臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第一三六號
原 告 甲○○
乙○○原告廖丙○○丁○○戊○○己○○右六人共同訴訟代理人 謝勝隆律師被 告 臺中市政府代 表 人 庚○○訴訟代理人 張豐守律師複代理人 張淑琪律師
張右人律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年一月七日台內訴字第○九一○○○八七六六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決：（一）被告應給付原告甲○○新台幣（下同）陸拾壹萬伍仟肆佰伍拾陸元；及給付原告戊○○、己○○各伍佰捌拾肆萬陸仟捌佰貳拾玖元；及給付原告乙○○肆佰壹拾萬參仟零參拾捌元；及給付原告丁○○、丙○○肆佰壹拾萬參仟零參拾捌元。（二）確認坐落台中市○○區○○段○○○○○號土地上如台中市中興地政事務所複丈成果圖（下稱如附圖）所示Ａ部份面積○˙○八八一六七公頃其設置停車場部份公用地役關係不存在。（三）訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
（一）緣坐落台中市○○區○○段○○○○○號土地上如附圖所示Ａ部份面積○˙○八八一六七公頃土地，係原告等所有，此有土地登記簿謄本可稽。而上開土地於光復後為總登記時，即登載地目為道，並由主管機關闢建為公眾通行之道路，現為台中市○○區○○○路之一部，惟此一犧牲迄今尚未獲得主管機關為應有之補償。
（二）而前開土地所在之台中港路路段，因與黎明路交叉，主管機關為求交通疏暢，遂將上開路段快車道部分（雙向兩線）以高架方式跨越黎明路，以使往來中山高速公路間交通動線更為順暢，而原告所有之上開土地，適正位處於此一高架路面以下，而自高架路段於民國八十二年間啟用後，原處分機關即將前開土地平面部分充為機車停車場並以每輛每日為二十元計，收費迄今。
（三）固然，就首揭土地，所有權人雖有容忍公眾以為通行之義務，不得擅加阻撓，惟首揭土地上既已另有高架路面提供車輛通行而達供公眾交通目的，則原告之容忍義務即已履行，但其土地平面部分既位處該高架路面下方，四週又是一般往來道路，本無再利用充作平面道路使用之餘地，則此平面部分自應回歸於全體所有權人，在不影響其土地上方高架道路使用的情形下，由權利人自行管理平面部分，以為收益，始符法律保障人民合法權益之宗旨。
（四）孰料，原處分機關在高架路面啟用後，竟將上開平面部分充為公營停車場，並為使用收益，而其收益倘用來發放原告應得之土地徵收補償，或應贊同，惟時至今日，已有多年，但此收益，仍未能用來抵充土地之補償費用，致原告再次遭受此特別之犧牲，教人不勝唏噓，故原告遂具文向被告求為土地之徵收補償，以為最終之解決，並請求將歷年停車收費之收益依不當得利而返還，期使原告之損失減至最低，惟頃接獲系爭行政處分，拒絕徵收及返還收益，觀其理由，無非以大法官會議釋字第四○○號解釋文中之「…有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各終政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失…」乙節及稱未徵收之既成道路作為停車收費，涉及範圍廣泛，正通盤檢討中云云，惟查：在前述釋字第四○○號解釋中，被告僅引用該解釋文之部分文義，但其後尚有「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則有違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。」乙節，而此節之所述，亦即為原告為本件請求所主張之要點，惟原處分有意疏漏，顯有引譬失當之嫌。
（五）按，固然各級政府果真有其財政困難，不能作全面之徵收，亦應訂定相當之期限籌措財源以為徵收或以他法補償，此亦為上開解釋文所指者，但原處分並未就是否有無『訂定確實可行之期限』或『以他法補償』等兩點，詳加審酌不予徵收補償之決定，是否適法，逕以『伊財源尚在籌措』此等非法定得作為拒卻土地所有權人請求辦理徵收補償之理由拒為徵收之作為，非合於法令所定，本即不法。又系爭土地自從用地機關納入道路範圍施工完畢迄今，長達多年，但主管機關其竟未依上開解釋文意旨，就本案土地，訂定確實可行之期限籌措財源或以他法加以補償，核此，其不作為，已有『執行怠惰』之情事，則其原處分何能自評為適法？再者，假使同一道路範圍之其他私有土地已辦理徵收則依前開解釋文意旨，基於平等原則，本案土地即應同時辦理徵收，但原處分竟又將本案與全國其他類此之土地相提並論，欲待全國性之通盤性徵收計畫確定後始為辦理，則何時得確認，並經實施，又屬未知之數，核此，亦又有前述執行怠惰之情事，前後兩者，均屬不適法者。再按土地法第十四條第一項第五款業宣示公共交通道路不得為私有者，而查系爭土地既屬公共交通道路之一部，依上開法文，既不得為私有，則國家依此條文，自有作為之義務，易言之，應即予徵收之，此點，經行政法院四十三年度判字第五號及七十三年度判字第一○一號裁判所肯認。又都市計畫法第四十八條，市區道路條例第十條暨公路法第九條第一項亦有類似規定，更足徵國家機關對於充作公共交通道路之用地，應予徵收之作為義務。況且，前開釋字第四○○號解釋內所引用之行政院六十九年二月廿三日台六十九內地字第二○七二號函稱：「…『今後地方政府如財政寬裕或所興築道路曾獲上級專案補助經費，或依法徵收工程受益費、車輛通行費者，則對於該道路內私有既成道路土地應一律依法徵收補償。』」乙節，惟原處分中既不曾論述其建置維護系爭路段時，有無接受補助或收取資費之情事，而其情事之有否，亦悠關訴願理由之有無，但此節，不見原處分詳予敘明，顯其未盡調查之能事，自不得謂為合法。
（六）再按「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權益。」以上為大法官釋字第四四○號解釋著有明文，又為儘量保全土地權利人使用收益之權能，都市計畫法第三十條及行政院八十六年十月六日台八十六內字第三八一八一號函修正之都市計畫公共設施用地多目標使用方案中，即有規定，土地權利人在其土地被徵收前既得申請於地下建造停車場或商場，則訴願人基此規定，當得依法聲請自行營造停車場或商場，以享受系爭土地在徵收或價購前之利益，但原處分機關在未得土地權利人之同意前即逕自使用，且其使用者，自始更不曾提示其法源依據，足徵其現時之使用，確屬不法性質，豈可逕以「市政財政」為由，拒不發給相當之補償或將系爭土地路橋以下平面部分返還予土地權利人自行收益，核其所為，在在顯為無法又無據。
（七）關於訴之聲明第一項之請求權依據，原告自始即主張此一權利其性質為公法上之請求權，並援引大法官會議釋字第四四○號解釋為據，認為無法律上依據而逕行為供道路（即公共通行）範圍以外之使用，當屬公法上之不當得利，此點，上開解釋文已闡述國家即使『依法行使公權力』時，仍應給予受損害人民相當補償義務，而本件被告既無合法土地使用權源（如租賃、使用借貸等）而為使用收益，又無公法上之使用依據（如徵用等），本即有依不當得利規定返還相當於土地租金之損害及積極收益之義務，自不待言。退萬步言，縱其使用其有公法上依據，則依上開解釋，被告亦有給付相當補償之義務，此一相當補償，亦應類推不當得利之規定以適用於本件，並無不合。
（八）原告請求被告為償還伊使用系爭土地路橋下平面部分充作收費停車場期間致原告受損害被告因此而得利之數額，茲將其計算式敘明如左：
１. 停車費之利得（按此部份為概估性質）：以每輛機車收費二十元，每日在該停
車場進出約平均有三五○輛，每日則當有七千元之收益，每年（以三百六十五日計）當有二百五十五萬五千元之收益，計算式如次：
$ 20 × 350 × 365 = $ 2,555,000元。
２. 因使用土地未支付土地租金額之損害，參照土地法第一○五條準用同法第九十
七條之規定，以系爭土地之公告現值每平方公尺四萬八千元乘以面積一二三三˙六七平方公尺，並參酌實務上法院就租金調整多以年息百分之四為租金之調整標準，則每年相當於土地租金之損害額為二百三十六萬八千六百四十六元，計算式如次：
1233.67 × 48,000 × 4% = $ 2,368,646元。
３. 依上，每年之總額應為四百九十二萬三千六百四十六元，以請求自八十七年二
月十九日起迄本件起訴日期間為五年，此五年間之數額則為二千四百六十一萬八千二百三十元，而本件原告等其持分總計為十二分之十，則原告等得請求之總額當為二千零五十一萬五千一百九十一元，計算式如次：
（$2,555,000 ＋ $2,368,646）× 5 = $ 24,618,230元。
４. 準此，依原告個人取得所有權之時間計（此按，原告甲○○係於九十一年六月
十七日自原告戊○○及己○○處各取得伊二人原有之十二分之三持分權利，原告丁○○、丙○○二人則係廖承潭之繼承人，其持分為十二分之一，另名原告廖天松則為廖承根之繼承人，其持分為十二分之二），則：
（１）原告甲○○（持分現為十二分之六）其得請求之金額，自伊取得迄起訴日算起，僅有三個月，相較於五年，其比例上應為六十分之三，則其得請求之金額應為六十一萬五千四百五十六元，計算式如次：
$24,618,230 × 6/12 × 3/60 = $615,456元（四捨五入）
（２）原告戊○○、己○○（持分原各為十二分之三）以其取得時間，比例均為六十分之五十七計，則其得請求之金額應各為五百八十四萬六千八百二十九元，計算式如次：
$24,618,230 × 3/12 × 57/60 = $5,846,829元（四捨五入）
（３）原告乙○○（持分為十二分之二），其金額為四百一十萬三千零三十八元，計算式如次：
$24,618,230×2/12 = $4,103,038元（四捨五入）
（４）原告丁○○、丙○○（其共有持分為十二分之一）共二人其應有金額為四百一十萬三仟零三十八元，計算式如次：
$24,618,230×2/10 = $ 4,103,038元（四捨五入）。
（九）倘鈞院認原告返還不當得利之請求不合，則退萬步言，因被告於系爭公共地役關係消滅後，並將系爭土地充為收費停車場，亦同時造成原告之權利受損，則依行政訴訟法第七條之規定，原告亦得合併提起請求本件所受之損害賠償。
（十）追加確認之訴部份，因系爭平面路面範圍，業於日前，由原告方面收回管領，原告方面初始認為既得自行管理收益（延續前有之停車收費管理狀態），或得稍為彌補歷年損害之一，但頃向被告機關依法為停車場設立之申請，孰料，被告機關覆函以系爭路面之『公有物公共地役關係』是否消滅為由擱置，使原告不能依現況積極使用系爭路面而為收益，而被告機關於本案繫屬期間，更對外宣稱系爭路面開放公眾免費停車，其結果，更對原告之權利造成進一步之損害。而事後至被告機關（主辦單位為市府交通局）請示如何解決，言談之間，伊似欲請鈞院就所謂公共地役關係是否存在於系爭路面乙點裁決，俾利其之行事，準此，爰不得已，惟有依行政訴訟法第一一一條之規定，就所謂公共地役關係是否存在於系爭路面乙點，追加訴訟。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴。
二、陳述：
（一）關於請求返還相當於土地租金之收益部分：
１、本件原告主張依大法官會議釋字第四四０號解釋，請求被告返還相當於土地租金之收益，嗣於九十二年七月一日審理時，變更其請求權基礎為公法上之不當得利請求權，況被告已當庭表明不同意其變更之旨，核本件亦無行政訴訟法第一百十一條第一項至第三項所規定得准許訴之變更或追加之情形，自應認其變更為不合法，故本件仍應依前述釋字第四四０號解釋審究原告之請求有無理由，此合先陳明。
２、按人民之財產權應予保障，固為憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」之意旨自明。然本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之旨意，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。又司法院釋字第四四○號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋台北市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償（最高行政法院九十一年度判字第一五０八號判決請參照）。故原告依上開釋字第四四０號解釋作為請求權依據，請求被告給付因系爭土地特別犧牲之補償費，自屬於法無據，應予駁回。
３、退步言之，如鈞院認原告變更新訴為合法，其請求仍無理由，蓋系爭土地因成立公用地役關係，而由被告取得占有及管理權，為兩造所不爭執之事實，被告以管理人之身分於土地上興建停車場為使用收益，屬道路管理之正當行使，參諸停車場法明文規定地方主管機關得設置路邊停車場且收費，故被告之使用收益行為有法律上之依據，並非不當得利，再按私有土地既成公眾通行之道路，如有公用地役關係之存在，此項道路即已成為他有公物之公共用物，土地所有權人雖有所有權，但其所有權之行使應受限制（行政法院四十五年判字第八號判例參照），從而原告於公用地役關係存續中既不能利用系爭土地，也不可能有利用土地之計畫，況參酌最高法院四十六年台上字第一０八一號、五十年台上字第六八八號、六十年台上字第一０一號判決意旨，原告並無「損害」，也不成立不當得利，又本件原告得否請求返還停車收益之不當得利，乃私權爭議之事件，非屬行政爭訟範疇，有法務部八十三年六月二日法八二律字第一０八七二號函一份附卷可參，原告提起行政訴訟並非適法，亦應駁回。
４、再就原告所提出補償費之計算式，均為其單方估算之金額，其主張並無實據，且與事實不符。被告一概否認。
（二）關於追加請求確認系爭土地上公用地役關係不存在部分：
１、被告於鈞院九十二年七月一日審理中以及同日提出之準備書狀，已表明不同意原告追加新訴，雖原告主張依據行政訴訟法第一百十一條第三項第三款「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」之規定追加新訴，惟該款規定係基於訴訟之便宜，並為節省勞費，故許由原告以他項聲明代最初之聲明，使達同一訴之目的，查本件原告原起訴之聲明為請求被告將系爭土地返還原告，嗣訴訟進行中，上開土地由原告收回管領，原告起訴之目的已達，該項請求顯欠缺權利保護要件，至原告事後請求設立停車場，被告以「因陸橋下停車場為道路之一部分，其未徵收土地既成道路之公有物公用地役關係是否已消滅，尚有疑義」云云為由，而予否准，其追加確認之訴與原訴所根據之事實不同，且非基於同一訴之目的，無從互相替代，追加新訴顯非適法，不能准許，請鈞院不予審究。
２、又依原告所訴事實，謂伊嗣後向被告申請設立停車場，被告於九十二年五月二十日以府交停字第○九二○○六○八二九號函以該路段之「公有物公共地役關係」是否消滅尚有疑義為由，而予否准，其請求之原因事實與本案不同，原告對該函所表示意見如認為合乎行政訴訟法第四條規定，應另提撤銷訴訟救濟之，依據行政訴訟法第六條第三項規定「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之」，原告逕提確認之訴，亦非適法。
３、再按司法院大法官釋字第二五五號解釋謂「在實施都市計畫範圍內，道路規劃應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之。」又內政部六十九年七月十六日台內營字第０二九七二二號函亦明示「按既成供公眾通行之道路，在未依法定程序廢止前，因公共地役權之存在，不容私人在該道路上起造任何建築物妨礙交通」。臺灣省建築管理規則第四條也規定：「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關條之巷道。‧‧‧前項第一款所稱供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」第六條第一項規定「現有巷道之‧‧‧廢止，應向當地縣市主管機關申請之，縣市主管機關應將廢止‧‧‧之路段公告一個月，徵求異議。」最高行政法院於八十年度判字第四七六號判決亦明示「‧‧‧經查所謂既成道路乃係由多數人經長期間繼續通行而成之一種使用狀態，是否為公眾通行之道路，應由縣市主管機關就其使用性質、使用期限、通行情形及公益上需要予以認定。」從而系爭土地上是否存在公用地役權，被告自得本於縣市主管機關之地位，參酌使用性質、使用期限、通行情形以及公益上之需要而為裁量認定。茍其裁量權之行使無「不為裁量」、「裁量逾越」、以及「裁量濫用」等裁量瑕疵情形時，不能遽指為違法，原告如主張系爭土地非供公眾通行，依前開說明，應先申請被告公告廢止，其捨此不為，逕行起訴請求確認公用地役關係不存在，欠缺權利保護要件。
理 由
一、本件訴訟繫屬中，原告廖天松於九十二年四月六日死亡，由乙○○繼承其系爭土地之應有部分，乙○○聲明承受訴訟，於法並無不合。
二、原告等所有坐落於台中市○○區○○段○○○○○號土地，為台中市○○○路道路用地，原告向被告提出聲請書，請求依法辦理徵收補償或將已開闢完成之路橋下停車場交由土地業主收費管理，經被告以民國九十一年十月二十一日府建土字第０九一０一五六四四三號函復略以：「二、查前揭地號土地係屬台中港路既成道路，其補徵經費甚為龐大˙˙˙因政府施政有一定之法定程序，為辦理都市建設，必須審酌財源狀況分別緩急，編列預算送請議會審議後始得依規辦理。˙˙
˙三、函請將土地已闢建完成之路橋下停車場交由土地業主收費管理乙節，因有關未徵收既成道路作為收費停車場方案，牽涉範圍非屬個案，此方案攸關市政財政，影響重大且廣，本府正通盤性研擬具體可行方案中，以利能做一整體性與通盤性考量，解決未徵收之既成道路收費問題。」。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件原告起訴狀訴之聲明原為１、原處分及訴願決定均撤銷。２、被告就原告所有坐落台中市○○區○○段○○○○○號土地，應依法辦理徵收。３、被告應給付原告等新台幣（下同）壹仟柒佰零參萬元。４、被告應將第二項所示土地其設置停車場部分返還予原告。嗣撤回訴之聲明第１、２、４項，並將訴之聲明第３項更正擴張為被告應給付原告甲○○陸拾壹萬伍仟肆佰伍拾陸元；及給付原告戊○○、己○○各伍佰捌拾肆萬陸仟捌佰貳拾玖元；及給付原告乙○○肆佰壹拾萬參仟零參拾捌元；及給付原告丁○○、丙○○肆佰壹拾萬參仟零參拾捌元。另追加訴之聲明確認坐落台中市○○區○○段○○○○○號土地上如台中市中興地政事務所複丈成果圖所示Ａ部份面積○˙○八八一六七公頃其設置停車場部份公用地役關係不存在（參本院九十二年七月一日筆錄及九十二年十月一日原告辯論意旨狀）。
此部分追加確認之訴部分，雖為被告所不同意，惟其請求之基礎原因事實與本案相同，本院認為適當，應予准許。又原告提起給付之訴部分，原告認其請求依據係大法官會議釋字第四四０號解釋（見本院九十二年四月二十二日筆錄），嗣於九十二年七月十一日又具狀追加依行政訴訟法第七條，合併提起請求損害賠償，查原告先前已於九十二年七月一日撤回撤銷之訴部分（見本院九十二年七月一日筆錄），自無依行政訴訟法第七條規定合併提起損害賠償之訴餘地，本院認為原告為此部分訴之追加，非適當，爰併予判決駁回，不另裁定為之。再本件給付之訴請求權依據，原告自始即主張此一權利其性質為公法上之請求權，並援引大法官會議釋字第四四○號解釋為據，認為無法律上依據而逕行為供道路（即公共通行）範圍以外之使用，當屬公法上之不當得利，被告認為此部分為訴之追加，尚有誤解。
四、又按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。…」固為行政訴訟法第八條第一項所規定。然原告提起給付訴訟，必須其所主張之特定公法上原因，致被告有向原告為給付之義務存在，即被告有原告所主張之公法上給付原因存在，始得認為原告之請求為有理由。
五、本件原告起訴請求判決被告給付上開金額，其陳訴意旨略謂：被告無合法使用系爭土地權源（如租賃、使用借貸等）而為使用收益，又無公法上之使用依據（如徵用等），即有依不當得利規定返還相當於土地租金之損害及積極收益之義務，乃援引大法官會議釋字第四四○號解釋為據，認為無法律上依據而逕行為供道路（即公共通行）範圍以外之使用，當屬公法上之不當得利．．．．．．等語。經核司法院釋字第四四○號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋台北市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償（最高行政法院九十一年度判字第一五０八號判決參照）。
六、又公法上不當得利，目前尚無實體法加以規範，其意涵應借助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸民法第一百七十九條規定「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同」，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：Ⅰ、須為公法關係之爭議；Ⅱ、須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。Ⅲ、受利益與受損害之間須有直接因果關係；Ⅳ、受利益係無法律上原因。
七、復按公用地役關係成立之要件，包括下列三項：首先需為不特定之公眾通行所必要；其次於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三需經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但應以時日長久，一般人無復記憶其確實起始，僅能知其梗概（司法院大法官釋字第四００號解釋參照）﹔經查原告所有系爭土地，於光復後為總登記時，即登載地目為道，並由主管機關闢建為公眾通行之道路，現為台中市○○區○○○路之一部，為原告所自承之事實，並有原告提出之土地登記簿謄本附卷可稽。足見系爭土地供公眾通行多年，已具有公用地役關係，而系爭土地所在之台中港路路段，因與黎明路交叉，主管機關為求交通疏暢，遂將上開路段快車道部分（雙向兩線）以高架方式跨越黎明路，以使往來中山高速公路間交通動線更為順暢，系爭土地供公眾通行之方式，雖有不同，惟其原具有公用地役關係之事實，並未改變，原告追加之訴請求確認系爭土地公用地役關係不存在，非有理由，應予駁回。又依改制前之行政法院四十五年判字第八號判例：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」，被告於系爭土地陸橋下，規劃停車場，屬道路管理之正當行使，參諸停車場法明文規定地方主管機關得設置路邊停車場且收費，故被告使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。矧系爭土地之所有權現仍屬原告共有，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非僅被告甚明。從而原告本諸公法上不當得利返還請求權，提起本件給付之訴，仍難謂妥適。
八、綜上所述，國家公權力機關基於公用地役關係使用系爭土地，並非無法律上原因，原告主張之公法上不當得利請求權並不存在，至於系爭土地構成他有公物，以致造成原告因公益蒙受特別犧牲部分，被告機關應循徵收補償程序予以救濟，併予敘明。兩造其餘攻擊防禦方法，不影響本件之判斷結果，不予一一論述，附此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為一部不合法，一部為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 黃 淑 玲右正本與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 八 日
法院書記官 許 巧 慧