臺中高等行政法院裁定 九十二年度訴字第二一八號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國九十二年一月八日台內訴字第○九一○○○八六七一號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又確認之訴係原告對於被告所為行政處分之有效性有爭議，或對於與被告間公法上法律關係之成立或不成立（或存在不存在）有爭議，或對於已執行完畢或因其他事由消滅之行政處分之違法性有爭議，須以確認判決除去其爭議，而請求行政法院予以確認之確認訴訟，因而確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確認訴訟。另原告於訴狀送達後除經被告同意或本院認為適當者外，不得變更原訴或追加他訴，行政訴訟法第一百十一條第一項亦規定甚明。
二、原告起訴意旨略稱：㈠行政程序法於九十年一月一日實施，同法第九十二條：本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。訴願法第三條第一項則是把行政機關用中央或地方機關取代，餘盡相同。系爭函（按指被告機關九十年二月二十七日府工都字第０八二七一號函）既已認定「開闢優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權乙節，」為一私權行為。已表明其所為此具體事件（指「開闢優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權乙節」）之決定（為一私權行為）。被告認定是私權行為，故以土地使用同意書為依據，變相無償占用原告之財產，看似其並無違背法律。但卻使原告之財產收益全無，令其為公益犧牲卻無任何補償。所以，前述決定導致原告原本之權利發生得喪變更，應為一行政處分。但被告做成此行政處分並無任何法律依據或授權，依行政訴訟法第四條第二款：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」應屬違法，但其效力仍在，故請求撤銷之。㈡開闢優先○○○區○○○道路，從規劃、公告、變更地目至取得計劃道路用地方式，乃是依都市計劃法等相關規定，如同法第四十八條：公共設施保留地（計劃道路用地為公共設施保留地之一種）之取得為：徵收、區段徵收、市地重劃。都市計畫法為公法，故開闢優先○○○區○○○道路應是公法上相關問題，決非如被告於系爭函（九十府工都字第○八二七一號函）所言：「係本府用地單位與土地所有權人間之私權行為」。㈢訴願決定書於理由二最後有說明：「有關開闢優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權，是否屬用地機關與土地所有權人間之私權行為，容有審酌之餘地，併予指明。」可見訴願審議委員會也認為不妥，即不應視為是「用地機關與土地所有權人間之私權行為」。查九十一年七月三十一日法律字第○九一○七○○三八七號之主旨：關於為興建東西向快速道路之需要，貴府於未辦理市地重劃前，經原土地所有權人提供土地使用同意書，由貴府先行使用該土地，俟將來列入重劃時再參加土地分配，茲因該土地經法院拍賣移轉登記為他人所有，現所有權人要求土地徵收補償乙案，本部意見如說明二。請查照參考。說明二、本件經提請本部「行政程序法諮詢小組」第二十九次會議討論，獲致具體結論略以，綜合觀察此處之同意書及貴府公文等文件往返，可以將其解釋為行政契約。：：。承上，法務部「行政程序諮詢小組」認為是行政契約，所以，決非一私權行為。因求為判決撤銷原處分（被告九十府工都字第○八二七一號函）及訴願決定。⒉確認被告開闢臺中市優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權乙節，非屬被告用地單位與土地所有權人間之私權行為，應為被告機關用地單位與土地所有權人間之公法關係。並追加被告應出具如下函復與原告：「台中市政府開闢台中市○○路與台中港路間之環中路路段，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權乙節，非屬被告機關用地單位與土地所有權人間之私權行為。」（惟此部分為被告不同意原告之追加）。
三、被告答辯意旨略以：㈠按「原告之訴起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之」，被告九十年二月廿七日九十府工都字第０八二七一號函覆之說明事項，應屬行政程序法第一百六十八條至第一百七十三條所規定陳情案件之處理，而與訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，兩者構成要件與性質實不相符。本案既非具行政處分性質，亦無於法定期間內應作為而不作為情形，內政部不受理訴願，係依法有據。有關於九十年二月廿七日九十府工都字第０八二七一號函因純屬陳情案件之回覆，非屬行政處分，尚無撤銷之必要。㈡另依內政部營建署九十年七月三日九十營署都字第038190號函示：「查『後期發展區.. 於未辦市地重劃前，地方機關為興築道路之需要，經徵得土地所有權人出具同意書同意先行提供土地使用，俟將來舉辦市地重劃時，再依市地重劃法令規定分配土地者，自非法所不許』前經內政部八十一年六月三十日台內地字第8187484號函釋示有案...。至於優先發展區可否援引適用乙節，如該優先發展區以市地重劃方式整體開發之時程無法配合道路開闢時程者，基於公平原則，參照上開函示，讓土地所有權人於徵收方式之外，多一選擇權，應無不可... 」。被告業已將上開函示於九十一年九月十二日以中工都字第0910003974號函向訴願人回覆說明。㈢都市計畫法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」，因此被告八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告之「變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）案」規定開發方式以徵收或保留參與重劃方式為之，自應符合都市計畫法規定，並提供土地所有權人多項選擇機會。⒋又都市計畫書中規定「公共設施保留地依徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者得保留土地重劃分配權」，非僅使原告特定多數人之權益遭受不當或違法之損害所作之變更都市計畫，又非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，故亦不具行政處分性質。另被告對於「台中市○市○○○○○路附近地區）細部計畫」優先發展區，即第十二期重劃區，已積極辦理市地重劃等相關事宜，惟該地區可能受到經濟環境等因素影響，以致地主仍未能同意辦理重劃，被告正透過都市計畫通盤檢討，重新檢視該地區之都市計畫規劃內容，目前都市計畫主要計畫及細部計畫已同步檢討中，以期使該地區早日完成重劃。對於原出具土地使用同意書，同意參加第十二期市地重劃之土地，被告亦一併考量積極辦理中。原告請求為無理由，亦不同意原告九十二年七月二十四日行政訴訟聲請變更狀之變更追加，請駁回原告之訴。
四、查本件被告於八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公布「變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）案，有關計畫書、圖，並自公布日起實施」，原告於八十九年十二月七日向內政部函詢有關優○○○區○○道路之開闢，由土地所有權人先行提供土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權之法令依據，案經內政部營建署於九十年一月十一日移請被告查明妥處逕復，被告乃以九十年二月二十七日九十府工都字第○八二七一號函復原告：「查本府開闢優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權乙節，係本府用地機關與土地所有權人間之私權行為，請查照。」原告不服，於九十一年八月二十三日向被告陳情確認有關被告開闢優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權乙節，非屬用地機關與土地所有權人間之私權行為。被告所屬工務局乃以九十一年九月三日中工都字第○九一○○○三七一七號函檢送被告八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告相關內容函復原告，原告再於九十一年九月六日就同一事項請求確認非屬用地機關與土地所有權人間之私權行為。被告所屬工務局復以九十一年九月十二日中工都字第○九一○○○三九七四號函復原告﹕「﹕﹕檢附內政部營建署九十年七月三日九十營署都字第○三八一九○號函針對本案案情釋示供參。餘請參考本局九十一年九月三日中工都字第○九一○○○三七一七號函覆內容。」原告不服，向內政部提起訴願，請求確認被告九十年二月二十七日九十府工都字第○八二七一號函所陳述，非屬被告用地單位與土地所有權人間之私權行為。本件被告係就原告函詢有關優○○○區○○道路之開闢，由土地所有權人先行提供土地使用同意書者，得保留土地重劃分配權之法令依據所為事實敘述及理由說明之復函，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。另被告八十六年十二月五日八六府工都字第一六一三二六號公告公布之「變更台中市都市計畫（配合東西向快速道路八十公尺道路系統計畫內容）案」四、變更計畫理由及內容㈡：「﹕﹕由於東西向快速公路建設計畫彰濱台中線，﹕﹕報經省政府核准依照都市計畫法第二十七條第一項第四款規定將有關優先與後○○○區○○道路予以解除前述之規定，並得依都市計畫法第四十八條規定公共設施保留地由該政府依徵收方式取得或由土地所有權人先行提供計畫道路開闢土地使用同意書者得保留土地重劃分配權。」有關開闢優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權，是否屬用地機關與土地所有權間之私權行為，原告請求確認被告開闢臺中市優先○○○區○○○道路，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權，非屬被告用地單位與土地所有權人間之私權行為，應為被告機關用地單位與土地所有權人間之公法關係，因原告確認之訴之請求並非對於被告所為行政處分之有效性有爭議，或對於與被告間公法上法律關係之或存在不存在有爭議，或對於已執行完畢或因其他事由消滅之行政處分之違法性有爭議，須以確認判決除去其爭議，而請求行政法院予以確認之確認訴訟，亦非原告對於公法上法律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確認訴訟，揆諸首揭說明，難認合法，應予駁回。至原告追加被告應出具如下函復與原告：「台中市政府開闢台中市○○路與台中港路間之環中路路段，向地主取得先行提供土地使用同意書並保留重劃分配權乙節，非屬被告機關用地單位與土地所有權人間之私權行為。」部分，係原告於訴狀送達被告後所提起，既未得被告同意，本院亦以訴訟標的之請求已變更認為不適當，其變更後之追加，自亦難認為合法，亦應予駁回。
五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十九 日
法院書記官 林 宜 萱