臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第一九二號
原 告 順吉興企業股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因勞動基準法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年一月十五日勞訴字第○九一○○五二三一六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於八十二年二月間關廠歇業，與六十四名該公司勞工發生未付薪資及資遣費之爭議，經被告勞資爭議調解未果，嗣原告擬申請領回勞工退休準備金後再予以和解，經被告函台灣省政府勞工處，該處於八十四年十二月十九日勞二字第三三六一三號函復略以：「依勞工退休準備金提撥及管理辦法第八條規定，各事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，得作為勞工資遣費。如有賸餘時其所有權屬該事業單位。本案順吉興股份有限公司尚未發放勞工退休金及資遣費，擬申請領回勞工退休準備金後再與勞工和解，與規定不合．．．」，被告復於八十六年一月十六日召開勞資爭議協調會，因原告堅持先簽和解書，俟勞工退休準備金領回後再發放現金，致未達成協議；原告復於八十九年五月三十日以勞工請領退休金之權利因五年間不行使而消滅，再度申請領回勞工退休準備金，經被告機關報奉行政院勞工委員會（下稱勞委會），以八十九年七月五日台八十九勞動三字第○○二六三六一號函略以：「．．．二、該法第五十八條規定勞工請領退休金權利之時效，為勞工退休金權利主張之問題，與雇主申請領回勞工退休準備金之規定無涉。三、．．．故事業單位尚不得以不完全發給資遣費或勞工請領退休金之請求權時效已消滅毋須發給資遣費為由，要求領回賸餘之勞工退休準備金，俾免損及勞工法定權益．．．」。原告再度迭次去函要求被告具體答覆准予領回勞工退休準備金，被告嗣於九十一年一月十七日召開協調會議，協調結果「一、勞資雙方同意積欠工資按實核發，離職金按勞工服務年資計算，每服務滿一年核發新台幣參仟元。造冊後由原告公司提供歇業等文件，再呈轉中央信託局請領提撥之退休準備金。二、未參加協調勞工，資方比照前項造冊並立切結書，願負責發放。」，因原告所送積欠員工薪資、資遣費印領清冊之金額與同年一月十七日召開勞資協調之金額不符，被告於九十一年八月七日以府社勞字第○九一○一三七四八七○號函復「．．．請於印領清冊之簽章欄加蓋員工印章．．．以貴公司積欠員工薪資部分，仍請依本府前函指示，由貴公司另行籌措經費支付。」被告又函請勞委會解釋，勞委會以九十一年十月十一日勞動三字第○九一○○五三四二八號函復，被告即依勞委會函釋以九十一年十月十八日府社勞字第○九一○一七九○一九○號函復原告，不得以不完全發給資遣費及已訂立切結書為由，要求領回勞工退休準備金之餘額。原告對被告機關九十一年八月七日府社勞字第○九一○一三七四八七○號函之行政處分不服，提起訴願，經訴願決定認被告機關九十一年八月七日府社勞字第○九一○一三七四八七○號函係就原告申請事項所為之函復，非屬行政處分，為訴願不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉准予依行政院勞工退休準備金提撥管理辦法第八條規定以提存之勞工退休準備
金新台幣（下同）二、○三二、四一○元，於支付九十一年一月十七日協議及和解清冊之資遣費四○五、○○○元後，由原告領回勞工退休準備金。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈原告於八十二年二月五日因發生財務危機致關廠歇業，積欠勞工薪資及資遣費
，與勞方數度協調未果，於八十九年八月十七日以存證信函要求員工申請，皆未獲回應。嗣九十一年一月十七日由縣政府勞工課召開協調會議，達成和解，完成簽名蓋章手續，此清冊係由被告機關造冊，並由員工簽名蓋章。原告於同年六月十六年遵照被告機關指示檢齊全部文件，向被告提出申請，並於九十一年七月二十五日依指示補充資料，並依和解清冊金額另造冊予中央信託局。被告裁示公文上顧左右言他，理由膜糊玩文字遊戲，並退回全部申請文件，要求原告另行與員工簽章、發放和解薪資後，才能申請勞工退休準備金，支付資遣費，如有謄餘由原告領回，其行政處分依法無據。
⒉按勞動基準法第五十八條規定「勞工請領退休金之權利，因五年間不行使而消
滅。」，民法第一百二十六條規定「利息、紅利、租金、贍養費、退職金，及其他一年或不及一年之定期給付債權，其各期給付請求權，因五年間不行使而消滅。」、第一百三十條「時效因請求權中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」、第一百三十三條「時效因調解不成立，視為不中斷。」及行政院勞工委員會七十八年八月四日台勞動二字第二一三六二號函「勞保局核定墊償勞工工資，勞工未能領取，應適用民法第一百二十六條五年消滅之規定。」原告雖於八十二年間因勞資爭議申請被告調解，但於九十一年一月十七日已與員工達成協議，被告又否認該協議結果，依上述民法規定已超過五年，已喪失積欠薪資請求權。然被告再以積欠薪資未給予而不准原告領回勞工退休準備金，豈非矛盾。且積欠薪資應為民事訴訟，被告機關也無強制權。
⒊依勞動基準法第二十八條規定，應由工資墊償基金代位清償，故縱雇主失聯亦
可申報，與行政院勞工退休準備金提撥及管理辦法第八條規定完全無涉。被告未協助員工辦理，致失時效。九十一年一月十日達成協議由原告照付後，行政機關已無行政權，如有爭議應依民事訴訟解決。
⒋勞動基準法並無規定積欠勞工資遣費應由勞工退休準備金支付，故行政院勞工
退休準備金提撥及管理辦法第八條規定「各事業單位歇業時其已提撥之勞工退休準備金，除支付退休金外，得作為勞工資遣費，如有賸餘，所有權屬該事業單位。」其規定「得」並非強制性，故該行政命令並無強制力。原告願依協議結果辦理，被告再以任何不當理由否認其主導之協議，顯於法無據。
⒌原告曾於他案九十一年十月十一日勞動三字第○九一○○五三四二八號函申請
將積欠薪資加入資遣費，以資遣費名義給付，依常理被告應協助請示，主辦課長竟偽造內容不實公文，請示、誤導勞委會據以駁回。該案有關刑事部分已於台灣南投地方法院檢察署改偵案偵辦中。原告於情理法皆備，被告非但不協助解決，遇有金額出入，又拒原告提出證據，一概以找員工蓋章為詞，拒絕原告請求。
⒍原告已自願依行政命令之勞工退休準備金提撥及管理辦法第八條規定「得」以
勞工退休準備金，充作依協議達成之資遣費，其餘未和解者依上述時效及勞基法規定，原告有權拒絕員工請求權，且薪資、資遣費積欠多少是債權債務問題，應由民事訴訟解決，主管機關非執行處，無權代員工請求。退休準備金依勞基法只作退休金之用，其他並無法律規定。
⒎綜上，原處分及訴願決定均為不當，懇請判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告自八十二年二月一日起因資金週轉不靈，積欠員工工資，造成該公司六十
四名勞工未支付薪資及資遣費之勞資爭議，當時原告負責人避不見面並毫無解決意願，經該公司員工蕭俊鑫等六十四人於八十二年二月八日申請勞資爭議調解，前經被告於同年二月廿六日前往調解，又無法聯繫該負責人以致無法協調，茲因原告負責人擬申請領回勞工退休準備金後再予以和解，經被告機關以八十四年十二月七日投府社資字第一七一三九○號函送台灣省政府勞工處八十四年十二月十九日勞二字第三三六一三號函復略以：「依勞工退休準備金提撥及管理辦法第八條規定，各事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，得作為勞工資遣費。如有賸餘時其所有權屬該事業單位。本案順吉興股份有限公司尚未發放勞工退休金及資遣費，擬申請領回勞工退休準備金後再與勞工和解，與規定不合，為保障勞工權益，仍請貴府輔導該公司依法辦理全體勞工退休金及資遣費發放事宜後如有賸餘，再依法定程序申請領回勞工退休準備金。」⒉被告於八十六年一月十六日召開勞資爭議協調會，勞方希望原告依勞動基準法
規定發放薪資及資遣費，惟原告堅持勞工年資一年以內給付一萬元，每滿一年給付一萬元，最多三萬元，並先簽和解書，俟勞工退休準備金領回後再發放現金，勞方不同意致未達成協議；原告復於八十九年五月三十日以勞工請領退休金之權利，自退休之次月起因五年間不行使而消滅，申請領回勞工退休準備金，經被告機關報奉行政院勞工委員會，以八十九年七月五日台八十九勞動三字第○○二六三六一號函釋：「一、查勞動基準法旨在以公法保障勞工基本權益，不得以私法自治為由而損及勞工法定權益。故雇主應依該法第十七條規定發給勞工資遣費而有違反者，依該法第七十八條規定處罰之，其係屬強制性規定，雇主依法應給付而不為給付或不為完全給付者，應已違反該法規定。二、該法第五十八條規定勞工請領退休金權利之時效，為勞工退休金權利主張之問題，與雇主申請領回勞工退休準備金之規定無涉。三、依勞工退休準備金提撥及管理辦法第八條規定，事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，如有賸餘，得用以支付勞工資遣費，如仍有賸餘始屬該事業單位所有。故事業單位尚不得以不完全發給資遣費或勞工請領退休金之請求權時效已消滅毋須發給資遣費為由，要求領回謄餘之勞工退休準備金，俾免損及勞工法定權益。四、本案該公司提撥之勞工退休準備金，用於支付勞工退休金如有謄餘，應依勞動基準法之標準儘量足額發給勞工資遣費，如仍有賸餘，可由該公司領回。」⒊被告機關為維護勞工權益，於八十九年十月透過南投縣九二一震災孤兒律師諮
詢團研商，有關資遣費時效為十五年，仍請繼續協助六十四名勞工並通知曾服務於該公司之員工至被告機關社會局辦理積欠薪資及資遣費登記，計有彭欽炎等二十多位員工至被告機關辦理登記，證明該公司於八十二年間發生積欠員工薪資及資遣費之勞資爭議案尚未解決。
⒋被告機關於九十年十二月二十八日再召開勞資爭議協調會議，通知當時於八十
二年間參與勞資爭議之六十四名勞工參與，出席勞工廿五名，原告因中場離席，並無解決問題誠意，致勞資協調未達成協議，當時員工所登記原告積欠員工薪資、資遣費清冊，被告機關復又於九十一年一月十七日召開勞資爭議協調會議，並邀請南投縣調解委員參與，出席勞工三十二名，勞資協調尚未結束，原告負責人甲○○藉故先行離席，在場有一名參與協調之勞工提供原告員工薪資清冊作為積欠薪資之訴求，被告機關依當時有登記原告積欠員工薪資、資遣費清冊送交原告參考。嗣後原告另造清冊，所列清冊僅三十一名勞工，其金額與被告機關一月十七日勞資協調勞方所訴求金額不同，且未經員工簽章確認，員工亦不知情，全部皆蓋該負責人「甲○○」之印章，致勞資協調結果未達成協議。被告機關乃以九十一年七月二日府社勞字第○九一○一一四七九三○號函復略以：「（二）貴公司所送積欠員工薪資、資遣費印領清冊之金額因與本年一月十七日召開勞資協調之金額不符，為免爭議，請貴公司自行與勞工協商。
（三）查依勞工退休準備金提撥及管理辦法第八條規定略以：『各事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，得作為勞工資遣費。』貴公司申請領回勞工退休準備金作為積欠員工薪資部分，核與上述規定不符，請貴公司另行籌措支付；另請重新造具應發放員工資遣費印領清冊，並於簽章欄加蓋員工之印章。」惟原告迄未照辦，被告機關乃再於九十一年八月七日以府社勞字第○九一○一三七四八七○號函復原告：「本案貴公司積欠員工資遣費部分，因勞資雙方所提金額不同，貴公司是否依被告機關九十一年七月二日府社勞字第○九一○一一四七九三○號函示再行與勞工協商完畢，如係協商之結果，請於印領清冊之簽章欄加蓋員工之印章，以免日後發生爭議；又貴公司積欠員工薪資部分，仍請依被告機關前函指示由貴公司另行籌措經費支付。」⒌查原告積欠員工薪資、資遣費清冊前經原告員工簽章，嗣經原告逕予修改後提
報被告機關，其後又經原告修改，因前後所列金額有出入，且未再與勞工協商，勞工完全不知情。又積欠員工薪資部分，不宜列於清冊之內，應由原告自行籌措經費解決，此一部分亦應讓員工了解，被告機關基於維護員工權益之立場，請原告再與員工協商，並於印領清冊之簽章欄加蓋員工印章，尚無不妥之處。又依勞工退休準備金提撥及管理辦法第八條規定，勞工退休準備金不能作為發放積欠員工之薪資，被告機關請該公司另行籌措經費支付，於法並無不合。⒍原告勞工退休準備金專戶金額共有二百多萬元，擬動支之資遣費僅四十萬五千
元，另據原告要求於發放三十一名勞工資遣費後，其餘員工原告切結今後有任何請求或糾紛由原告負全部責任解決，原告於發放三十一名勞工資遣費後之剩餘款，其勞工退休準備金該公司要求領回乙節，業經被告機關九十一年八月二十一日府社勞字第○九一○一四五五八七○號函報奉勞委會九十一年九月五日勞動三字第○九一○○四五○一五號函復：「關於順吉興企業股份有限公司欲申請領回勞工退休準備金一案，俟本會研議後再行函復。」被告機關接獲勞委會於九十一年十月十一日勞動三字第○九一○○五三四二八號函復略以：「有關事業單位歇業後，其勞工退休準備金之支用程序，『勞工退休準備金提撥及管理辦法』第六條第二、三、四項訂有明文。復查本案前經本會八十九年七月五日台八十九勞動三字第○○二六三六一號函示在案。又，原告之勞工退休準備金尚有二、○三二、四一○元，而欲以勞工每服務滿一年發給新台幣三千元為其資遣費核發之標準，顯未依勞動基準法之標準足額發給勞工資遣費，已屬損及勞工法定權益之情形。本案仍請貴府依本會上開函釋妥處。復查『勞工退休準備金提撥及管理辦法』第八條第三項規定，事業單位歇業時，其已提撥之勞工退休準備金，除支付勞工退休金外，得作為勞工資遣費。如有賸餘，始屬該事業單位所有。基此，如未依上開規定程序辦理事業單位自不得以不完全發給資遣費及已訂立切結書為由，要求領回勞工退休金之餘額。」被告機關於九十一年十月十八日以府社勞字第○九一○一七九○一九○號函復原告，被告機關謹遵行政院勞工委員會訂定規定辦理相關事宜，原告未依行政院勞工委員會函示確實依據勞動基準法暨相關規定辦理。
⒎綜上，本案原告主張核無理由，請依法駁回。
理 由
一、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。
二、經查，本件原告於九十一年七月二十五日向被告申請依法發放員工資遣費後，領回賸餘之勞工退休準備金，嗣經被告於九十一年八月七日府社勞字第○九一○一三七四八七○號函復「本案貴公司積欠員工資遣費部分，因勞資雙方所提金額不同，貴公司是否依本府九十一年七月二日府社勞字第○九一○一一四七九三○號函示再行與勞工協商完畢，如係協商之結果，請於印領清冊之簽章欄加蓋員工之印章，以免日後發生爭議；又貴公司積欠員工薪資部分，仍請依本府前函指示，由貴公司另行籌措經費支付。」被告上開函文雖未對原告請求領回賸餘之勞工退休準備金事項，有何具體明確之准駁，惟原告既主張已依照被告九十一年七月二日府社勞字第○九一○一一四七九三○號函示，造具積欠員工薪資、資遣費清冊提出申請，有原告申請書及發放資遣費清冊等件附原處分卷可稽，而被告仍為上開函復不為辦理，實質上即係拒絕原告聲請之意，應屬消極的行政處分，原告認其有損權利，提起訴願，應非法所不許。訴願決定認被告機關上開函文尚非屬行政機關本於行政職權所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，核其性質係屬欠缺法效性之意思通知，非屬行政處分，不為實體上之審究，遽就程序上予以駁回，尚有未合。本件原處分既未經受理訴願機關從實體上予以審理，自應將訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關為實體上之審理決定，以昭適法。至於兩造所為實體上之訴辯事由，已無庸審酌，併予敘明。
三、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十一 日
法院書記官 王 百 全