臺中高等行政法院判決 九十二年度簡字第五九號
原 告 甲○○送達代收人 乙○○被 告 彰化縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因漁業法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十一年十月八日農訴字第○九一○一四二六五六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實本件被告曾以原告於民國（下同）八十七年二月廿七日駕駛訴外人李文德所有「聖莊三號」漁船出海作業，未依「聖莊三號」受核准經營漁業種類之流刺網漁業經營，擅於同日上午十一時五分在鹿港沿岸三浬從事拖網漁業，違反漁業法第三十六條所為經營指定事項，依同法第六十五條第三款規定，而以八十七年三月二十七日（八七）彰府農漁字第○五五○○九號違反漁業法案件處分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）六萬元，原告不服，循序提起訴願，再訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，經改制前行政法院（現改為最高行政法院）於八十九年四月二十一日以八十九年判字第一一七八號判決再訴願決定，訴願決定及原處分均撤銷確定後，被告又依上開相同事實，並以原告違反漁業法第九條規定，依同法第六十五條第一項，於九十一年六月六日以府農漁字第○九一○一○四八八九○號違反漁業法案件處分書裁處原告罰鍰六萬元，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於后：
原告起訴意旨略以：
原告於上開時間係正返回漁港途中，並無任何下網捕魚行為，漁船所裝備之紋車及曳綱非用來違法從事拖網作業，船頂冒黑煙乃因漁船引擎老舊，進行流刺網作業時冒黑煙，為必然現象。被告所提供之照片，並無拖網漁業所使用之漁網，也無從事作業之情形，單憑照片具有紋車及曳綱二項工具及未見浮沈子或浮標燈，即推定原告有從事拖網漁業，實難令人心服，原處分及訴願決定均有違誤，請予撤銷云云。
被告答辯意旨略以：
一、按「為開發或保育水產資源，或為公共利益之必要，主管機關於漁業經營之核准時，得加以限制或附以條件。」、「有左列情事之一者，處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰款：一、違反依第九條規定所加之限制或所附之條件者。」，漁業法第九條及第六十五條第一款分別定有明文。為養護及管理台灣地區沿近海漁業資源，以維繫沿近海漁業資源之永續利用，保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，行政院農委會公告「禁止拖網漁船於距岸三海浬內作業」。
二、依「舢舨漁筏建造許可及漁業證照核發審核要點」第四點規定「舢舨、漁筏不得經營：：拖網漁業等」，已明定漁筏不得以拖網漁具經營漁業。原告駕駛「聖莊三號」漁筏從事拖網作業，顯已違反漁業執照之限制核准經營事項，觀諸漁業執照上限制事項之記載「不得從事非漁業行為，不得經營未經核准之漁業種類」至明。被告依漁業法第九條及第六十五條處以陸萬元之處分，於法並無不合。
三、原告辯稱：「其所裝設之紋車及曳綱，係漁業補助工具之用，曳綱則於船隻故障時供拖行之用，船隻冒煙乃中古引擎或柴油品質所致：：」云云，惟原告所駕駛之「聖莊三號」漁筏，由被告取締非法捕漁小組所拍攝「聖莊三號」作業照片中明顯可見小型單拖網漁業所需之紋車及曳綱兩條，由照片一中可見「聖莊三號」漁筏甲板上兩條曳綱呈現拉直狀態，再由照片二中該筏船尾之兩條曳綱正垂放於海裡，船頂又冒著黑煙，表示該筏正拖著網具從事違規拖網作業，而原告辯稱當日駕駛該筏出海作業，被查獲時該筏正在返回線西塭仔碼頭途中，只是一般漁船行進而已，並沒有捕魚起網之行為，然流刺網漁業在投網之後，漁船（筏）需停俥漂流，看守漁具以免流失，並等待起網作業，起網後再載著漁具及漁獲返航，然該筏上竟未見流刺網業所需用之浮沈子或浮標燈等網具，顯見該筏其漁具漁法均與流刺網漁業作業方式不符，更證明了當時該筏正在拖網作業。至於原告稱：「行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限」，然被告之處分係以「漁業法第九條」為之，並沒有前述之問題存在。故綜上所陳，原告之訴，顯為卸責之詞，委不足採。原告擅自從事未經許可之漁業種類從事拖網作業，證據確鑿，被告所為處分並無違誤。
四、綜合上述，本件原處分並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。理 由
一、按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。司法院釋字第三一三、三九四及四○二號解釋可資參照。而釋字第三九四號解釋理由書更謂：「：：。準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款，此觀本院釋字第三六七號解釋甚為明顯」。由上述解釋可知，行政罰之罰鍰處分其構成要件及法律效果，原則上應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的，範圍及內容必須明確，然後據以發布命令；若法律僅為概括授權，則依此概括授權所訂定之命令，亦祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，不得於法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款。況如法律就行政罰之罰鍰處分，其構成要件及法律效果，授權以命令為補充規定，惟主管機關迄未依該授權訂定命令，則該法律無非徒有空白處罰之規定，行政機關自不能引為科處罰鍰之依據。
二、本件被告以原告駕駛訴外人李文德所有之「聖莊三號」漁筏從事拖網漁作業，惟該漁筏僅申請流刺網漁業執照，未經申請拖網漁業執照，且依「漁筏建造許可及漁業證照核發審核要點」第四點：「舢舨、漁筏不得經營拖網漁業等」，而於上開時地從事拖網作業，故依漁業法第九條、第六十五條第一項規定，科處罰鍰六萬元云云，惟查：
㈠漁業法第九條規定：「為開發或保育水產資源，或為公共利益之必要，主管機
關於漁業經營之核准時，得加以限制或附以條件」；同法第六十五條第一款之處罰，係以有違反依第九條規定所加之限制或所附之條件始足當之。如主管機關未依第九條規定，於漁業經營之核准時，予以若何之限制或附以條件情形，訂定行政命令，自不能援引第九條以外之條文所發布之命令作為處罰之依據。
惟主管機關於原告為上開捕漁作業時，迄未依漁業法第九條之規定，發布有關限制或附以條件之行政命令，此為被告所不否認。
㈡被告以訴外人李文德所申請之漁業執照係經營「流刺網」漁業，並未申請拖網
漁業執照，且依「漁筏建造許可及漁業證照核發審核要點」第四點規定：「舢舨、漁筏不得經營拖網漁業等」，據以認定原告違反漁業法第九條，應依同法第六十五條第一款加以處罰云云，卷查該李文德所申請之漁業執照之「限制事項」為「不得從事非漁業行為，不得經營未經核准之漁業種類」，係限制原告不得從事「非漁業行為」及不得經營未經核准之「漁業種類」。兩者與從事拖網漁業之情形不符。至於「舢舨漁筏建造許可及漁業證照核發審核要點」，係於八十九年一月三日由行政院農業委員會以八九農漁字第八八六七五六四七號公告。公告時間在原告上開捕漁行為之後，自不能溯及既往拘束原告，況該要點係依據「漁船建造許可及漁業證照核發準則」第三十條訂定，而該核發準則又係依據漁業法第七條及第八條規定訂定（見核發準則第一條）並非依漁業法第九條規定訂定，顯不能據之作為處罰原告之依據。
三、本件被告前以原告同一「違反事實」，認原告違反漁業法第三十六條、第三十七條規定，依同法第六十五條第三款規定科處原告罰鍰六萬元，經改制前之行政法院於八十九年四月二十一日以八十九年度判字第一一七八號判決撤銷再訴願決定，訴願決定及原處分，由被告另為適法之處分，被告雖改依漁業法第九條、第六十五條第一款科處原告同額罰鍰，惟依前揭說明，原處分洵屬違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告起訴意旨雖非以上述說明為理由，惟原處分及訴願決定，既有未合，本院仍應併予撤銷，由被告另為適法之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十六條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
法 官 簡 朝 振右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
法院書記官 朱 敏 諄