舍續住宿舍規定略以：退休人員死亡後，除退休人員配偶外，原賴以扶養之父母及未成年子女，無獨立謀生能力者，准依照退休人員續住之規定，暫時續住公有宿舍至房屋處理辦法公布為止。查本案原告之父許震時原任職於前台灣省政府衛生處期間，由台灣省政府配住台中縣○○鄉○○村○○路○號房屋（即訴訟標的建物）乙棟供作職務宿舍，現原告之父母許震時、黃秀蓉均已死亡，而原告亦已成年，依據上開行政院令有關宿舍續住規定，台灣省政府自得請求原告返還系爭房屋，並已向台中地方法院提起民事訴訟中，併予指明，準此，本案原告主張以公有眷舍房地為標的主張時效取得地上權登記複丈事由，核其自始即非屬地上權意思占有，占有人自無請求時效取得之適用，法意甚明。
⒋綜上論結，本件原告之訴，顯無理由，請駁回原告之訴，以符法制。
理 由
一、按「申請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地地政事務所為之。但有下列情形之一者，各依其規定辦理：一、....。四、依民法第七百六十九條、第七百七十條或七百七十二條規定因時效完成所為之登記請求者，應由權利人申請。
」、「依第二百零五條第一項第四款規定申請者，申請人應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明繼續占有事實之文件，由地政事務所依土地登記相關法規審查之。」、「地政事務所受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：一、....。二、申請書或應提出之文件與規定不符者。... 」、「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：一、....。二、依法不應受理者。... 」、「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條辦理。」分別為地籍測量實施規則第二百零五條第四款、第二百零八條、第二百十二條第二款、第二百十三條第二款、時效取得地上權登記審查要點第一點所規定，而「申請人主張因時效完成申請地上權位置勘測，地政事務所應先依『時效取得地上權登記審查要點』等有關法令規定審查相符後，始准予辦理。」亦經內政部八十二年三月二十五日（八二）臺內地字第八二○三○九三號函釋有案。又「按因任職關係獲准配住房屋，故屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第四百七十條之規定，自得據以請求交還系爭房屋。」、「地上權為一種物權，主張取得時效之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由發生之事實性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。上訴人占有系爭土地之始，即係基於承租人之意思而非基於行使地上權之意思，嗣後亦非有民法第九百四十五條所定變為以地上權之意思而占有，自不能本於民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條之規定，請求登記為地上權人」（最高法院四十四年台上字第八○二號及最高法院六十四年台上字第二五五二號判例要旨參照）。
二、本件原告於九十一年五月十五日提出土地複丈申請書並檢附相關資料向被告申請時效取得地上權測量登記，經被告審查因系爭土地上之建物（台中縣○○鄉○○村○○路○號），依據建物登記謄本所載該建物於民國五十二年三月十五日辦竣所有權第一次登記在案，其所有權人為「中華民國」，管理者為「台灣省政府」有建築改良物登記謄本影本附本院卷可稽（見本院卷第七十頁及第七十一頁），另原告於向被告申請時效取得地上權時所提出之四鄰證明書載稱，系爭建物為原告之父許震時獲配之公有眷舍後所建造之私有平房，並於民國六十一年即已完工（見本院卷第八十三頁該四鄰證明書），參酌上開最高法院四十四年台上字第八○二號判例及六十四台上字第二五五二號判例之意旨，以「系爭房舍為任職關係所配住之公有房舍屬使用借貸之性質，其後所增建之房屋亦同，非屬以行使地上權之意思而占有，不適用民法上取得時效之規定」而駁回原告之申請，揆諸首揭規定、函釋及判例要旨，原處分並無違誤。
三、原告起訴主張：原告之先父許震時於配住之公有地上所增之私有不動產於興建完成後即確以行使地上權之意思而占有該配住公有土地為地上權人，有劉昌淇可為證明，原告所主張系爭房舍非屬任職關係也非使用借貸性質，是原告父親當年任職台灣省政府衛生處，於四十六年台灣省政府依據「疏散中部員工宿舍興建供應辦法」第十九、二十、二十一條所興建供應，被告將其前面房屋與此混為一談，蓋原告父親服務於台灣省政府衛生處，因台灣省政府奉中央決策要疏遷中部於四十五年七月三日召開省政府委員會第四五九次會議，訂定台灣省政府疏散後台北市區宿舍房屋處理辦法及台灣省政府疏散中部員工宿舍興建供應辦法，在四十六年配住眷屬宿舍於四十七年遷入此眷屬宿舍至今，依上開中部員工宿舍興建供應辦法第十九、二十、二十一條規定，原告父親應於五十七年滿十年時取得其住用宿舍之產權，省政府至今未履行其應盡之義務，反對原告要求遷讓房屋，想一手遮天、隱瞞事實，依台灣省政府疏散後台北宿舍房地處理辦法第一條：台灣省政府為配合疏遷中部辦公計劃....，以所得價款，移作中部興建宿舍之用。且第七條：標售房地所得價款，土地銀行應按旬繳入省庫按預算手續核撥疏散房屋工程處興建員工宿舍之用，足以證明光復新村確實是依「疏散中部員工宿舍興建供應辦法」興建、分配使用及管理；「疏散中部員工宿舍興建供應辦法」總則第一條﹕「台灣省政府（下稱本府）奉行中央決策疏散中部辦公....，特訂定本辦法。」又第二條：「本府疏散員工宿舍之興建供應... 悉依照本辦法規定辦理。」且第二十九條：「本辦法自公佈之日施行修正時也同」。證明該辦法是奉行中央決策訂定，應具有法規之效力。又依據最高法院八十三年台上字第三二五二號判例意旨「占有他人之土地，依民法第七百七十二條準用第七百六十九條、第七百七十條規定主張依時效取得地上權者，登記機關應依土地法第五十九條第二項規定予以調處，調處結果，若對占有人不利，占有人對土地所有人提起之訴訟，即得請求該所有人容忍其辦理地上權登記，以排除土地所有人之異議，使登記程序之障礙除去，俾完成地上權登記。」，而憲法第十五條亦規定保障人民財產，原告父親自費增建部分確為私有之不動產是民法第六十六條所定之不動產，原告確以行使地上權之意思占有該標示土地，依法為地上權人，當享有地上權云云。然查：
㈠主張時效取得地上權者，須為以行使地上權之意思而公然、和平、繼續占有始足
當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，即非以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。況占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，自應負舉證責任。
原告雖主張其父許震時於配住之公有地上所增建之不動產為其所有，並曾報請台灣省政府同意才能增建，惟原告不能提出該報請之資料，且台灣省政府主張該部分為其所有（見本院卷第八十五頁台灣省政府函台中縣大里地政事務所九十一年七月三十日府公三字第○九一○○一一二○五號函），並已提起民事訴訟向原告請求返還（見本院卷第八十六頁至九十一頁），而原告亦稱系爭建物係增建於原告之父所配住宿舍，尚無法提出系爭建物為其所有之確實證據。
㈡系爭土地及其上建物為中華民國所有，台灣省政府為管理機關，有土地登記謄本
及建物登記謄本附卷可稽（見本院卷第六十七頁及六十八頁）。於系爭土地上之建物原係配住原告之父許震時，為兩造所不爭執，則原告之父許震時就系爭土地及其上建物，係基於使用借貸之關係而占有，無論有無增建，而不改其法律關係，許震時業於八十六年五月八日死亡（見本院卷第五十一頁），原告如因繼承而占有亦係基於使用借貸而占有甚明，已難認係以行使地上權之意而占有。本件原告原住於群賢里三鄰和平東路二段二六五巷三十五之一號，於八十五年九月四日始遷入系爭住址（見本院卷第五十二頁戶籍謄本），並非原告所主張之時間內均居住於系爭土地上之建築物內，至其於土地登記申請書（見本院卷第四十八頁）所附時效取得地上權書所稱於七十四年九月三日繼受系爭土地上建築物，亦與戶籍謄本上之記載不一致，原告所主張原告父親自費增建部分確為私有之不動產是民法第六十六條所定之不動產，原告係以行使地上權之意思占有該標示土地，依法為地上權人，當享有地上權，尚非可採。
㈢至原告所提「台灣省政府疏散中部員工宿舍興建供應辦法」僅為草案之性質（為
預審小組審議修正本），並未經台灣省政府公布，並非有效之法規命令（見本院卷第一○二頁至第一○七頁），原告以其父於四十七年遷入此眷屬宿舍至今，依該辦法第十九、二十、二十一條規定原告父親應於五十七年滿十年時取得其住用宿舍之產權之主張，即非可採。
㈣另原告所舉最高法院八十三年台上字第三二五二號判例，其內容係該案占有他人
土地之當事人己經由法院認定具備時效取得地上權之要件，與本件情形並不相同。
四、綜上所述，原告所述均無足採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應依法辦理且完成原告申請登記地上權之申請，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日
法院書記官 杜 秀 君