臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第三五八號
原 告 甲○○送達代收人 乙○○訴訟代理人 陳淑芬律師複代理人 己○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 壬○○
戊○○
參 加 人 經濟部水利署第二河川局代 表 人 丁○○訴訟代理人 庚○○
辛○○右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國九十二年二月二十七日台內訴字第○九二○○○二六二○號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用及參加訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）九十年間申請於苗栗縣○○鄉○○段八一、八二地號特定農業區農牧用地興建農舍，案經受苗栗縣政府委託之大湖鄉公所審查後，以被告建設局名義，於九十年八月二十七日核發九○栗建管湖外字第○○一號建造執照。嗣因發現系爭農舍基地位於後龍溪河川治理線內，依規定河川治理線內私有土地應限制使用。被告九十一年八月十九日以府建管字第九一○○○七一○○四號函大湖鄉公所略以：上開農舍因位於河川治理線範圍內致誤發建照，請依法辦理撤銷。大湖鄉公所乃以九十一年八月二十六日大鄉建字第○九一○○○一八八四號函檢附同文號處分書撤銷九○栗建管湖外字第○○一號建造執照。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造、參加人之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈原告擁有坐落苗栗縣○○鄉○○段八一、八二地號、地目田、使用分區為特定
農業區農牧用地兩筆所有權。原告為增進上開田地之地盡其利，就上開兩筆土地，向被告申請構築第一層二八六平方公尺和第二層一四七‧九四平方公尺之農舍建築執照，獲得被告所委託大湖鄉公所准許，並於九十年八月二十七日核發九○栗建管湖外字第○○一號建造執照在案。
⒉未料，被告機關所委託大湖鄉公所於九十一年八月二十六日以大鄉建字第○九
一○○○一八八四號函撤銷上開建造執照，依台灣省河川管理規則第十五條第一項第三款規定，禁止○○○區○○○道治理計畫線範圍或堤防預定線內之土地、設置房屋或未經許可之建築物等為理由撤銷之，為原告所不服，而於九十一年九月二十四日提出訴願在案，孰料訴願決定機關未能詳加調查而為決定駁回訴願，誠為原告所不服。
⒊原告構築建築物係依被告所屬大湖鄉公所核發建造執照而興建，並無不法可言
，而且被告機關八十九年八月一日公告調整河川區域乙案，尚未登記作業完畢，要重新檢討河川或水道治理基本計畫用地範圍，所○○○區○○○道治理基本計畫，都尚未確定，豈有原告所有八一、八二地號土地為河川治理地，以及其上所構築建物應予拆除之理，被告以違反在河川區域內私有地擅自施設建築物，顯然故意核發合法建築執照在前，又對未確定行政處分貿然據為依據處分原告，顯然欺侮平民百姓，且有前後矛盾不一之情事，為原告所不服，為此請判決如訴之聲明。
⒋按水利法第八十二條規定：「‧‧‧或堤防預定線內之土地‧‧‧，並得限制
其使用‧‧‧。」故堤防預定線內之土地，並非絕對不得使用，僅是得限制其使用，若是堤防預定線外之土地則不受限制。查原告所有建築物係建築在堤防預定（應係「實際」）線外或其上，並未在堤防線內，有鈞院履勘現場所拍攝之現場照片編號３、７頁各兩幀足證，並無限制使用之問題，被告撤銷建築執照並無理由。
⒌前台灣省河川管理規則業於九十一年八月七日廢止，苗栗縣大湖鄉公所九十一年八月二十六日執已廢止上開規則撤銷原告建築執照，顯無理由。
⒍查堤防線固為河川區域之具體表徵，經濟部水利署事實上亦已建造堤防，原告
係基於苗栗縣大湖鄉公所核發之建築執照而構築建築物，且構築在經濟部水利署建造堤防線外，在在都為信賴政府機關表露行為而為建築，被告豈可事後以「無信賴利益或信賴利益小於所欲維護之公益」而撤銷建築執照？可見被告所為係違法之行政處分，為此狀請判決如聲明。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按建築法第二十七條規定「非縣政府所在地之鄉、鎮，適用本法之地區，非供
公眾用之建築物或雜項工作物，得委由鄉、鎮公所核發執照。」，故被告於八十七年一月十四日八七府建管字第二四○一號函請各鄉、鎮公所，自八十七年二月一日起，凡非都市土地申請興建農舍（不含苗栗市轄區、山坡地地區及建築師簽證之案件），委由被告所屬各鄉、鎮公所核發建築執照，準此；本件系爭農舍之建造執照係由被告所屬大湖鄉公所核發，但於實施行政處分時係以被告所屬建設局之名義行之，依訴願法第十三條規定應認為係被告所屬建設局所作之處分，故由被告備卷答辯﹐合先敘明。
⒉緣原告甲○○於其所有坐落於苗栗縣○○鄉○○段八一、八二地號申請農舍，
其系爭基地所在之區域計畫名稱，依土地登記簿謄本登載為「特定農業區農牧用地」符合農舍之申請，經受託機關被告所屬大湖鄉公所審核符合，乃於九十年八月二十七日核發九十栗建管湖外字第○○一號建造執照。
⒊惟事經經濟部第二河川局於九十年十月五日於聯合報發表異議表示，後龍溪河
川治理線，於八十五年公告，依規定治理線內私有地需限制使用，依水利法第八十二條規定「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之，未依法徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」又依經濟部八十八年十二月二十九日經八八水字第八八○三三六九九號發布之台灣省河川管理規則第十五條第一項第三款規定「禁止○○○區○○○道治理計畫線範圍或堤防預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經許可之建築物」，經查前開系爭基地經查係位於後龍溪河川治理線內﹐故不得興建農舍，據此被告所屬大湖鄉公所始撤銷上開建造執照。
⒋本件原告不服受託機關苗栗縣大湖鄉公所九十一年八月二十六日大鄉建字第○
九一○○○一八八四號函，撤銷其坐落苗栗縣○○鄉○○段八一、八二地號上原領有該所核發之九十年八月二十七日九○栗建管湖外字○一號建造執照及內政部九十二年二月二十七日台內訴字第○九二○○○二六二○號決定駁回訴願乙案，查行政程序法第一二○條規定：「授予利益之違法行政處分，經撤銷後如受益人無前條所列信賴不值保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」惟經查後龍溪河川治理線於八十五年已公告在案（因公告即表示週知）﹐且被告於八十九年八月十五日召開本區域調整使用分區造成民怨說明會﹐並於八十九年八月十六日（八九）府建管河字第八九○○○六七五○六號函會議紀錄送各相關單位知照，但起造人仍於九十年五月二十八日申請建造執照時未完全陳述，致使新到職之承辦人員作成違反規定授予利益之行政處分，依行政程序法第一一九條第二款之規定略以「‧‧‧對重要事項提供‧‧‧不完全陳述‧‧‧」其信賴不值得保護，且大湖鄉公所發現錯誤即迅速函請停工，其施工進度依九十年十月十一日拍攝照片僅至鋼骨完成，但起造人不顧大湖鄉公所九十年十月九日大鄉建字第八五六八號函及九十年十月十五日大鄉建字第八七二○號函之停工處分，仍恣意任行建築至今全棟建築物完成，並於週邊大肆興建違章建築及違規定使用經營餐廳，其大膽行徑、公然藐視法律實不應保護之。案經內政部於九十二年二月二十七日台內訴字第○九二○○○二六二○號函駁回其訴願，故被告所屬大湖鄉公所所為之上開處分並無不合。
⒌綜上總結，本件訴訟顯無理由，請予駁回原告訴訟以維法紀。
三、參加人部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈系爭建物位於台灣省政府八十六年八月十九日府建水字第一六二○○一號公告
後龍溪水道治理計畫用地範圍線內，依行為時台灣省河川管理規則第十五條規定，該土地內禁止施設工廠、房屋等建造物。
⒉臺灣省河川管理規則廢止後另有河川管理辦法發布取代該規則，二法規間僅部分條文修正。
理 由
一、按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」訴願法第十三條定有明文。又「主管建築機關：在縣（市）（局）為工務局或建設局‧‧‧」「非縣（局）政府所在地之鄉、鎮，適用本法之地區，非供公眾使用之建築物或雜項工作物，得委由鄉、鎮（縣轄市）公所依規定核發執照。鄉、鎮（縣轄市）公所核發執照，應每半年彙報縣（局）政府備案。」建築法第二條、第二十七條亦有明文。被告苗栗縣政府前以八十七年一月十四日八七府建管字第0000000函各鄉鎮公所（苗栗市除外）略謂：「本縣非都市土地申請興建自用農舍（不含苗栗市轄區、山坡地地區，自八十七年二月一日起委託由貴所代為核發建築執照業務，‧‧‧」並由被告發給空白建築執照。嗣原告於九十年五月二十八日申請於苗栗縣○○鄉○○段八一、八二地號特定農業區農牧用地興建農舍，案經苗栗縣大湖鄉公所審查後，於九十年八月二十七日以被告建設局之名義核發九○栗建管湖外字第○○一號建造執照。嗣因發現系爭農舍基地位於後龍溪河川治理線內，依規定河川治理線內私有土地應限制使用，被告乃以九十一年八月十九日府建管字第九一○○○七一○○四號函大湖鄉公所略謂：上開農舍「因位於河川治理線範圍內至（似為「致」之誤）誤發建照，仍請依法辦理撤銷」。大湖鄉公所乃以九十一年八月二十六日大鄉建字第○九一○○○一八八四號函檢附同文號處分書撤銷前開九○栗建管湖外字第○○一號建造執照。準此，系爭農舍所核發之建造執照既以被告之名義為之，依首揭訴願法第十三條本文規定，應認其處分機關為被告；至本件原告訴請撤銷之大湖鄉公所九十一年八月二十六日大鄉建字第○九一○○○一八八四號處分書，亦係被告本於其法定職權決定應撤銷上開建築執照，交由其下級機關大湖鄉公所辦理撤銷，依訴願法第十三條但書規定，仍應認被告為該撤銷處分之機關，是本件當事人適格並無欠缺，其訴願之管轄機關亦無不合。訴願決定認「本件原處分機關依『訴願法第七條』規定應為苗栗縣政府」，關於「系爭處分機關」之認定，其結論與本院相同，惟引用法條尚有未洽，併予敘明。
二、次按水利法第八十二條規定：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」，另行為時水利法第十條授權訂定之臺灣省河川管理規則第十五條第一項第三款規定：「為保護河防安全，禁止下列事項‧‧‧○○○區○○○道治理計畫線範圍或堤防預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。」本件原告申請興建農舍，大湖鄉公所核發之九○栗建管湖外字第○○一號建造執照，經查系爭農舍之基地坐落於苗栗縣○○鄉○○段八一、八二地號（即重測前大湖段五一、五○｜一地號）特定農業區農牧用地，有該建造執照、土地登記簿謄本附本院卷可稽。又依據參加人經濟部水利署第二河川局，以九十二年十一月二十一日水二管字第○九二○二○○八九一○號函送之「臺灣省政府於八十五年八月十九日以府建水字第一六二○○一號公告後龍溪上游段治理基本計畫與水道治理計畫用地範圍圖」影本，系爭八二地號土地全部及八一地號土地大部分位於該水道治理計畫用地範圍線（河川區域）內。另上開臺灣省政府八十五年八月十九日以府建水字第一六二○○一號公告略謂：「主旨：公告後龍溪上游段治理基本計畫與水道治理計畫用地範圍圖（堤防預定線），並依法限制其使用。‧‧‧公告事項：水道治理計畫及堤防預定線範圍內之禁止事項，應依水利法第七十八條規定辦理。」而水利法第七十八條第四款即規定：禁止建造房屋，本件系爭土地既位於水道治理計畫用地範圍線內，依規定自應禁止興建房屋。原告於上開二筆土地之禁建範圍內興建農舍而申請建造執照，且已建造完成，有大湖鄉公所提出之系爭房屋地籍套繪圖附系爭建造執照案卷內可考，並經本院現場勘驗屬實，製有勘驗筆錄、現場簡圖及照片附本院卷可按，大湖鄉公所未予詳查上開二筆土地位於禁建範圍內，即予核發九○栗建管湖外字第○○一號建造執照，於法自有不符。被告發現上情後以九十一年八月十九日府建管字第九一○○○七一○○四號函，請大湖鄉公所依法辦理撤銷系爭建造執照，大湖鄉公所隨即以九十一年八月二十六日大鄉建字第○九一○○○一八八四號處分書撤銷該建造執照，揆諸前開說明及行政程序法第一百十七條之規定，並無不當。
三、原告雖主張：㈠被告八十九年八月一日公告調整河川區域乙案，尚未完成土地登記作業，有關機關將重新檢○○○區○○○道治理基本計畫用地範圍，本件相○○○區○○○道治理基本計畫尚未確定，豈有原告所有八一、八二地號土地為河川治理地，以及其上所構築建物應予拆除之理。㈡依水利法第八十二條規定，堤防預定線內之土地，並非絕對不得使用，僅是得限制其使用，若是堤防預定線外之土地則不受限制。原告所有建築物係建築在堤防線外或線上，並未在堤防線內，被告撤銷建築執照並無理由。㈢台灣省河川管理規則業於九十一年八月七日廢止，原處分以已廢止之法規撤銷原告建築執照，顯無理由。㈣原告信賴苗栗縣大湖鄉公所核發之建築執照而構築建物，且構築在經濟部水利署建造堤防線外，被告事後以「無信賴利益或信賴利益小於所欲維護之公益」即撤銷建築執照，顯屬違法云云。惟查：
（一）系爭土地業經臺灣省政府於八十五年八月十九日以府建水字第一六二○○一號公告列入後龍溪上游段治理基本計畫與水道治理計畫用地範圍內已如前述，並經刊登於臺灣省政府公報八十五年秋字第五十四期，亦有該公報影本附原處分卷足憑，自已發生公法上之效力，並非未經確定之計畫，原告謂「計畫尚未確定」乙節係屬誤會。至所謂「公告調整河川區域，尚未完成土地登記作業乙節」，依本院卷附被告提出之系爭土地之土地登記簿謄本及被告九十二年二月二十五日府地用字第○九二○○四四八六六號公告（即公告非都市土地調整河川區使用分區圖及使用編定暨編定清冊）所載，核係依區域計畫法第十三條規定而調整有關非都市土地使用分區及編定事實。查系爭土地位於都市計畫範圍外，業經被告訴訟代理人壬○○（即大湖鄉公所系爭建築執照核發及撤銷之承辦人）於言詞辯論期日陳明在卷。該地雖未經依區域計畫法相關規定調整為河川區，依上開水利法之規定仍應限制其使用，乃係當然之理；且區域計畫法第十五條第一項授權訂定之非都市土地使用管制規則第六條第二項亦規定：其他法律有禁止或限制使用之規定者，應依其規定。是系爭土地之使用分區於行為時雖尚未調整為河川區，並不影響其土地不得建屋之限制。
（二）依水利法第八十二條之規定，水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經公告後均得限制其使用，且系爭土地位於公告之後龍溪水道治理計畫用地範圍內均如前述，自應受禁建之限制。原告徒以系爭土地位於堤防線外而主張不受禁建之限制，自係誤解法令，不足採取。
（三）按撤銷訴訟其判決之基準時，原則上固以原處分發布時之法律及事實狀態為基準時點，然原處分機關以原處分違法為由自行撤銷該處分，原告對該「撤銷原處分」之處分訴請撤銷時，法院審酌原告之訴有無理由時，依實體從舊原則，仍應以最原始之原處分發布時之法律及事實狀態為基準時點，以審查訟爭行為之適法性。系爭九○栗建管湖外字第○○一號建造執照係九十年八月二十七日核發，被告撤銷該建造執照是否合於法令規定，即原告之訴實體上有無理由，應以核發建造執照時之法律狀態為準，從而，原告適用核發建造執照當時有效之水利法及台灣省河川管理規則第十五條第一項第三款規定，撤銷原核發之建造執照，於法並無違誤，原告認已廢止之法規即不得適用乙節，非可採取。
（四）至原告主張其信賴利益應予保護乙節，按對於授予利益之違法行政處分，受益人縱有信賴利益存在，惟其所欲維護之公益顯然大於該信賴利益者，仍得撤銷該行政處分，此觀行政程序法第一百十七條第二款規定自明。臺灣省河川管理規則第十五條第一項規定之立法目的，係為保護河川堤防之安全所設之禁止規定，其防護河川之公益自較原告興建農舍之利益為大，被告撤銷其原核發之違法建造執照，揆諸上開規定並無違誤。至原告得否依行政程序法第一百二十條規定請求損失補償，係屬另一事，併予說明。
四、綜上所述，原告所述各節俱無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十九 日
法院書記官 蔡逸媚