臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第三四三號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月三日台內訴字第○九二○○○二○七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分關於原告部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○所有彰化縣○○鄉○○段五｜九○三地號一般農業區農牧用地土地未經申請許可擅自挖取土石，經彰化縣警察局二林分局（以下稱二林分局）於民國（以下同）九十一年九月二十日赴現場查獲，並經製作偵訊（調查）筆碌，其中案外人丁瑞典坦承係其雇用蕭裕豐向李繁林（原告甲○○之子）承租，開挖農地以作為洗砂用之廢水沈澱池，又原告之子李繁林則承認系爭農地係其於九十一年七月一十日出租於蕭裕豐。被告乃據以認定系爭土地未經申請核准擅自變更地形地貌，以九十一年十一月二十一日府地用字第○九一○二一九七四六○號違反區域計畫法案件處分書各處丁瑞典（使用人）及原告甲○○（土地所有權人）、李繁林新台幣（以下同）三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀。原告不服，提起訴願，惟遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：訴願決定及原處分關於原告違反區域計畫法處三十萬元罰鍰部分均撤銷。
㈡陳述：
⒈依據內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函「‧‧‧，按
區域計畫法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制土地使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條後段觀之，其執行對象，應指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；」由此號函可知違反管制土地使用土地之執行對象為土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等。又司法院大法官會議釋字第二七五號明示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明無過失時，即應受處罰」。
⒉依原告甲○○之子李繁林與蕭豐裕簽訂之土地租賃契約第四條（一）、（二）
、（四）之約定，承租人蕭豐裕所承租之土地不得供非法使用；未經出租人同意，不得將土地全部或一部分轉租、出借、頂讓，或以其他變相方法由他人使用土地；土地有設施之必要，應先取得出租人甲○○之同意後始得裝設，同時不得損害土地之原有性能。今承租人蕭豐裕違反該土地租賃契約約定，將所承租之土地轉租予丁瑞典而為其受雇人並充作洗砂場之用途，同時違反非都市土地使用管制規則，為彰化縣政府依區域計畫法第二十一條處新台幣三十萬元罰鍰，並限期恢復原狀。此部分原告無異議，因違法、違約者為承租人蕭豐裕。
然訴願決定及原處分處原告甲○○新台幣三十萬元罰鍰有違上述內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函之意旨及司法院釋字第二七五號解釋之解釋文。因內政部該函意旨並無規定土地所有權人、地上物所有人、使用人、管理人均需一併受罰；而是土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人，只要執行其中一對象即符合區域計畫法第二十一條及第二十二條之規定。今卻將土地所有權人（原告甲○○）與使用人丁瑞典各處新台幣三十萬元罰鍰，顯然違背該號函旨，有一罪二罰及誤用函旨之情事，顯然巳損害原告之權利。原告於訴願時已提出土地租賃契約，該契約第四條明載對於租賃物使用之限制，而今違法、違約者為承租人蕭豐裕並非原告甲○○。就此部分，原告巳舉證證明本身無過失，依釋字第二七五號解釋文但書，原告不應受罰。
⒊況系爭土地係由李繁林與承租人訂定租賃契約，並未經原告同意，原告事後始
知悉出租情事，承租人轉租他人丁瑞典並未告知原告，於九十一年十月間原告發現丁瑞典違法施作工程予以制止後，被告始為檢舉裁罰。
⒋在依據二林分局九十一年九月三十日九一林警行字第○九一○○○三九一九號
函以及九十一年十一月二日九一林警行宇第0000000000號函，查獲丁瑞典未經主管機關許可擅自開挖土地，並採陸砂並作為洗砂場之違法事實時，土地租賃契約出租人於得知承租人蕭豐裕上述違法狀態時，即於九十一年十二月十三日以存證信函通知承租人蕭豐裕終止該土地租賃契約及遵照彰化縣政府違反區域計畫法案件處分書之內容請承租人恢復原狀；但承租人蕭豐裕卻置之不理。原告即時終止土地租賃契約並請承租人蕭豐裕恢復原狀之行為，足以證明原告既非故意也非過失違反區域計畫法，確因事前、事後均不知承租人將所承租之土地作為違法用途，此有土地租賃契約及芳苑草湖郵局存證信函第十五號為證。行政罰不應兼及無故意、無過失之行為，且區域計畫法第二十一條及第二十二條也無將土地所有權人、地上物所有權人、使用人、管理人一併處以罰鍰之用意；內政部九十二年三月三日台內訴字第○九二○○○二○七二號訴願決定書關於原告甲○○處新台幣三十萬元罰鍰之決定顯有違誤。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按區域計畫法第二十一條第一項：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，
由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、區域計畫法第十五條第一項：「區域計畫法公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧」、非都市土地使用管制規則第四條：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地類別，依本規則規定管制之。」及第五條：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用。」、非都市土地容許使用執行要點第四點：「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」又內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函說明三：「關於區域計畫法第二十一條及第二十二條處罰對象未明確規定乙節：按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；而司法院大法官釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰』‧‧‧故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人或管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。」⒉原告訴訟意旨略謂，內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號
函之函旨，並無規定土地所有權人、地上物所有人、使用人、管理人均需一併受罰，而是只要執行其中一對象即符合區域計畫法第二十一條及第二十二條之規定，今卻將土地所有權人（原告）與使用人丁瑞典各處新台幣三十萬元整罰鍰，顯然違背該號函旨，有一罪二罰及誤用函意之情事。又司法院大法官會議釋字第二七五號明示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明無過失時，即應受處罰」，原告於訴願時提出土地租賃契約書，該契約第四條明載對於租賃物使用之限制，而今違法、違約者為承租人蕭豐裕並非原告，就此部分，原告已舉證證明本身無過失，依釋字第二七五號解釋文但書，原告不應受罰云云。
⒊本件依二林分局九十一年十一月二日九一林警行字第○九一○○三一四○四號
函及所附偵訊筆錄，本件土地係由丁瑞典僱工開挖農地，已違反非都市土地使用管制之規定，又原告之子李繁林與受僱於丁瑞典之蕭豐裕訂有土地租賃契約書，且李繁林於筆錄中陳述知道本件土地係約於九十一年八月中旬開挖，原告當時並未立即採取相關阻止行為，又依行政程序法第一○三條第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，不給予陳述意見機會」，本件因實地使用情形足以認定違反非都市土地管制使用規定，爰依上開法令規定不給予陳述意見機會，本府依據區域計畫法等法令與內政部九十年二月一日上開號函釋規定，於九十一年十一月二十一日以府地用字第○九一○二一九七四六○號函處分書處原告（即土地所有權人）新台幣三十萬元罰鍰，並限期文到三日內恢復原狀，於法並無不當。原告主張並無理由，請判決如答辯聲明。理 由
一、按「區域計畫公告實施後．．．應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項定有明文。由前開區域計畫法第二十一條第一項文義觀之，該條所定之處罰對象為「違反管制使用土地」之「使用人」，苟僅為土地所有權人，而無違反管制之土地使用行為者，自不得對之施以處罰（最高行政法院九十一年度判字第一七五○號判決參照）。土地所有人如為身兼行為人或參與、授意違反土地管制之行為，雖亦得加以處罰，處分機關亦應就土地所有人上開行為詳為調查，並於處分書中詳載各該受罰人（含所有人）之違規行為、處罰之理由及法律依據，以符行政程序法第九十六條第一項第二款之規定。內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函略謂：「關於區域計畫法第二十一條及第二十二條處罰對象未明確規定乙節：按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；而司法院大法官釋字第二七五號已明示：『‧‧‧應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰』‧‧‧故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人或管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。」依上開函釋意旨，內政部認為區域計畫法第二十一條規定，對違反管制使用土地未明文規定執行對象，核與該條規定處罰「違反第十五條第一項之管制使用土地者」（即行為人），顯不相符，該函釋於法已屬有間；且其另依同法第二十一條第二項後段認定，第一項執行對象應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，惟同法第二十一條第二項後段規定「．．．並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」依其文義，僅指恢復原狀措施之費用，應由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔，尚不得依同法第二十一條第二項後段之規定，而將同法第二十一條第一項之處罰對象擴張解釋為土地或地上物所有人、使用人或管理人。被告援引上開內政部函釋，認區域計畫法第二十一條第一項規定處罰之對象尚包含土地所有權人、地上物所有人或管理人，且以土地所有人無論有無授意或知情，如有過失即加處罰，亦與區域計畫法第二十一條第一項規定僅處罰「違反管制使用土地者」（即行為人）顯不相符，該函釋意旨與法律規定尚屬有違，自不足採。
二、經查，本件原告甲○○為彰化縣○○鄉○○段五｜九○三地號一般農業區農牧用地之土地所有權人，而訴外人丁瑞典則於系爭土地上開挖農地作為洗砂用之廢水沈澱池，係系爭土地之違反管制使用者，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本、彰化縣警察局二林分局九十一年九月三十日九一林警行字第○九一○○○三○九一九號函、現場照片十三張、土地租賃契約及丁瑞典之偵訊（調查）筆錄等附本院卷可稽，自堪信為真實。次查，本件被告處分前並未訊問原告甲○○，且系爭被告九十一年十一月二十一日府地用字第○九一○二一九七四六○號處分書載明受處分人原告及訴外人李繁林、丁瑞典各處罰鍰三十萬元並限於文到三日內恢復原狀，其違規事實摘要欄僅記載：「未經許可開挖土地，違反『區域計畫法』有關規定」；其處分理由及適用法令欄則記載：「違反『區域計畫法』第十五條第一項之使用管制規定，爰依同法第二十一條辦理。」對於原告是否為違反管制使用土地之「使用人」或其參與或授意之人，並未敘明，亦未記載處罰原告之事實認定及理由依據，其逕予處罰，揆諸首揭說明，即有未合。再查，系爭土地係蕭豐裕向原告之子李繁林承租，雙方約定土地不得作非法使用，未經出租人同意，承租人不得將土地轉租、出借、頂讓、或以其他變相方法由他人使用土地，租賃期間自九十一年七月二十日起一年，亦有租賃契約一紙在卷可按。又原告到庭陳稱：係其子李繁林與蕭豐裕訂約，當時原告外出，事後始知悉，承租人轉租予丁瑞典未經原告之同意，伊於十月間制止丁瑞原施作之後，彰化縣政府才「檢舉」（應係系爭九十一年十一月二十一日處分書）等語，並主張原告非土地使用人，亦非違反區域計畫法第二十一條之行為人，縱使認為所有權人亦應一併受罰，然原告之子與承租人之租賃契約已明訂不得轉租他人、不得供非法使用，可見原告並無故意過失，依司法院釋字二七五號解釋意旨，原告不應受罰等情。被告對於系爭土地係原告之子李繁林與承租人簽訂租約乙節亦不爭執，準此，原告既非出租人，則原告是否事前知悉該土地將被丁瑞典作為洗砂場使用，即非無疑；又系爭土地未經終止租約由原告收回以前，原告是否有權逕將土地回復原狀，亦有待斟酌。被告未究明上開事實，亦未敘明處罰土地所有人及處以最高額罰鍰之理由，逕以九十一年十一月二十一日府地用字第○九一○二一九七四六○號違反區域計畫法案件處分書處罰原告及訴外人丁瑞典（使用人）及李繁林（出租人）各三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀（對李繁林處分部分業經訴願決定撤銷），揆諸前開說明，於法難謂無違。
三、綜上所述，本件被告未能舉證證明原告有參與或授意為違反管制使用土地之行為，即處原告罰鍰三十萬元，並命三日內恢復原狀，尚嫌率斷，訴願決定未察及此，遞予維持，亦有未洽。原告起訴意旨指摘原處分違誤，難謂全無理由，應將訴願決定及原處分關於原告部分予以撤銷，由被告依本判決意旨另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 許 金 釵
法 官 莊 金 昌法 官 林 秋 華右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
法院書記官 蔡逸媚