臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第一○三二號
原 告 宏華投資股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 彰化縣彰化地政事務所代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因有關規費事務事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年十月二十四日府法訴字第○九二○一四七四三六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十七年九月十四日為辦理彰化縣彰化市○○○段過溝子小段九四之四地號等各筆土地買賣之所有權變更登記，向被告繳納登記規費新臺幣（下同）一、二二九、五六九元，其所繳納之登記規費係依修正前之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點，以公告土地現值為計徵登記規費之標準，惟因最高行政法院八十八年判字第六十九號判例認為前開修正前之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點與法律有所牴觸，內政部已於八十九年六月十三日以台八九內中地字第八九七九五九七號函加以修正，原告以原所繳納之登記規費既係基於與法律有所牴觸之行政命令計徵，自應退還其差額，遂於九十二年五月二十六日向被告請求退還溢繳之登記規費，被告以上開規費並無退還之疑義，駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成依原告買賣時之八十六年度申報地價計徵土地登記規費，並將超收之規費還予原告處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述及爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按「土地權利變更登記之聲請，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼
承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但不得超過二十倍。」土地法第七十三條第二項定有明文。而前開登記費額，依同法第七十六條第一項規定，應按申報地價或權利價植千分之一繳納。
⒉次按最高行政法院八十八年判字第六十九號判例要旨：「土地法第七十三條
、第七十六條所定計徵登記規費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，被告於計徵本件土地登記規費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記規費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸」。次有高雄高等行政法院八十九年簡字第五號判決及台北高等行政法院八十九年簡字第七十三號判決採相同見解，並責令原處分機關退還超收之登記規費。
⒊所謂「申報地價」，依土地法第一百五十六條規定，乃土地所有權人於聲請
登記所有權時，同時申報之地價，其收額僅得為依同法第一百五十二條市縣政府所公布之標準地價百分之二十以內之增減。又平均地權條例（原名實施都市平均地權條例）於四十三年八月二十六日經總統公布施行，就申報地價部份，有不同特別規定。其第十六條第一項規定：「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價；土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之八十時，得照價收買或以公告地價百分之八十為其申報地價。」。至公告土地現值，依平均地權條例第四十六條規定，乃直轄市或縣（市）政府對轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。
⒋本件原告於八十七年九月十四日向被告機關申報系爭土地之買賣所有權移轉
登記，經被告機關（收件字號：彰字第二一九四七號）依據內政部八十一年五月二十一日台內字第八一七三九四三號函訂頒之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點第一款「所有權移轉．．．．．．以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅．．．．．．為準」核定應繳納登記規費：一、二二九、五六九元；書狀費：三二○元，合計：一、二二九、八八九元。蓋土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，有如前述，故被告機關於計徵本件土地登記之登記費時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，是故前揭內政部八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規則及其罰鍰計徵補充規定」第三點規定：「．．．．．．所有權移轉及典權設定登記，以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之價值為準。」，顯與法律規定有所牴觸，自不得作為計徵登記費及罰鍰之依據。被告機關依該行政命令以公告土地現值作為計徵系爭土地登記費之標準，自有未合。
⒌再按中央法規標準法第十一條明定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲
法及法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」。命令與法律牴觸，自始無效（司法院二十五年院字第一五八三號、三十一年院字第二三二六號、三十二年院字第二六二二號、三十七年院解三九三七號觸釋文參照）。本件係於「土地登記規費及罰鍰補充規定」修正前已完成登記並繳納規費之案件以溢繳為由，請求退還規費，縱然，內政部九十二年五月十五日內援中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋認為登記完畢，權利關係已確定；故登記規費無退還，縱有退還應依土地登記規則第五十一條、第五十二條，規定以三個月為之。惟前揭函釋所述「權利關係已確定」係指申請登記案件之當事人（即權利人與義務人之權利關係）而論。再者，土地登記規則第五十一條規定：已繳之登記費．．．．．．．有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。就法之文義規定之。四、其他依法令應於退還者；其牴觸規定函應與其；一、登記申請撤回；二、依法駁回申請，二者列舉之文義作相關闡釋。本件係登記規費之計收應以系爭土地申報地價為計算基礎，非以公告現值為計算準據。請求時效應不受三個月限制。此有高雄縣政府九十二年八月六日府法訴字第○九二○一二六四○二號訴願決定書意旨：「．．．．．．三、至於本件有關請求退還溢繳規費時效乙節，查訴願人申請退費之情形，非屬土地登記規則第五十一條規定情形，不受該條款所定三個月時效之規範，其自八十七年十二月二十一日繳納登記規費之日起，至九十二年六月間向原處分機關申請退還溢繳土地登記規費期間未滿五年，依行政程序法第一百三十一條第一項規定，本件訴願人之請求權尚未消滅，併予敘明。」採肯定見採並責成原機關另為適法之處置。
⒍公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現
一般法理者，應亦可適用於公法關係，為行政法院五十二年判字第三四五號判例及同院七十年度判字第九七五號判例參照。次按私法上財產之法律關係所重者乃私經濟價值之權利義務關係；而公法上財產之法律關係所重者亦復如此。則民法中關係不當得利之規定係基於衡平觀念所發展之一般法律原理，其與公法上所講求之誠信公平原則自有其共通之處。故基於類似規範之目的與法律原理，於公法上之財產請求權方面，在不當得利相關規定未另為明文前，應有參酌之餘地。本於同概念之運用，現行行政程序法在制定時，於授益處分受益人不當得利返還範圍方面亦明定準用民法不當得利之規定，此觀之該法第一百二十七條第二項規定自明，足見民法不當得利之規定與概念，應無礙於公法上相類似事件之適用。而按不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益附加利息，一併償還，為民法第一百八十二條所明定。準以此解。本件原告請求退還溢繳規費及罰鍰，被告機關應自知悉（原告九十二年五月二十六日申請書收件）其按公告現值千分之一所收取之登記規費及罰鍰無法律上原因，應參酌前述民法第一百八十二條第二項規定，被告機關於事後知悉無法律上原因時，應負返還溢繳之登記規費及罰鍰之義務，始符合不當得利之法理。為此請判決如訴之聲明。
⒎司法院大法官會議釋字第二百八十七號解釋文：「行政主管機關就行政法規
所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起適用。」本件係爭登記規費之計費標準，依據民國三十五年四月二十九日修正公布施行之土地法第七十六條規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價．．．．．．千分之一繳納登記規費.....。」另按內政部八十六年五月二十九日台內地字第八六七五七六九號函頒土地登記規費及罰鍰計徵補充規定（下稱修正前規費罰鍰補充規定）第三點明定：土地權利變更登記之登記費核算標準，除法令另有規定外，依左列規定辦理：㈠所有權移轉．．．．．．
以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅．．．．．．之價值為。．．．．．．。其已明定「除法令另有規定外」，始適用修正前規費罰鍰補充規定；蓋前揭土地法第七十六條即已明定，聲請土地權利變更登記，按申報地價千分之一繳納規定；故登記規費之計徵應優先適用土地法第七十六條之規定；而非優先適用修正前規費罰鍰補充規定第三點以土地增值稅之價值計徵。被告機關未斟酌的最高行政法院八十六年判字第六九判例意旨所明確諭知：修正前規費罰鍰補充規定以公告現值為計徵登記規費及罰鍰之標準顯與法律規定有所抵觸；蓋「命令與憲法或法律抵觸者無效」「．．．．．．命令不得抵觸憲法或法律．．．．．．」及土地法第七十六條之規定，有違依法行政原則（行政程序法第四條參照）。
⒏次按「法律得定名為法、律、條例或通則」「各機關發布之命令，得依其性
質稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則」「左列事項應以法律定之：一、略。二、規於人民權利義務者。．．．．．．」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」分別為中央法規標準法第二條、第三條、第五條、第六條定有明文。再者「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。．．．．．．」「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」為行政程序法第二百三十一條及第三條所明示。縱行政程序法於九十年一月一日施行，至於該法施行前，已發生公法上請求權之消滅時效期間，則依其他法律規定辦理。另查民法第一百二十五條規定：請求權，因十五年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。」準此，行為時之「土地登記規則」，係屬命令位階；民法第一百二十五條但書，明定「法律」所定期間較短者，依其規定。係指中央法規標準法第二條明定之法、律、條例、通則為限；排除同法第三條之命令適用。另按規費法第十八條明定，溢繳規費，得請求退還。
⒐本件依據行為時，系爭土地八十六年土地申報地價千分之一繳納登記費，則
應繳登記費為：新台幣一六五、七一０元，應退還溢繳登記費為：一、0 六三八六八元，請判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利
或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」分別為訴願法第一條第一項及訴願法第十四條第一項所明定。次按最高行政法院九十一年度判字第一六六五號判決略以：「至本件被上訴人核定規費及罰鍰之行政處分，縱有違法，上訴人應於法定期間內提起訴願及撤銷訴訟，請求救濟。」。再按內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋及土地登記規則第五十一條第一項、第五十二條第一項分別敘明略以：「... 二、查中央法規標準法第十八條規定『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。』，是行政法規之適用應以行為時之法規為準...。三、另查登記費及罰鍰依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收...。故有關登記費及罰鍰之退還方式，應依土地登記規則第五十一條及第五十二條規定辦理。」、「已繳之登記費及書狀費，有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。」、「已繳之登記規費罰鍰，除法令另有規定外，不得申請退還。」。
⒉本案原告欲申請退還於八十七年九月十四日申辦彰化市○○○段過溝子小段
九四之四地號等各筆土地買賣登記已繳之登記規費乙案，依土地登記規則第五十一條第一項規定：「已繳之登記費及書狀費，有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。」又依訴願法第一條第一項及訴願法第十四條第一項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」今原告自認其權益受損，既未於繳納登記規費完畢三個月內依土地登記規則第五十一條提出退費申請，復未於法定救濟期間依訴願法第一條及第十四條請求救濟，明顯不合程序。其次，原告主張：「... 以公告土地現值為計徵登記規費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸，....，故原機關以行政法規之適用應以行為時之法規為準，應以土地法第七十六條之發生效力日（三十五年五月一日）為準。」欲以內政部八十九年六月十三日台內中地字第八九七九五九七號函修正後之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點：「㈠所有權移轉登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。」為其繳納八十七年九月十四日向被告申辦買賣登記案件時，計徵登記規費之標準，申請退還溢繳之規費。然按內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋略以：「... 二、查中央法規標準法第十八條規定『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。』，是行政法規之適用應以行為時之法規為準....。三、另查登記費及罰鍰依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收...。故有關登記費及罰鍰之退還方式，應依土地登記規則第五十一條及第五十二條規定辦理。」。
⒊再按行政程序法第四條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」法
律不溯及既往為一般之法律原則，其目的在維持法律關係之安定：除法律明文規定有溯及既往的效力外，法律效力不溯及既往為一般法律之適用基本原則。司法院大法官會議釋字第二八七號解釋：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。... 」，本案原告除援引最高行政法院八十八年判字第六十九號判例外，並舉台北市政府訴字第九Ο一Ο五七二六ΟΟ號訴願決定書、高雄縣政府九十二年八月六日府法訴字第Ο九二Ο一二六四Ο二號訴願決定書、台北高等行政法院八十九年簡字第七三號判決及高雄高等行政法院八十九年簡字第五號判決，以為支持其論述之依據。其中除高雄縣政府九十二年八月六日府法訴自第Ο九二Ο一二六四Ο二號訴願決定書有關繳納登記規費，亦係發生於最高行政法院八十八年判字第六十九號判例作成前外，其餘繳納規費之時間點皆在最高行政法院八十八年判字第六十九號判例作成之後、內政部「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點修正前。本案之系爭事實（繳納登記費）既係發生於000年0月00日，其時「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點尚未經最高行政法院認定為牴觸法律，基此計徵土地登記規費，尚難認為與法不合。其次，同一規範前後有變更時，所謂的「法律不溯既往原則」，是指法律不適用於新法令生效前業已終結之事實或法律關係。蓋所有法規，均僅規律將來之行為，而不具規範過去行為之性質，此係為折衝法正當性原則、信賴保護原則與確保法律生活之安定所必要。是故，依法律效力不溯及既往原則，本案自應適用。末依「法律安定性原則」，由司法院大法官會議解釋在法令違憲解釋案例中可知，縱經宣告違憲之法令尚仍任令適用一段期間，並作成「定期間失效」之決定（司法院大法官會議決釋字第四三六、四五四、四五五、四五七、四九一……等號參照），則本案系爭法令「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點雖經最高行政法院認定為牴觸法律，尚難認其修正後之效力可溯及修正前已確定之權利義務關係。
⒋綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」、「已繳之登記費及書狀費，有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。」、「已繳之登記規費罰鍰，除法令另有規定外，不得申請退還。」。分別為訴願法第一條第一項、訴願法第十四條第一項、土地登記規則第五十一條第一項、第五十二條第一項所明定。又「... 二、查中央法規標準法第十八條規定『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。』，是行政法規之適用應以行為時之法規為準...。三、另查登記費及罰鍰依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收...。故有關登記費及罰鍰之退還方式，應依土地登記規則第五十一條及第五十二條規定辦理。」亦經內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋有案，而「至本件被上訴人核定規費及罰鍰之行政處分，縱有違法，上訴人應於法定期間內提起訴願及撤銷訴訟，請求救濟。」（參見最高行政法院九十一年度判字第一六六五號判決）。
二、本件原告於八十七年九月十四日向被告機關申報系爭土地之買賣所有權移轉登記，經被告機關（收件字號：彰字第二一九四七號）依據內政部八十一年五月二十一日台內字第八一七三九四三號函訂頒之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點第一款「所有權移轉．．．．．．以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅．
．．．．．為準」核定應繳納登記規費：一、二二九、五六九元；書狀費：三二○元，合計：一、二二九、八八九元，原告並已繳納完畢，原告於九十二年五月二十六日向被告申請退還於八十七年九月十四日申辦彰化市○○○段過溝子小段九四之四地號等各筆土地買賣登記已繳之登記規費，主張「... 以公告土地現值為計徵登記規費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸，....，故原機關以行政法規之適用應以行為時之法規為準，應以土地法第七十六條之發生效力日（三十五年五月一日）為準。」欲以內政部八十九年六月十三日台內中地字第八九七九五九七號函修正後之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點：「㈠所有權移轉登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。」為其繳納八十七年九月十四日向被告申辦買賣登記案件時，計徵登記規費之標準，申請退還溢繳之規費，經被告予以否准等情為兩造所不爭執，並有該規費收據影本、申請書影本及彰化縣彰化地政事務所九十二年六月十六日彰地一字第０九二０００七九０三號函影本附於本院卷可稽（見本院卷第六十九頁至第七十二頁、第七十六頁）。原告認其權益受損，未於繳納登記規費完畢三個月內依土地登記規則第五十一條提出退費申請，復又未於法定救濟期間依訴願法第一條及第十四條請求救濟，依上開規定及說明，原處分並無違誤。
三、原告雖起訴主張：原告於八十七年九月十四日向被告機關申報系爭土地之買賣所有權移轉登記，經被告機關（收件字號：彰字第二一九四七號）依據內政部八十一年五月二十一日台內字第八一七三九四三號函訂頒之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點第一款「所有權移轉... 以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅... 為準」核定應繳納登記規費一、二二九、五六九元，書狀費三二○元，合計：一、二二九、八八九元。因土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，被告機關於計徵本件土地登記之登記費時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，前揭內政部八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規則及其罰鍰計徵補充規定」第三點規定：「... 所有權移轉及典權設定登記，以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之價值為準。」，顯與法律規定有所牴觸，自不得作為計徵登記費及罰鍰之依據。被告機關依該行政命令以公告土地現值作為計徵系爭土地登記費之標準，自有未合。本件係於「土地登記規費及罰鍰補充規定」修正前已完成登記並繳納規費之案件以溢繳為由，請求退還規費，縱然，內政部九十二年五月十五日內援中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋認為登記完畢，權利關係已確定，登記規費並無退還之疑義，縱有退還應依土地登記規則第五十一條、第五十二條，規定以三個月為之，惟前揭函釋所述「權利關係已確定」係指申請登記案件之當事人（即權利人與義務人之權利關係）而論。再者，土地登記規則第五十一條規定：已繳之登記費... 有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。就法之文義觀之：「三、其他依法令應於退還者；」其規定內涵應與一、登記申請撤回；二、依法駁回申請，二者列舉之文義作相同闡釋。本件係登記規費之計收應以系爭土地申報地價為計算基礎，非以公告現值為計算準據，請求時效應不受三個月限制。此有高雄縣政府九十二年八月六日府法訴字第○九二○一二六四○二號訴願決定書意旨：「．．．．．．三、至於本件有關請求退還溢繳規費時效乙節，查訴願人申請退費之情形，非屬土地登記規則第五十一條規定情形，不受該條款所定三個月時效之規範，其自八十七年十二月二十一日繳納登記規費之日起，至九十二年六月間向原處分機關申請退還溢繳土地登記規費期間未滿五年，依行政程序法第一百三十一條第一項規定，本件訴願人之請求權尚未消滅，併予敘明。」採肯定見採並責成原處分機關另為適法之處置。因而本件依據行為時，系爭土地八十六年土地申報地價千分之一繳納登記費，則應繳登記費為：新台幣一六
五、七一０元，應退還溢繳登記費為：一、0六三八六八元云云，然查：㈠按內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋略以
：「... 二、查中央法規標準法第十八條規定『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。』，是行政法規之適用應以行為時之法規為準......。三、另查登記費及罰鍰依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收....。故有關登記費及罰鍰之退還方式，應依土地登記規則第五十一條及第五十二條規定辦理。」，而行政程序法第四條亦規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」法律不溯及既往為一般之法律原則，其目的在維持法律關係之安定：除法律明文規定有溯及既往的效力外，法律效力不溯及既往為一般法律之適用基本原則。況「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。..... 」亦經司法院大法官會議釋字第二八七號解釋在案，本件原告除援引最高行政法院八十八年判字第六十九號判例外，並舉台北市政府訴字第九Ο一Ο五七二六ΟΟ號訴願決定書、高雄縣政府九十二年八月六日府法訴字第Ο九二Ο一二六四Ο二號訴願決定書、台北高等行政法院八十九年簡字第七三號判決及高雄高等行政法院八十九年簡字第五號判決，以為主張之依據。其中除高雄縣政府九十二年八月六日府法訴自第Ο九二Ο一二六四Ο二號訴願決定書有關繳納登記規費，係發生於最高行政法院八十八年判字第六十九號判例作成前外，其餘繳納規費之時間點均在最高行政法院八十八年判字第六十九號判例作成之後，內政部「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點修正前，與本件案情各異，均難據以為本件有利於原告之認定。本件繳納登記費之事實係發生於000年0月00日，其時「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點尚未經最高行政法院認定為牴觸法律，被告依此所為計徵土地登記規費之處分，自無違誤，尚難執此為撤銷之依據。
㈡至於同一規範前後有變更時，所謂的「法律不溯既往原則」，是指法律不適用於
新法令生效前業已終結之事實或法律關係，因所有法規，除法機關於法規有明定溯及既往外，原則均僅規律將來之行為，而非規範過去行為之性質，此乃係為折衝法正當性原則與信賴保護原則，並確保法律生活之安定所必要，依法律效力不溯及既往原則，本件自在應適用之列。又法律理念是由三個某種程度上互相衝突的構成要素所組成，此三要素亦即正義、合目的性和法律安定性。法律安定性乃源自人類對安全的需求，以便人類能夠安排，遂行其社會生活，此安全需求當然包括「規範秩序」在內，亦即法律安定性包括「藉由法律達成的安定」，又稱為「不可破壞性」或「穩定性」，而法律安定性原則由司法院大法官會議解釋在法令違憲解釋事例中，縱經宣告違憲之法令尚仍任令適用一段期間，並作成「定期間失效」之決定（司法院大法官會議決釋字第四三六、四五四、四五五、四五七、四九一... 等號參照），「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點雖經最高行政法院認定為牴觸法律，而事後經內政部予以修正，亦僅該個案受其拘束，尚難認其修正後之效力可溯及修正前已確定之其他個案，概「欠缺合法要件之行政命令，在立法例及比較法上一向有無效主義及撤銷主義之分，此所謂無效與民法上法律行為之無效，同其意義，而撤銷主義則指向將來生其效力，我國受德國法制影響，對命令傾向於採無效主義，：：：實則命令因瑕疵而致影響效力者，應分別以觀。：：：至於牴觸上位規範及逾越發布機關權限之命令，通常並非無效，僅得由有權審查之機關予以撤銷，普通法院及行政法院自亦有權拒絕適用。：：：」（參見吳庚著，行政法之理論與實用增訂七版第二七九頁），此於行政規則或職權命令如有對外間接（附屬）效力之情形亦應有其適用，應認為自最高行政法院八十八年判字第六十九號判例作成後，如有與判例意旨不符之情形，始應予以撤銷，以維法秩序之安定，原告上開主張尚非可採。
㈢至原告主張退還溢繳規費，並未逾公法上請求權時效期間之規定部分，查公法上
請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞（司法院釋字第四七四號解釋參照）。此項類推適用，在有利於人民權益之情形，係填補立法意旨之脫漏，應認與法律保留原則無違（參照最高行政法院九十二年判字第一六三號判決要旨），而本件原告繳納土地登記規費之時，被告所為之處分既無違誤，不得予以撤銷，即無溢繳規費退還之問題，亦與請求權時效無涉，原告此部分主張亦非可採。
四、綜上所述，原告所述均無可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成依原告買賣時之八十六年度申報地價計徵土地登記規費為一六五、七一０元並將超收之規費一、0六三八六八元退還予原告處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日
法院書記官 林宜萱