臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第一三七號
原 告 甲○○被 告 交通部公路總局第二區養護工程處代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十二年一月二十四日交訴字第○九二○○一八五六六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告以其所有公同共有（應有部分八分之六，訴外人孫欽賢應有部分八分之二）坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段一一八之二四地號土地（以下稱系爭土地）供台一線公路使用之私有土地，於九十一年九月十六日向被告機關請求徵收補償暨給付該土地自民國六十四年四月起至九十一年九月止相當於每年租金之損害賠償，經被告機關以九十一年九月二十六日（九一）二工用字第九一二六九九九號函復：「查本處於民國六十四年間為辦理台一線176k+394- 180k+260段路基路面拓寬工程用地收購案，依當年台中縣清水地政事務所提供孫金波及孫欽賢所有台中縣○○鄉○○段山子頂小段一一八之二三地號土地內分割出道路用地面積○．○三○二公頃（再經清水地政事務所分筆登記確定為同段同小段一一八之二四地號，面積○．○三○二公頃），並由孫金波及孫欽賢等二人與本局就買賣價格及其土地面積互相同意成立買賣，及價款亦由孫君等二人於民國六十四年四月二十二日親自領取補償價款在案，故本案土地應請現土地所有權人本於契約履行所有權移轉登記於本局之義務，仍請依本處九十一年八月二十六日（九一）二工用字第九一二三六七二號函配合本處辦理土地所有權移轉登記事宜。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告機關應即依土地徵收條例第二章徵收程序規定，踐行必要程序處置原告公同共有坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段二八之二四號土地。
（三）被告機關應給付原告公同共有坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段一一八之二四號土地所有權人新臺幣（以下同）四百三十五萬零二百四十六元及自民國九十二年二月二十日起至該土地依第二項處置完成日止，按該土地當年公告現值百分之十計算之使用補償費。
（四）訴訟費用由被告機關負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」以及「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第五條第二項與第七條分別定有明文。故提起本件課予義務訴訟，合併請求給付之訴。
（二）本件原告以徵收補償為請求，後依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款「請求雖有變更，但請求基礎不變者，訴之變更或追加應予准許。」之規定及訴訟經濟考量，已聲請變更訴之聲明，故請求履行徵收程序為本件之手段，本件不涉及徵收補償之情事。再綜觀土地徵收條例第十一條規定，我國土地徵收採用「雙階理論」，及協議價購屬國庫行為，若有爭議，仍屬私權性質，應尋民事訴訟解決；本件徵收程序之爭議，乃屬公法性質，當依行政爭訟尋求救濟。司法院釋字第五三三號解釋：公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條及第八條第一項規定，應尋行政訴訟程序尋求救濟，自無依民事爭訟之理。所以本件是公法爭訟非民事爭訟之範疇。訴願未能詳查，判斷本件係屬私權爭議駁回訴願，顯與上開解釋不符。
（三）次按土地法第四十三條：「依本法所為之登記，有絕對效力」及民法第七百五十八條：「不動產物權依法律行為取得、設定、喪失及變更者，非經登記不生效力」之規定。原告具系爭土地所有權持分，有土地登記謄本附卷可稽，所擁有之所有權明確無可置疑；縱使被告機關有向原地主協議價購系爭土地，且原地主已具領補償費在卷。惟該價購契約尚欠缺書面要式，依民法第七百六十條：「不動產物權之移轉或設定，應以書面為之」規定，故難認有物權之效力。既然沒有物權效力，剩下者亦只是債權問題。依民法第一百二十五條「債之請求權，因十五年間不行使而消滅。」之規定，被告機關移轉登記請求權也因罹於時效而消滅，其請求遭原告認為無理，礙難照辦在卷。縱令兩造間有債之爭執，乃與本件履行徵收程序訴求無涉。從而本件訴求自不存在兩造間私權爭執事項；再次按「各共有人對第三人，得就共有物之全部，為本於所有權之請求」、「各公同共有人對於第三人，得就公同共有物之全部，為本於所有權之請求。」為民法第八百二十一條前段規定明文，與各公同共有人對第三人請求當然之解釋，併此敘明。
（四）土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。徵收對人民財產影響極大，執行徵收之政府機關必須踐行必要之法定程序，取得私人所有權後，始可使用該土地，方符合憲法保障人民財產權之意旨。此觀土地徵收條例第十二條關於協議不成，進入徵收土地調查、勘測之規定。第二十七條始得進入被徵收土地內工作之規定意旨自明。關於土地徵收之要件及程序，憲法並未規定，係委由法律予以規範。而土地徵收條例就是關於土地徵收的特別規定法律，故該條例第一條第二項「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」及同條第三項「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」可證。而土地徵收條例第二章徵收程序既是關於土地徵收之法定程序規定。其中第十條興辦事業計畫應經事業主管機關許可，許可前並應舉行公聽會。第十一條取得土地應先協議價購，既協議價購為申請土地徵收之前置程序，若未踐行協議價購程序，內政部即應以未符合申請徵收要件，而不得准予徵收；縱即已為徵收，亦構成徵收處分得撤銷之原因。第十三條嗣協議價購不成後，方得擬具詳細計畫送由核准徵收機關內政部核准後實施之一套完整土地取得徵收程序。綜觀前述法定土地徵收程序得知，我國土地徵收對取得私人所有權，採用二階段的「雙階理論」，既將興辦事業舉辦的聽證會、事業計畫報經事業主管機關許可、協議價購之程序、價購不成進入土地之調查、勘測及擬定詳細計畫申請徵收之相關徵收程序，定位為公法性質，若有爭議應循行政爭訟解決；另將關於協議價購之內容如價金、給付、土地移轉等等契約履行，則定位為私法性質，若有爭議應循民事爭訟解決。此等情況劃分非常分明，故本案被告機關的辯解理由，有屬私權爭議部分，與本案公權爭訟無涉，先予敘明。
（五）本件台中縣○○鄉○○段山子頂小段二八之二四號土地，面積三○二平方公尺，被告機關在民國六十四年間為辦理省道台一線176K至180K路基路面拓寬工程需要，依據「台灣省公路局興辦工程用地須知」辦理系爭土地協議價購在案，惟不知何因迄今未取得私人土地所有權，然被告機關卻已逕行進入使用該土地，供公共通行之用。嗣後對財產權部分卻擱置延宕恣意不理。被告機關此般的「怠惰不行為」行政，顯明與行政程序法第六條：「行政行為之內容應明確」之一般法律原則，難謂有不違悖。按土地徵收條例第十一條及第十三條規定，徵收私人土地的取得方式有協議價購或以其他方式取得，要不然再以申請內政部核准辦理徵收取得，被告機關卻怠惰不為，而致行政行為之內容不明確，難符合依法行政之目的，結果形成行政重大瑕疵。
（六）財產權屬於自由權之一種，不容國家非法侵害剝奪，此種理念落實在實定法中，即政府以保障人民財產為原則。又被告機關在未取得私人土地所有權下，即逕行進入使用系爭土地，亦與土地徵收條例第十二條關於協議不成進入徵收土地調查、勘測，及同法第二十七絛始得進入被徵收土地內工作之法律規定意旨有違，尚且牴觸憲法第十五條保障人民財產權之意旨；今縱不令被告機關履行法定徵收程序，勢必將繼續斲傷原告自由使用、收益之財產上權益，如此濫權不「依法行政」造成公權力非法侵害，莫此為甚。從而，此「不行為」結果，還與土地法第十四條第一項第五款「公共交通道路，不得為私有。」以及行政院六十七年七月十四日台六七內字第六三○一號函：「政府依都市計畫主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路型態已改變者，該道路範圍內之私有土地．．．應一律辦理徵收補償。」之規定，不相符合。
（七）行政程序法第四條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」依法行政本為行政機關所應確實遵守之法律原則，此更為法治國家行政機關之最高指導原則，行政機關有為合法行政處分之義務，即依法行政原則係以行政機關執行法律規定以實現法律所欲達成之政策目標，此政策目標的達成均應依法行事，使人民可預見其權利義務，而政府行政結果有法律安定作用。舉凡國家對人民之自由、財產之行政處分行為，均應依法律規定，俾符憲法第十五條保障人民財產之意旨。本件被告機關的確有義務應即依土地徵收條例規定，踐行必要的徵收程序。
（八）國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償（參照司法院釋字第四四○號解釋前言），以及土地徵收條例第一條第三項：「其它法律有關徵收程序、徵收補償標準，與本條例牴觸者，優先適用本條例。」同條例第五十八條第一項：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。」同條第五項：「徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費，其每年補償費，土地依公告土地現值百分之十計算。」本件被告機關自民國六十四年四月起，即逕行違法進入系爭土地造路供公眾使用，致原告無法自由使用、收益，形成個人特別犧牲，依照前揭解釋意旨，被告機關自應予合理補償，乃屬合理。就物權而言，原告本於所有權提起本件請求，亦依法有據。惟此補償性質上有別於租賃的雙方意思表示一致。探究此補償起因，肇於土地徵收所引發為公益之土地使用；性質上則屬政府公權力的單方行為，此情況可比擬土地徵收條例第五十八條徵用私有土地之規定，為此本件土地使用補償金額之計算，援引比照該法條第五項規定，以系爭土地公告現值百分之十計算之使用補償費，堪稱合理。
（九）所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律上效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定自明；「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上對外已發生效力者，如以後仍有後續處分行為或載有不得提起訴願而視為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權意旨不符。」司法院釋字第四二三號解釋亦釋有明文。本件變更後之訴之聲明二：「被告機關應即依土地徵收條例第二章徵收程序規定，踐行必要程序處置原告公同共有系爭土地」，此乃被告機關為達拓寬道路目的，取得私有土地，所必須踐行土地徵收條例之法定程序，其履行徵收程序行為自直接發生法律上效果之單方行政行為，即為行政處分。倘若被告機關否准原告所請，則涉及公法上之爭議，依行政訴訟法第二條規定「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」故原告提起本訴，乃於法有據；被告機關以「原告請求徵收其所有系爭土地，該徵收處分之准駁權屬於內政部．．．因本處非徵收處分之有權核准機關，該函復自不生行政處分效力，自難認該函為行政處分」之答辯，乃因受原告變更訴之聲明影響尚有違誤。惟查，徵收補償系爭土地已非變更後訴之聲明之範疇，合先述明。
（十）雖行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」惟此「公法上之請求權」之意義，目前學者尚末有定論，有認為「係指人民依法規或一般行政規則，可以請求行政機關對其為有利給付之特定行為之『主觀公權利』。」亦有認為應限於公共行政法之金錢或實物之給付請求權，並不適用於人民之公法上請求權。依其見解，人民公法請求權之消滅時效，可類推適用民法相關規定處理之。然而，土地徵收條例對使用補償請求權時效並無相關之規定，而本件系爭土地之使用補償又發生於行政程序法施行之前（九十年一月一日）故亦無行政程序法第一百三十一條有關公法上請求權時效之適用。是本件使用補償費請求權時效，自應類推適用民法第一百二十五條十五年時效期間之規定。（法務部九十年三月十四日律決字第○○○一三二號函釋及內政部九十年六月二十一日台內營字第九○八四一四六號函釋，亦採相同見解）再者，消滅時效之效力依民法第一百四十四條第一項僅認債務人有拒絕給付之抗辯權，而非使請求權當然消滅。是以，被告機關以原告請求自民國六十四年四月起給付土地使用補償費，自無理由之辯解，乃是渠對消滅時效效力之誤解。
（）另查時效制度乃因一定之事實狀態「繼續達一定時間」，法律上遂不問此種事實狀態究否與真實之權利關係一致，而承認其事實上存在之權利狀態，以安定社會秩序之設計。而公共地役權乃需役地人因時效而取得，並非行政主體依法律規定或法律行為，就私人財產取得他物權，而成為他有公物，亦即公共地役權並非行政作用之反射利益。依司法院釋字第四○○號解釋理由書略以：「公用地役關係乃私有土地而具有公用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷」之說明。本件被告機關使用原告私有土地作路基，進行省道台一線道路拓寬工程，經規劃、填土、整地、築排水溝、鋪柏油路面等施工使用後，立即直接提供公眾「道路」通行使用，而且造路供公眾通行之工作業務乃公路總局職責所在，非有因時效完成取得公共地役關係之必要，此乃行政主體公權力單方行為，又無須達一定期間之經過。爰本件被告機關為公用目的使用私人土地，為土地之利用，與時效完成取得公用地役關係，亦屬兩事。被告機關卻以時效完成取得公用地役關係之辯駁，應是對法律事實之誤解，應不足採信。第查，被告機關一再以買賣契約成立而要求原告移轉財產權登記為辯解理由，渠誠然尚未察覺「物權」具有排他性，同一標的物，物權人之權利優先於債權人之債權，即為物之優先權效力。而此等債權僅屬私權爭議，與本件公權爭訟無涉，併予敘明。
（）綜右所述，被告機關未能依法行政，以致行政行為內容有不明確之違法，嗣後又將財產權予以擱置，恣意怠惰不行為，造成行政重大瑕疵，損害原告財產上之權益。而其答辯理由亦未體察物權優先於債權之法律特性，以及消滅時效之效力，加上私權爭議又與本件公權爭訟無涉，及被告機關對本件非時效完成取得公共地役關係法律事實之誤解，對系爭土地徵收補償之請求已非本件訴之聲明範疇，是以，被告機關之答辯為無理由。而原告訴請被告機關履行土地徵收條例第二章徵收程序之規定，並按年給付系爭土地依當年公告土地現值百分之十計算之使用補償費，於法有據，所請求為有理由。
二、被告主張之理由：被告未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序所為之聲明及陳述如左：
（一）依據土地徵收條例第十一條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．，應先與所有權人協議價購或其它方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。即土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，又協議價購係徵收取得前之必要程序，即非經協議價購，需用土地人不得逕為申請徵收，換言之已同意協議價購之土地，即無徵收補償之適用，查卷附之用地收購補償費印領清冊影本於清冊內土地標示欄位已明確載有土地段別、地號、原有面積、用地面積等地籍資料，且於地籍圖上可明確標示出其範圍，符合物權客體上之特定性及獨立性，特定買賣標的物已至為明確，故兩造雙方之契約行為顯已成立，應符合並踐行民法第一百五十三條及第三百四十五條之規定，且系爭土地已為道路使用迄今將屆三十年，其經時效完成而有公法上之公用地役關係，其性質係屬原始取得，此基於法律規定而原始取得之公用地役權，既是無負擔之權利取得，原告請求給付使用補償費，顯已違時效取得之立法意旨，且行政程序法第一百三十一條規定有關公法上請求權及民法第一百二十六條規定之金錢請求權，均因五年間不行使而消滅。而消滅時效，自請求權可行使時起算，故原告請求本處應給付系爭土地，自民國六十四年四月起至處置完成日止，依該土地當年公告現值百分之十計算之使用補償費，自無理由。
（二）被告於民國六十年間辦理拓寬工程用地取得，係依據公路局民國五十七年所訂「臺灣省公路局興辦工程收購用地須知」辦理，即以契約方法先與土地所有權人協議價購（即買賣）獲得所需土地，若與土地所有權人經三次協議仍不成立即改以申請徵收方式辦理，以免貽誤工程，又經協議成立價購之土地及地上物，所需各項補償費再撥交當地縣市政府（或鄉鎮公所）代為發放補償價款及辦理土地所有權移轉登記事宜，故本案系爭土地價購當年原土地所有權人孫金波及孫欽賢與被告既已採協議價購在前，且補償價款業親自領取用印有案，並已交付該標的物予被告作為路基路面拓寬工程使用完畢，故依據民法第一百四十四條規定可見請求權的消滅時效完成後，債務人僅有拒絕給付的抗辯權，請求權並非消滅，債務人仍為履行之給付，不得以不知時效為理由請求返還，債權人自有權利受領，故本案當事人或現土地所有權人自應依民法第三百四十五條立法意旨，負移轉系爭土地所有權於交通部公路總局為是，與徵收補償無涉。
（三）按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」為土地徵收條例第十四條、第二條及第十九條分別定有明文。故本件原告訴之聲明土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣（市）政府。基於上述原告請求徵收其所有系爭土地，該徵收處分之准駁權屬於內政部（最高行政法院九十二年度判字第二四號判例參照），被告九十一年九月二十六日（九一）二工用字第九一二六九九九號函予已否准，因被告非徵收處分之有權核准機關，該函復自不生行政處分效力，自難認該函為行政處分。本案既無有效行政處分存在，即無從提起訴願或行政訴訟。況本案系爭土地經原土地所有權人同意價購有案，且已領取其價款並交付標的物，其買賣土地之行為即已成立，因原告拒不辦理所有權移轉登記，是其為私權爭執事項，並非行政訴訟範圍，至屬明顯。
（四）綜上所述，本件原告訴之聲明本處應即依土地徵收條例第二章徵收程序，踐行必要程序處置原告公同共有坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段一一八之二四地號土地及給付該土地自民國六十四年四月起至處置完成日止，依該土地當年公告現值百分之十計算之使用補償費之訴為無理由，故請判決如答辯之聲明。理 由
一、本件原告以其所有公同共有（應有部分八分之六，訴外人孫欽賢應有部分八分之二）坐落台中縣○○鄉○○段山子頂小段一一八之二四地號土地（以下稱系爭土地）供台一線公路使用之私有土地，於九十一年九月十六日向被告機關請求徵收補償暨給付該土地自民國六十四年四月起至九十一年九月止相當於每年租金之損害賠償，經被告機關以九十一年九月二十六日（九一）二工用字第九一二六九九九號函復：「查本處於民國六十四年間為辦理台一線176k+394- 180k+260段路基路面拓寬工程用地收購案，依當年台中縣清水地政事務所提供孫金波及孫欽賢所有台中縣○○鄉○○段山子頂小段一一八之二三地號土地內分割出道路用地面積○．○三○二公頃（再經清水地政事務所分筆登記確定為同段同小段一一八之二四地號，面積○．○三○二公頃），並由孫金波及孫欽賢等二人與本局就買賣價格及其土地面積互相同意成立買賣，及價款亦由孫君等二人於民國六十四年四月二十二日親自領取補償價款在案，故本案土地應請現土地所有權人本於契約履行所有權移轉登記於本局之義務，仍請依本處九十一年八月二十六日（九一）二工用字第九一二三六七二號函配合本處辦理土地所有權移轉登記事宜。」本函被告機關對於原告請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果，自屬行政處分，得為行政爭訟之標的。被告主張該函非行政處分不得提起行政爭訟，並無可採，合先敘明。
二、經查：
（一）按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條規定分別聲請核准。」「土地法第二百二十四條規定之徵收土地計畫書，應記明左列事項：‧‧‧十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。」行為時土地法第二百二十四條及同法施行法第五十條第十款分別定有明文。又「收購私有土地，須先洽請該管市縣政府或鄉鎮公所召集各業主開會議價‧‧‧」、「前述土地經協議不成，應即依法呈請徵收，至須與業主協議幾次，方准呈請徵收，查土地法施行法第五十條第十款：『曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形』之規定，並未限定幾次，即協議一次後徵收，於法並無不合，惟為尊重人民權益，及不妨礙工程進行原則下，可徵求市縣政府（或鄉鎮公所）意見協議二次或至三次，如經三次協議仍不成立，應即呈請徵收，不必繼續協議，以免貽誤工期。」「收購土地及地上物，一經達成協議，施工單位應即將所需補償費撥交市縣政府（或鄉鎮公所）代為轉發，並責成業主限期清除地上物，以利工程施工‧‧‧」，為行為時「臺灣省公路局興辦工程收購用地須知」第三節「以協議方式收購私有土地（包括地上物）有關各項規定」第九條、第十條第十三條所規定。
（二）系爭土地被告機關業於六十四年間辦理台一線176K+394 -180K+260段路基路面拓寬工程用地收購案，經地主孫金波（即原告及孫陳絨、孫欽沂、孫欽賢、孫西煙、孫西守之被繼承人，九十一年八月二十日辦理繼承登記完竣—原因發生日期七十二年三月二十七日）、孫金賢同意價購其等共有（應有部分各八分之六及八分之二）台中縣○○鄉○○段山子頂小段一一八之二三地號土地內土地面積○．○三○二公頃作為前開路段路基路面拓寬工程用地，並經台中縣清水地政事務所依據實際價購部分土地分割分筆登記（六十四年四月十九日收件、同日登記完畢）為同段同小段一一八之二四地號，面積○．○三○二公頃；該價購土地款復由孫金波及孫欽賢等二人於民國六十四年四月二十二日親自領取補償並交付標的物與原告施工，完成該項工程等情，有土地登記謄本（系爭地號土地登記謄本「其他登記事項」上載由一一八之二三地號分割轉載）、複丈分割、合併結果清冊、地籍圖謄本、用地收購補償費印領清冊及土地業戶具領補償費聯單（複丈清冊、印領清冊及補償費聯單內均明確載有土地段別、地號、原有面積、用地面積等地籍資料）附於原處分卷可稽，且為原告所不爭。足證系爭土地早於被告機關辦理上揭路段路基路面拓寬工程用地時，確依前述「臺灣省公路局興辦工程收購用地須知」規定協議價購取得，並於地政機關依據實際價購部分土地分割分筆登記為系爭地號土地，及地主孫金波、孫金賢領得價購款後，將系爭土地交付被告機關施工完成該項工程甚明。
（三）次按「稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。」「買賣標的物之利益及危險，自交付時起，均由買受人承受負擔，但契約另有訂定者，不在此限。」民法第三百四十五條、第三百七十三條定有明文。而「不動產買賣之未立書面者，固不生物權移轉之效力，惟當事人若已就標的物及其價金互相同意，則其買賣之債權契約即為成立，買受人對於出賣人自有請求履行之權利。」「不動產買賣契約成立後，其收益權屬於何方，依民法第三百七十三條之規定，應以標的物已否交付為斷。所有權雖已移轉，而標的物未交付者，買受人仍無收益權。所有權雖未移轉，而標的物已交付者，買受人亦有收益權。」「按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還。」最高法院二十二年上字第九一四號、三十三年上字第六○四號、八十五年台上字第三八九號著有判例。依上所述，被告機關既依協議價購方式取得系爭土地之所有權，並經土地所有權人即出賣人交付被告機關依價購（買受）目的完成前述路段路基路面拓寬工程使用，揆諸上揭民法規定及判例意旨，被告使用系爭土地自具有正當權源；縱被告當時因故未辦理所有權移轉登記，時隔多年，致請求土地所有權人辦理所有權移轉登記之消滅時效完成，亦僅出賣人（債務人）得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。是原告主張被告機關在六十四年間為辦理系爭路基路面拓寬工程需要，依據「台灣省公路局興辦工程用地須知」辦理系爭土地協議價購在案，惟不知何因迄今未取得私人土地所有權，然被告機關卻已逕行進入使用該土地，供公共通行之用，嗣後對財產權部分卻擱置延宕恣意不理，被告機關此般的「怠惰不行為」，致行政行為之內容不明確，形成行政重大瑕疵；且與公共交通道路，不得為私有；及私有土地，應一律辦理徵收補償之規定不符；又「物權」具有排他性，同一標的物，物權人之權利優先於債權人之債權，即為物之優先權效力。故被告即有依據八十九年二月二日制定公布施行之土地徵收條例第二章徵收程序規定，踐行必要程序處置系爭土地，並予補償等語，核無可採。從而被告機關以其辦理系爭路段路基路面拓寬工程用地收購案時，系爭土地業由地主孫金波及孫欽賢二人與被告就買賣價格及其土地面積互相同意成立買賣，價款亦由孫金波等二人親自領取在案等情，否准原告之申請，並無違誤；訴願決定引用土地徵收條例第十一條及改制前行政法院二十四年判字第十八號判例遞予維持，其所持之理由基上說明雖欠允當，然其認定系爭土地已由被告機關於辦理系爭工程用地收購案時，以協議方式取得，被告機關否准原告請求應予維持，駁回原告訴願之結論，則無不合。是原告之訴並無理由，應予駁回。
三、兩造其餘法律上之主張並不影響本件判決之結果，不予論究，附此敘明。
四、被告於言詞辯論期日不到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十三 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十三 日
法院書記官 蔡 騰 德