臺中高等行政法院裁定 九十二年度訴字第三三六號
原 告 乙○○原告兼右訴訟代理人 甲○○原 告 丙○○原告兼右訴訟代理人 丁○○原 告 戊○○
己○○被 告 彰化縣政府代 表 人 辛○○訴訟代理人 壬○○
癸○○右當事人間因眷舍事件，原告不服行政院人事行政局中華民國九十二年二月二十一日局企字第○九一○○三九三一六一號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為民國（下同）七十二年四月廿九日事務管理規則修正前，被告公有眷舍配住人或其配偶，嗣分別自六十四年起退休。被告為因應民眾洽公停車及交通問題，辦理南郭路宿舍區興建停車場計畫，需要拆除基地宿舍，認符合行政院人事行政局八十四年四月八日八十四局給字第一二七四五號函所訂「：：：機關因公共設施需要而拆除：：：」宿舍處理之範圍，乃以九十一年八月十五日府行庶字第○九一○一五二六九七○號函通知現住戶（即原告）依民法第四百七十二條第一款之事由主張與原告終止使用借貸契約關係，並自九十一年十月十五日起生效，並請原告等限期於九十一年十月十五日前自行搬遷歸還宿舍。原告經向監察院及行政院人事行政局等提出陳情續住，經監察院以九十一年十月四日（九一）院台業貳字第○九一○一六六一六六號函，暨行政院人事行政局以九十一年十月四日局授住字第○九一○三一七四八七號函移由被告處理逕復，並將處理結果副知該院、局，被告以九十一年十月十五日府行庶字第○九一○一八八五一二○號函予以說明，並告知原告等如仍不遷還，將循司法途徑強制執行並請求返還不當得利等情。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應比照同縣（彰化縣○○鎮○○○街○○○巷）同時（均在九十一年度
）同依「中央各機關國有眷舍處理辦法」第七條之規定，發給一次補助費（簡任新台幣（下同）二二○萬元，荐任一八○萬元，委任一五○萬元）。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈緣被告欲在原告所住之合法眷舍興建停車場，但眷舍屬都市計畫住宅區，因
而抵觸都市計畫法第二十六條及第三十四條，乃改引停車場法第十一條之規定作為依據，並主動向彰化縣議會提案，其說明欄引彰化縣縣有財產管理自治條例第六十五條第一項第一款：「已逾行政院所頒財物標準分類規定最低耐用年限，並已自然毀損、腐朽，無法修復或已傾斜，面臨倒塌危險，不堪使用者」及同條例第六十五條第二款：「依公務或業務需要，確能增加基地使用價值，必須拆除改建或原有基地必須充作他項用途者」之規定，請同意拆除。而事實上原告之眷舍現仍存在，隨時可供鑑定，蓋原告歷年自費修繕，雖經兩次地震，卻仍屹立不搖，那有面臨倒塌危險、不堪使用之處，但被告偽造原因誘導議會誤為「危屋」，乃同意拆除。
⒉按彰化縣縣有財產管理自治條例第六十五條第二款規定有兩個重點：⑴為確
能增加使用價值。⑵為「必須」充作他項用途者。但拆除既有宿舍充作「臨時」戶外停車場，並無增加基地使用價值，且附近百公尺左右已有「博愛」及「中山」兩停車場，又鄰近之華陽市場地下停車場亦已定案，故本案實無必須充作「臨時」停車場之必要。彰化縣議會之決議雖因被告將眷舍形容為危屋，而予同意拆除，但亦有附帶意見：「為因應未來需求與發展，請縣府對經管南郭路宿舍之土地，再朝綜合開發方向規劃，盡速擬定周詳完整之興建計畫付之執行，以有效解決民眾洽公停車問題，並促進土地經濟效益之利用。」準此亦可證明彰化縣議會也認為興建「臨時」停車場並無增加使用價值。除上開說明外，其提案案由亦與事實不符，將臨時停車場故意省略「臨時」兩字，其目的志在蒙混過關，至為明確。被告興建停車場已過多且多閒置，浪費公帑，並遭審計機關糾正在案，為何不加改進，其實情如何，甚難猜測。按停車場辦法第十一條之規定，係屬臨時性、廢物利用型之臨時權宜措施，其規範有二，一為指非法定空地，而無地上物者，而本案系爭南郭路一段三十二巷之巷道是通行數十年之通路，當然是法定空地；二為經依建築管理法令規定拆除地上物之土地，被告欲將原告之宿舍以削足適履之方式偽造拆除之原因，誤導縣議會同意，藉符停車場辦法第十一條之規定。
⒊本件被告將通行數十年之系爭南郭路一段三十二巷巷道廢止，又將合於都市
計畫住宅區之眷屬宿舍變更為臨時路外停車場，則依訴願法第一條、第三條及行政訴訟法第二條、第八條之規定，原告自可提起訴願及行政訴訟，何來被告及訴願決定機關所謂之程序不合法？又訴願決定謂依地方制度法第十九條規定，縣市財產之經營及處分為縣市自治事項之一，應由被告自行經營處分。惟按彰化縣縣有財產管理自治條例第五十一條規定：「本府及所屬各機關、學校配住員工之眷舍房地無須保留公用，經變更為非公用財產者，比照眷舍處理之有關規定辦理。」而所稱之眷舍處理有關規定，除對「自願」遷讓之眷舍曾頒布補助標準外，並無任何其他規定。根據被告召集會議散發之資料及來往之公文資料，均與其他縣市比照行政院所頒之規定辦理，並無特別之規定。被告縱然現在單獨另訂處理辦法，本法律不溯既往原則及中央法規標準法第十八條但書之規定，亦不適用於原告。
⒋原告夫妻或原告已死亡之配偶，均係被告早年成立之初（即三十九年十月廿
一日）之工作人員，數十年來，雖已退休，情感猶存，雅不願相互控訴，因而明知被告興建停車場過多且多閒置，浪費公帑，並遭審計機關糾正在案，實無需再將住宅區內之宿舍拆除而改建「臨時」路外停車場之必要，但因感情之故，乃提出比照同年度（即九十一年度）彰化縣○○鎮○○○街○○○巷之眷舍，依行政院所頒八十八年十二月十四日八十八人政住字第三一四五八八號修正之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法修正條文」第七條規定領取一次補助費。惟被告與訴願決定均認：「本案眷舍既未依規定辦理騰空標售，與前開行政院農業委員會中區糧食管理處經營宿舍，業經行政院於九十一年二月十四日院授人住字第○九一○三○四二八九號同意辨理騰空在案之情形有別，自與上開處理辦法所規定申請一次補助金之要件不符，故訴願人等請求比照上開處理辨法第七條規定發給一次補助金一節核無可採，本節彰化縣政府以其不合規定為由予以否准，揆諸上開規定，尚無違法或不當，仍應予維持。」按行政院在八十八年十二月十四日修正公布之眷舍房地處理辦法，係政府至今最有效之眷舍房地之處理辦法，而被告及訴願決定認應依行政院民國八十三年十一月十四日台（八三）人政給字第四二九三三號函之規定辦理一節，無論依後法優於前法之原則，或依中央法規標準法第十八條規定之從新從優之原則，均應優先適用。更何況本案宿舍在前任縣長任內亦有改建之議，並在未向議會提案以前即與有關住戶協議且有大體之決議。⒌原告要求比照彰化縣員林鎮宿舍拆除之補助，二者同係依照同一法令；同在
彰化縣境內；同在九十一年度發生，惟一差異是該員林鎮之眷舍係命名為「騰空標售」，而本案則稱「拆除眷舍興建臨時停車場」。按本案興建臨時停車場係偽造理由，誤導議會審議之結果，實違背行政程序法第十條裁量須無瑕疵之規定。又騰空標售與騰空收回，對「騰空」之當事人而言，係完全相同之行為，其標售或收回係政府之抉擇，與合法現住人（即合於行政院眷舍房地處理辦法第三條之規定者）並無關連。若相聯二戶宿舍，一戶因係「標售」便可得到補償費，並可優先購買國宅；一戶由原機關收回改充其它用途，則不能得到相同之待遇，則與行政程序法第六條之規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之原則相違背。
⒍縣（市）雖為自治團體，然依地方行政機關組織準則第二條之規定，縣（市
）政府仍係「行政機關」，依行政程序法第一條規定，縣（市）政府仍須依法行政。又「行政機關為私經濟時，應受內部法規之拘束，始得為之。」被告於八十九年一月十三日所頒之縣有財產自治條例，其與行政院於八十八年十二月十四日所頒之眷舍處理辦法，僅後三十日，顯見被告已參照行政院所頒眷舍處理辦法第十六條之規定，故原告之主張應無謬誤。
⒎關於「宿舍管理」辦法，被告從未單獨訂定辦法，由其歷次答辯書及與原告
來文中即能確定。被告對「宿舍管理」均與各縣市政府同樣依行政院所頒「事務管理規則」中之玖「宿舍管理」篇為依據，因此訴願決定所謂之地方制度法第十九條之規定應無適用之餘地。原告主張依八十八年十二月十四日行政院台八十八人政住字第三一四五八八號函修正之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」處理應屬正確。彰化縣○○鎮○○○街○○○巷之眷舍亦同時於九十一年同依上開處理辦法第七條之規定，發給一次補助金（訴願決定書已明示簡任二二○萬元，荐任一八○萬元，委任一五○萬元）。本件被告答辯謂眷舍之收回屬私法之範疇，不屬公法上之行政處分，惟訴願決定已將其分別處理，一為程序不合法；另關於依上開辨法第七條規定發給一次補助費部分則認為無理由，並說明不服訴願決定得向高等行政法院提起行政訴訟，且符合行政訴訟法第八條之規定。而訴願決定所謂「無理由」，係謂上開辨法第六條規定：「眷舍房地有下列情形之一，應由原管理機關負責收回騰空，點交國有財產局辦理標售：基地位於都市計畫住宅區或商業區者：：：」而原告等所住之眷舍正在都市計畫住宅區內，因未辦理「騰空標售」，故與上開處理辦法第七條之規定不符，應視為無理由云云，實被告為管理機關，其未辦理「騰空標售」，應屬被告之怠惰，非原告之責任。且按「騰空標售」或騰空後改建臨時停車場，均係分二階段進行，首先就「騰空」宿舍而言，兩者完全相符，且「騰空」係在事前由管理機關與合法現住人依照上開辦法所為之行政行為。至於「標售」或收回作「臨時停車場」，均係在「騰空」以後之行為，係管理機關與不特定人間之法律行為，與合法現住人毫無牽連。且「標售」或「臨時停車場」均有收益，其性質並無二致。
⒏又按行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」惟被告之行為卻屢次反其道而行：
⑴本件於九十一年九月十六日召開協調會，會中原告提出比照員林糧管處經
管彰化縣○○鎮○○○街○○○巷之眷舍補助金一次發放。當時列席之彰化縣議員賴岸璋曾發言謂：「縣府承辦單位應於一週內向糧管處查明實況」，斯時原告與被告之代表數人均無異議。但被告卻以九十一年十月一日府行庶字第○九一○一八四五○六○號檢附意見說明彙整表（無會議紀綠）回復，其中第一點竟完全杜撰，其行為非但違背行政程序法第八條之規定，且有偽造文書之嫌。
⑵原告於接到被告來函，即自行設法取得員林眷舍之正式公文影印本，並據
之於九十一年十月七日向被告陳情，但被告卻於九十一年十月十五日以府行庶字第○九一○一八八五一二○號函復謂，於九十一年九月十六日召開協調會就台端等所提意見均予函復在案，惟對原告要求比照員林眷舍辦理情形卻隻字未提，可謂不誠實之至。
⑶原告於接獲上開函件後，復於九月十八日之再陳情書，請求賜示九十一年
十月七日陳情異議之點一一賜復，惟被告竟於十月三十日以府行庶字第○九一○一九七七四二○號函謂：「台端等一再陳情，本府已予適當處理。
」對異議各點，尤其有關員林眷舍處理之方法卻隻字未提，並恐嚇將依行政程序法第一百七十三條第二款規定辦理云云。按行政程序法第一百七十三條第二款：「同一事由經予適當處理，並已明確答復後，而仍一再陳情者。」得不予處理。而被告對原告所質疑偽造員林眷舍之處理依據之事，卻歷次均未明確答復，且公文內隻字未提，如何可引用該條文，此非惟違背誠實原則，且有恐嚇之嫌。
⒐原告請求比照同縣（彰化縣○○鎮○○○街○○○巷）同時（均在九十一年
度）同依「各機關國有眷舍處理辦法第七條之規定，發給一次補助費」。被告除偽造理由搪塞外，未有其他論述。而訴願決定之所謂「無理由」係引用該法第六條規定，本件眷舍未辦「騰空標售」，惟其責任在管理機關，而非合法現住人。至於請求發給補助金之金額，依訴願決定所引原告請求比照彰化縣○○鎮○○○街○○○巷之眷舍適用辦法為簡任二二○萬元，荐任一八○萬元，委任一五○萬元之標準核計：
⑴原告戊○○之夫丑澤邑為簡任職，應補助二二○萬元。
⑵原告己○○之夫葉忠懷先生為荐任職，應補助一八○萬元。
⑶原告甲○○與丙○○均為委任職應各補助一五○萬元。
⑷原告丁○○與乙○○雖曾在彰化縣政府服務卅餘年，且曾任簡任、荐任職
多年，但依行政院所頒之辦法，係以眷舍為補助對象，故無法源依據請求補助。
⑸以上請求合計為七○○萬元。
㈡被告答辯：
⒈原告受配使用系爭被告經管之宿舍，其性質為民法上之使用借貸關係，依行
政院人事行政局八十四年四月八日八十四局給字第一二七四五號函略以：「
三、院函所稱『處理』，係指眷屬宿舍除依：：：外，如機關擬依規定興建職務宿舍或：：：因公共設施需要而拆除：：：均屬於處理之範圍」。本件被告拆除宿舍興建停車場，符合上開法令規定。被告於拆除基地宿舍前分別於九十一年七月三日召開說明會，九十一年九月十六日召開協調會，明確表達請求原告返還宿舍之立場，且原告所提意見被告均予函覆。被告又以九十一年八月十五日府行庶字第○九一○一五二六九七○號函依民法第四百七十二條規定主張與原告等終止使用借貸契約關係之意思表示，並自九十一年十月十五日起生效，前揭函文皆經郵務送達原告。嗣被告再以九十一年十月十五日府行庶字第○九一○一八八五一二○號函催請原告搬遷，該函係就兩造間私權爭執所為之意思通知，本件宿舍借貸關係之終止，均依民法規定辦理，係屬私法行為，而非基於公法上之行政處分。
⒉原告等所指早年公教人員待遇微薄，其未住宿舍者，還可領房屋津貼，因此
，配住之宿舍，實係公教人員待遇之一部乙節，核原告庚○○（已撤回起訴）之配偶喻芙秋（亡）於六十六年九月一日退休、戊○○之配偶丑澤邑（亡）於七十六年四月一日退休、己○○之配偶葉忠懷（亡）於七十一年九月一日退休、甲○○於八十六年七月十六日退休、丙○○於八十六年七月十六日退休，渠等於退休前任公職期間，依規定尚有薪資內之房屋津貼可資扣除，退休後被告從未收取任何宿舍及其他費用，依前述行政院人事行政局規定退休後雖可續住，但並非可終身居住，所指配住之宿舍係公教人員待遇之一部分，依法無據。
⒊原告請求比照行政院農業委員會中區糧食管理處彰化縣○○鎮○○○街○○
○巷之眷舍「補助標準」發給一次補助金乙節，依行政院八十八年十二月十四日台八十八人政住字第三一四五八八號函修正「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」規定之「騰空標售」、「現狀標售」處理方式與被告因公共設施需要而拆除基地宿舍之處理方式有別，核無比照行政院農業委員會中區糧食管理處彰化縣○○鎮○○○街○○○巷之眷舍「補助標準」發給一次補助金之適用，自無行政程序法第六條公平原則之違背。
理 由
一、按原告之訴，起訴不合程式，或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第十款定有明文。又提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願，改制前行政法院四十四年判字第十八號著有判例。
二、本件原告係對被告九十一年十月十五日府行庶字第○九一○一八八五一二○號函提起訴願，經查該函之主旨為：有關台端等陳情續住本府南郭路眷屬宿舍及協調程序等情乙案，復如說明，請查照。說明為：一、依據監察院九十一年十月四日
（九一）院台業貳字第○九一○一六六一六六號函暨行政院人事行政局九十一年十月四局授住字第○九一○三一七四八七號函辦理。二、本府為因應民眾洽公停車及交通問題，辦理南郭路宿舍區拆除興建停車場計畫，需要拆除基地宿舍，查符合行政院人事行政局八十四年四月八日八十四局給字第一二七四五號函規定宿舍處理之範圍，並依行政院九十一年十月四日局授住字第○九一○三一七四八七號函略以「尚無眷屬宿舍可終身繼續居住之規定」，合先敘明。三、本府為辦理南郭路宿舍區興建停車場計畫，案經彰化縣議會審議通過，前經於九十一年七月十一日邀集台端等召開宿舍拆除說明會，復於九十一年九月十六日召開宿舍拆除（搬遷）協調會，就台端等所提意見均予函覆在案。本府並多次重申台端等搬遷期限（九十一年十月十五日）及申請自願搬遷補助費（新台幣十二萬元至二十四萬元）等有關規定，台端等如仍固執己見，本府將循司法途徑強制執行並請求返還不當得利，為免訟累，希勿自誤等語，此有該函附原處分卷可憑。而被告為辦理彰化市○○路宿舍區興建停車場計畫，亦確於九十一年七月十一日召開說明會，並於九十一年八月二十七日以府行庶字第○九一○一五九四○六○號函，就原告所提意見予以說明。復於九十一年九月十六日召開協調會，並於九十一年十月一日以府行庶字第○九一○一八四五○六○號函就原告所提意見予以說明。其間亦曾以如事實欄所載即九十一年八月十五日府行庶字第○九一○一五二六九七○號函，通知原告依民法第四百七十二條第一款之事由終止契約關係，並限期於九十一年十月十五日前自行遷出交還宿舍各情，此有各該函在本院卷可稽。惟原告仍分別向監察院、行政院人事行政局陳情，經監察院於九十一年十月四日以（九一）院台業貳字第○九一○一六六一六六號函、行政院人事行政局於九十一年十月四日以局授住第0000000000號函轉各該陳情函，囑被告逕予函復，被告遂以前揭府行庶字第○九一○一八八五一二○號函復原告並副知監察院及人事行政局。綜觀該函復內容，無非係就其處理彰化市○○路宿舍區興建停車場計畫處理經過所為單純事實敘述及理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，依前揭判例所示，自非行政處分，而不得提起訴願。訴願決定誤以被告之前述函復係行政處分，並予實體決定固有未洽，但駁回之結論並無不合，仍應予以維持。原告復提起本件行政訴訟顯非合法，應予駁回。又原告之之撤銷訴訟既經駁回，其請求被告應比照同縣（彰化縣○○鎮○○○街○○○巷）同時（均在九十一年度）同依「中央各機關國有眷舍處理辦法」第七條之規定，發給一次補助費（簡任二二○萬元，荐任一八○萬元，委任一五○萬元），亦已失所附麗，應併駁回。兩造所為實體主張已無庸審酌，併予敘明。另原告對被告九十一年十月一日府行庶字第○九一○一八四五○六○號函關於駁回原告請求依員林鎮糧食局宿舍予以拆遷補償部分，業於九十一年十月七日於法定期限內向被告提出陳情書（見本院卷第二四七頁），該陳情內容係不服被告駁回前述請求之意思表示，被告自應依訴願法第五十八條規定處理，併予指明。
三、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十五 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 王 德 麟右正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十五 日
法院書記官 蔡 宗 融