臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第三五二號
原 告 甲○○訴訟代理人 洪塗生 律師複代理人 李思樟 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年二月二十七日台內訴字第○九二○○○二三二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告將所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號（使用分區及編定種類為特定農業區農牧用地）土地出租予訴外人施戰，未經申請可，僱工挖掘、採取砂石，經彰化縣警察局溪湖分局於民國九十一年九月二日實地勘查查獲屬實，被告認原告已違反區域計畫法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項，以九十一年十二月三日府地用字第○九一○二二五九二三○號處分書，處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分（關於處罰原告罰鍰部分）均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、本件原告並無著手實施違反區域計畫法第十五條第一項之行為，此由原告已將系爭土地出租於訴外人施戰使用收益即明。且由承租人施戰、江聰明之警訊筆錄可知本件係該二人為改良系爭土地之土質，僱用訴外人施慶森與莊文加從事土質改良行為，原告實非施、莊二人之僱主，僅係系爭土地之出租人，此亦有台灣彰化地方法院檢察署檢察官不起訴處分書所認事實在卷可稽。次按上開警訊筆錄所載，江聰明及莊文加均不識地主（即原告），又原告於被告作成行政處分前，已於九十一年十一月十三日以溪湖郵局存證信函第四十七號終止與訴外人間之耕地租賃契約，並曾就施戰等人之行為向檢察署提出告訴，倘原告真有參與或授意施戰等人違反管制使用土地之行為，施戰之合夥人豈有不知之理，而莊文加為現場監工，又怎未見原告參與土質改良行為？原告又何須終止契約、又怎敢提出告訴？是原告並無任何參與、授意違反管制使用土地之行為甚明。
二、按內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函說明三略以：「．．．按該法第二十一條及二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行之對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，．．．」其意係指土地所有權人或地上物所有人或使用人或管理人中之一人或數人有違反區域計畫法第十五條第一項之情事時，其中之一人或數人始為該法第二十一條第一項所稱「違反第十五條第一項之管制使用土地者」，亦即最高行政法院九十一年度判字第一七五○號判決所謂，該法第二十一條所定之處罰對象為違反管制使用土地之「使用人」，苟僅為土地所有權人，而無違反管制之土地使用行為者，自不得對之施以處罰。顯見非如原處分及訴願決定所指土地所有權人或地上物所有人或使用人或管理人中之一人或數人有違反區域計畫法第十五條第一項之情事時，則上開人等皆為執行之對象甚明。
三、次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為大法官釋字第二七五號解釋在案。本件原告客觀上並無著手實施違反區域計畫法第十五條第一項之行為，亦未參與、授意施戰等人違反管制使用土地之行為，已如前述，從而原告主觀上更無故意、過失可言；又原告與施戰等人之租賃契約中已約定承租人僅得從事土地改良，如有違反，出租人得隨時向承租人解除契約，再衡諸原告期前終止契約及原告就施戰等人之行為提起告訴等情，亦足資證明原告主觀上確無故意、過失。被告僅以原告未能舉證無過失，逕處原告三十萬元罰鍰，顯已違反前開大法官解釋意旨。
四、縱認原告為區域計畫法第二十一條第一項之執行對象，惟施戰等人並非從事如被告處分書及訴願決定書中所指摘之「未經許可任意開挖土石」、「僱工挖掘、採取砂石」。蓋施戰等人係因系爭土地土質含水不易且不適耕作，乃僱工改良土質，而「改良土質」並非「非都市土地使用規則附表一」所定須經主管機關許可方可使用之細目，從而若不涉及建築行為或變更地形地貌時，即可免辦理許可使用手續；據此，施戰僱工改良土質，僅將系爭土地之上層土砂掘起，該行為尚非建築行為，亦未改變地形地貌，此由掘起土層僅八十公分深及現場照片可徵，再者，就施戰於僱工改良土質時，先將其他適合耕種之土質暫時推置於系爭土地上，待將系爭土地之上層不適耕作土砂掘起後再予填入乙節觀之，可知被告及訴願決定上開認定實屬誤解。
五、末按行政機關行使裁量權時，就原本不應過度評價之事項予以過度評價，以致影響其決定，即構成裁量違法瑕疵。本件縱認被告裁罰有據，然被告就其係基於何基礎及係考量何事項而處被告最高額三十萬元罰鍰，則未見說明，顯已過度評價，而有違反行政程序法第十條之濫權裁量情事。又被告於九十一年十二月三日作成原處分後，原告隨即於同年月十三日向被告陳情已恢復農用並請被告派員實地勘查在案，此有被告府地用字第○九一○二三七九九一○號函及現場照片附卷可稽；準此，既原告於十天內已恢復原狀，被告即應選擇侵害人民最小之手段（處以最小額六萬元罰鍰）即能達成行政目的（即恢復原狀），惟其竟未就此考量，逕以裁處最高額罰鍰，顯然違反比例原則。再者，縱觀與本件相同事件之處分，無論被告或他機關皆處以最小額六萬元罰鍰，此有九十年訴字六五九五號、九十一年訴字第五八三號及九十一年判字第一七五○號判決可稽，其中九十一年度訴字第五八三號判決之原處分更為被告所作成，相較於本件之原處分，被告並無正當理由為此差別待遇，其違反行政自我拘束原則及平等原則甚明。
貳、被告答辯意旨略以：本件原告將所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號（使用分區及編定種類為特定農業區農牧用地）土地出租予訴外人施戰、江聰明，並僱工挖掘、採取砂石，經被告警察局溪湖分局於九十一年九月二日實地勘查屬實，又依彰化縣警察局溪湖分局九十一年九月二日對原告及承租人（施戰）所做之偵訊筆錄所載，原告及承租人皆知本件系爭土地尚未向被告有關單位提出申請，即已擅自開挖土石，顯有故意使用之意識；原告雖稱於該分局查獲後即停工不再做翻耕動作，然其先前使用之情形，已違反非都市土地使用管制之規定，是原告違章事實足堪認定，被告乃依據區域計畫法第二十一條第一項、非都市土地使用管制規則第四條、第五條、非都市土地容許使用執行要點第四點及內政部九十年二月十九日台九十內營字第九○八二五四六號函釋等規定，裁處原告（即土地所有權人）三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀，於法並無不當。另本案因實地使用情形足以認定違反非都市土地管制使用規定，被告依行政程序法第一百零三條第五款之規定未予原告陳述意見之機會，尚無不妥。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」，各為區域計畫法第十五條第一項及第二十一條所明定。又「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地類別，依本規則規定管制之。」、「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用。」，亦分別為非都市土地使用管制規則第四條、第五條第一項前段所規定。再「申請容許作養殖設施，應檢具書件向所在地鄉鎮公所申請。」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」，為非都市土地容許作養殖設施使用審查作業要點」第三點及「非都市土地容許使用執行要點」第四點所分別規定。
二、本件原告將所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號（使用分區及編定種類為特定農業區農牧用地）土地出租予訴外人施戰，未經申請可，僱工挖掘、採取砂石，經警於九十一年九月二日查獲屬實，被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項，處原告三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀作農牧用地使用。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：㈠原告並無著手實施違反區域計畫法第十五條第一項之行為，僅將系爭土地出租於訴外人施戰使用收益。承租人施戰及江聰明僱用施慶森與莊文加從事土質改良行為，原告並未有參與或授意施戰等人違反管制使用系爭土地之行為。㈡依內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函說明三及最高行政法院九十一年度判字第一七五○號判決意旨，區域計畫法第二十一條所定之處罰對象為違反管制使用土地之「使用人」，原告僅為土地所有權人，而無違反管制之土地使用行為者。又依司法院大法官釋字第二七五號解釋意旨，原告客觀上無著手實施違反區域計畫法第十五條第一項之行為，亦未參與、授意施戰等人違反管制使用土地之行為，原告主觀上更無故意、過失可言，被告自不得施以處罰。㈢施戰等人係因系爭土地土質含水不易且不適耕作，乃僱工改良土質，而「改良土質」並非「非都市土地使用規則附表一」所定須經主管機關許可方可使用之細目，不涉及建築行為或變更地形地貌，可免辦理許可使用手續。㈣縱認被告裁罰有據，被告於九十一年十二月三日作成原處分後，原告隨即於同年月十三日向被告陳情已恢復農用並請被告派員實地勘查，原告於十天內已恢復原狀，被告即應選擇侵害人民最小之手段（處以最小額六萬元罰鍰）即能達成行政目的（即恢復原狀），然被告就其係基於何基礎及係考量何事項而處被告最高額三十萬元罰鍰，則未見說明，顯已過度評價，有違反行政程序法第十條之濫權裁量情事及比例原則。
三、次按區域計畫法第二十一條第一項及第二項之規定對照觀之，第一項雖未規定科處罰鍰之對象，惟第二項業已規定應負擔恢復原狀費用之主體為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，雖謂應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰鍰之對象，惟同一法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用，區域計畫法第二十一條第二項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第一項科處罰鍰之對象應無將土地所有人或管理人排除在外之理。是如土地所有權人，雖非實際著手實施違法行為使用人，惟其有參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰（最高行政法院九十一年度判字第一七五○號判決意旨亦持此見解）。
四、經查，原告將所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號土地，其使用地區及編定種類為特定農業區農牧用地，面積為二、九○九平方公尺，有土地登記簿謄本在卷可佐（訴願卷五十頁），又該土地於九十一年八月二十一日起至同月二十九日止共挖取深約八十公分之土壤層，經彰化縣警察局溪湖分局九十一年九月一日至現場勘查屬實，有現場勘查照片在卷可徵（同卷四十至四一頁），原告對此事實亦不爭執。按系爭土地為一般農業區農牧用地，如欲僱工挖掘土壤層達八十公分深度，並非屬一般農業耕種之土壤翻作，縱使為改善土質之用而變換土壤，自涉及地貌地形之變更，依上開規定，自應向主管機關申請許可，方可為之。是原告主張系爭土地原屬農牧用地，因土質含水不易且不適耕作，乃僱工改良土質，並非「非都市土地使用規則附表一」所定須經主管機關許可方可使用之細目，不涉及建築行為或變更地形地貌，可免向被告辦理許可使用手續乙節，自屬無據。
五、次查，原告所稱其將系爭土地出租予訴外人施戰，據其所提之卷附耕地租賃契約書，出租期間為九十一年八月廿一日起至九十二年二月廿日止半年，租金為每台分半年租金六百台斤蓬萊米，約定承租人就本件承租之耕地，僅得從事土地改良，使得本耕地能適合耕作之土質，不得移作他用。惟依上所述，系爭土地於九十一年八月二十一日起至同月二十九日止僅九日即共挖取深約八十公分之土壤層，是如為改良土質，何須半年期間？再依原告事後所出具之該土地回復原狀照片，此土地僅種植蔬菜，因蔬菜類作物種植期間短暫，作物留於土壤層之根部不長，亦無須以達八十公分深度之土壤方能種植，再依土地登記簿謄本所載該土地公告現值為每平方公尺九五○元，依面積計算公告地價即達二、七六三、五五○元，惟原告僅以每台分半年租金六百台斤蓬萊米之代價出租，依報載蓬萊米中部地區每六十公斤價格一、六五○元至一、七○○元，因該土地面積約三台分，以此計算半年租金僅三萬餘元，即每月租金五千餘元，土地價值與租金顯不相當，又原告依租約所載，承租人施戰就本件承租之耕地僅得從事土地改良，不得作為他用，則依卷附之江聰明警訊筆錄，其稱在現場僱用挖掘砂土之工人施慶森每日工資二千元，莊文加則為一千元，因承租人須僱工挖掘該土地之土石，以達改良土質之目的，則理應由原告出資委由施戰為之，何以由施戰支付租金予原告再出資僱用工人為土質改良？均違常情及事理，是該租約所載事由，難以採信。
六、再查，原告雖非於上開時日在系爭土地挖掘土石之人，惟原告為該土地之所有權人，土地面積達近三千平方公尺之多，又原告具狀陳明其住所地與該土地僅相距約三百五十公尺，以此距離之近，對於其所有之土地理欲施以相當之維護及注意並非難事，而原告於九十一年八月廿一日與施戰訂立租約後，施戰即於該日起九日期間即將該土地開挖達八十公分之深度，以此規模及速度，非配有相當之挖土機及工人在現場工作，難奏其功，又原告既因該土地土質不適耕作，乃出租予施戰僱工改良土質，而又對施戰於僅近在約三百五十公尺之現場，所為開挖該土地之行為竟均稱不知情，均違常理，實難採信。是綜上各情以觀，施戰上述開挖該土地之行為，顯經原告同意，自堪認定。至原告所提之對施戰所發之存證信函，及台灣彰化地方法院檢察官不起訴處分書以示其向檢察官告訴施戰等人涉嫌竊盜等，均難為原告有利之證明。是被告以原告已違反區域計畫法第十五條第一項之規定，乃依同法第二十一條第一項規定，處原告三十萬元罰鍰，依首開規定，並無不合。
七、至被告以原告有上開行為，依區域計畫法第第二十一條第一項之規定，處原告三十萬元之最高額度之罰鍰，被告對此稱因九十一年度亂挖砂石猖獗，故以最高額度處罰以求制止此等行為等語。按被告因維護土地地貌地形完整及使用目的政策之考量，認恣意開挖農地危害非小，且違規事例眾多，而以高額罰鍰用以制止爾後此等行為，並未有違法律規定裁罰之範圍，難認有原告所指之違反行政程序法第十條規定之濫權裁量情事及行政法上之比例原則。又原告並未舉證被告在同一時期，對相同違規情形之人均處以最小額之六萬元罰鍰，而僅對原告處最高額三十萬元之事證，再原告所舉之本院九十年訴字六五九五號等判決，係屬較本件較早期日之違規，亦不得以此謂本件被告對原告有違行政法上之自我拘束原則及平等原則。至原告另稱其事後於十日內迅將該土地回復原狀並種植作物乙節縱然屬實，此係其是否遵守原處分所定限期恢復原狀作農牧用地定之情形，與原告違反上開規定，所處之罰鍰，係屬二事，不得以此主張被告應採較低額處罰之依據。
八、綜上所陳，原處分關於處原告罰鍰三十萬元部分，並無違誤之處，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分處罰其部分及訴願決定，所訴各節，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十 日
書記官 王 永 慶