臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第三八四號
原 告 甲○○被 告 苗栗縣頭份鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服苗栗縣政府中華民國年月日九二年苗府訴字第一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷被告應受理原告九十二年一月二十四日提出有關范昆山承租原告所有坐落苖栗縣○○鎮○○段第一二○七、一三○一、一三○四號等三筆土地租佃爭議調解之申請。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○於民國（以下同）九十二年一月二十四日，提出租佃爭議調解申請書，向被告耕地租佃委員會，以范昆山承租其所有坐落苖栗縣○○鎮○○段第一二○七、一三○一、一三○四號等三筆土地，最近一次之租約自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，因其擬將上開出租土地收回自用，前向范昆山聲明該期租約屆滿日起不再續租，要求范昆山於該租期屆滿時返還上開租賃土地，惟不獲范昆山理會，請求范昆山將承租之上開土地回復原狀反還原告。並以稱：雖耕地三七五減租條例第二十條有租期屆滿時，如承租人願繼續承租者，應續定租約之規定，惟此法條之規定，係五十年前台灣政經情勢不穩，為維持農村安定，保護佃農而制定之特別法，於今時空環境早已變遷，政府修訂農業發展條例第二十條、第二十一條容許農地自由租賃後，耕地三七五減租條例屬違反契約自由、私法自治原則，過度限制出租人權利之法條，已違反憲法第十五條、二十三條規定，應屬無效，承租人不能執此法條，主張續約等語。經被告以依租佃爭議處理要點租佃雙方如有爭議時，依耕地三七五減租條例第二十六條規定向該鎮耕地租佃委員會申請調解，原告申請調解目的屬條例（法律）問題層次，不屬耕地租佃爭議事項範圍內為由，將原告之申請書退還，而不受理原告調解之申請。原告不服，提起訴願，為苖栗縣政府依訴願法第七十七條第八款之規定，為不受理之決定，而提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、原處分及訴願決定均撤銷。
（二）、被告應受理原告所提出租佃爭議調解之申請。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）、本件被告不受理原告之訴願，無非係以原處分機關所認，原告以耕地三七
五減租條例第二十條之規定違憲為由收回耕地之申請，非屬同條第二十六條之調解範圍，故不予受理，而依行政法院五十五年度判字第四九號判例意旨，此項不予受理調解申請之處分，並非訴願法上之行政處分，是依訴願法第七十七條之規定，被告自應為不受理決定，此外，被告另舉最高法院四十六年四月二十二日、四十六年度第一次民刑庭總會決議，認原告得逕向司法機關起訴云云，為其理由。
（二）、然查耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段係規定：「出租人與承租
人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」是觀諸前開法條，關於鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理之調解事件，該條文明定僅限於租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例條文所規定之範圍，以及其所為請求是否有無理由，則在所不問，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕，經查原告向原處分機關申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理由，此項理由雖非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告乃係基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地，是原告乃係本於耕地租佃關係而有所請求，故原告與佃農間就此所生之爭議自屬租佃爭議，從而原告向原處分機關提出調解之申請時，原處分機關依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理而不得拒絕，乃原處分機關竟自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五件租條例所定之事由，並據此退還原告之調解申請，則原處分機關就此所為之處分，顯非適法。
（三）、按「．．．故經各級耕地租佃委員會調解或調處成立者，其業佃雙方就租
佃之私權爭執互相讓步，而其意思表示之趨於一致，固為和解契約之性質，如當事人就此契約發生爭執，應由司法機關處理，但各該耕地租佃委員會就調解或調處所為之行為，則屬行政行為。．．．」行政法院四十六年判字第九號判例意旨參照。另查被告引行政法院五十五年度判字第四九號判例，認原處分機關所為不受理對處分非屬訴願法上之行政處分，故亦為訴願不受理之決定云云，惟依前揭判例意旨，已經各級耕地租佃委員會調解或調處所成立之調解或調處本身，固因其本質上為私權上爭執之互相讓步屬和解契約而非行政處分，然此項意涵亦僅限於已成立之調解或調處本身，至於各級耕地租佃委員會就調解或調處所為之行為，例如是否及如何進行調解及調處之程序，則係基於法律所賦予之公法上義務所為之行為，此項行為自屬行政行為，乃被告機關不明所以，即遽引前開行政法院五十五年度判字第四九號判例，並指稱原處分機關所為不受理原告之調解聲請非行政處分云云，於法自有違誤。
（四）、末查被告機關認原告得於司法機關逕行提起訴訟云云，惟查被告機關所為
之上開法律見解於法固無違誤，然此乃司法機關基於訴訟經濟之考慮，避免當事人一再往返於行政機關而造成擾民，並非指行政機關之拒絕受理調解聲請為合法，是此亦無解於原處分機關及被告機關就本件行政上處理之違法，且原告若依被告機關之建議逕行於司法機關提起訴訟，則原告依法必須先行繳納裁判費，然原處分機關依法進行本件調解、調處，不惟原告於調解或調處程序中有與承租人成立調解或調處之可能，且若雙方未能成立調解或調處而移送於司法機關時，原告依法亦無需繳納裁判費，此乃原告依法得享有之權利，自不容原處分機關以此方式任意剝奪之等語。
二、被告答辯意旨略以：查耕地三七五減租條例第二十六條出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解．．．等，又依內政部六十八年九月十日台（六八）內地字第三三二○七號函要旨，應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議而言。原告申請調解理由非屬上項爭議要件，當然非該委員會所能調解之事項，請駁回原告之訴等語。
理 由
一、本件原告以向被告機關以申請書陳明：范昆山承租其所有坐落苖栗縣○○鎮○○段第一二○七、一三○一、一三○四號等三筆土地，因最近一次之租約自八十六年一年一月一日起至九十年十二月三十一日止，原告擬將上開出租土地收回自用，向范昆山聲明該期租約屆滿日起不再續租，要求范昆山於該租期屆滿時返還上開租賃土地，惟不獲范昆山之理會，而向被告所屬耕地租佃委員會提出申請調解。被告則以九十二年一月三十日頭鎮農業字第○九二○○○一五九四號函，函復原告稱：「查依耕地租佃爭議處理要點租佃雙方如有爭議時，則依耕地三七五減租條例第二十六條規定向本鎮耕地租佃委員會申請調解。故台端申請調解目的屬條例（法律）問題次，不屬耕地租佃爭議事項範圍內。」、「請依據九十一年十二月三十一日租約期滿申請續訂租約或申請收回自耕，應予九十二年二月十四日公告期限內向本所申請受理。」，原告不服，提起訴願，亦經訴願機關以被告上開函文，非屬訴願法上之行政處分，而為不受理之決定。原告不服，提起本件行政訴訟，請求撤銷被告機關原處分及訴願決定；並請求判命被告應受理原告所提出租佃爭議調解之申請。被告則以：應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議而言。原告申請調解理由非屬上項爭議要件，當然非該委員會所能調解之事項，資為爭議。
二、按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。」耕地三七五減租條例第二十六條第一項定有明文。而該條所謂「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議」，係指舉凡因耕地租賃所發生一切爭議而言（最高法院五十九年度台上字第二七九號判決及六十九年度台抗字第三六五號裁定參照）；再按，「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一出租人不能自任耕作者。二出租人所有收益足以維持一家生活者。三出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」固為耕地三七五減租條例第十九條第一、二、三項所規定，然同條例第二十六條第一項規定「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解」，所指耕地租佃發生爭議，並未排除以耕地租約期滿時，出租人收回自耕之爭議，再由耕地三七五減租條例第十九條第四項規定：「出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」之意旨，亦可推知耕地租約期滿時，出租人收回自耕之手續，與出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議之調解與調處二者，係併存之機制。換言之，耕地之出租人於耕地租約期滿，固得向主管機關表示收回自耕，並依該條例出租人於耕地租約期滿時，收回自耕之程序辦理，且受上開條例第十九條規定之限制；然尚難認耕地之出租人於耕地租約期滿，欲收回自耕，為承租人所拒，並非出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議，而無該條例第二十六條規定之適用。是出租人因租期屆滿，向承租人表示收回自用，不再續租，請求承租人返還土地，而為承租人所拒，自係出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議，而得請求當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解。
三、又按耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，關於鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理之調解事件，該條文明定僅限於租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例條文所規定之範圍，以及其所為請求是否有無理由，則在所不問，（最高法院五十七年度台上字第三二五九號及五十九年台上字第五○五號判決，均認出租人基於實施都市平均地權條例第五十六條規定對承租人表示終止租約者，依同條例第一條，仍不排除耕地三七五減租條例第二十六條規定之適用，可資參照）。換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
四、經查，原告向被告所屬耕地租佃委員會提出申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理由，此項理由雖非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告仍係基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地，是原告乃係本於耕地租佃關係，而有所請求，原告與佃農間就此所生之爭議自屬租佃爭議，為當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議，與內政部六十八年九月十日台（六八）內地字第三三二○七號函意旨，並無不合，從而原告向原處分機關提出調解之申請時，原處分機關依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理而不得拒絕。
五、又查，出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，為耕地三七五減租條例第二十六條第一項所規定，故耕地之出租人如與承租人間因耕地租佃發生爭議時，得請求耕地所在當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解，為該條規定之當然解釋。而本件原告以上開申請，向被告所屬耕地租佃委員會提出調解，揆諸首開說明，被告所屬耕地租佃委員會即應予以受理調解，然被告以九十二年一月三十日頭鎮農業字第○九二○○○一五九四號函（以下稱原處分），函復原告，究該函文之內容觀之，已實質否准原告請求被告所屬耕地租佃委員會耕地租佃爭議調解之請求，而生一定之法律效果，是該函文，應屬訴願法第三條第一項所稱之行政處分。
六、從而，本件原告以被告機關原處分違法，自屬有據；訴願決定未予糾正，而為不受理之決定，亦有違誤，原告此部分請求，為有理由，應由本院將原處分及訴願決定予以撤銷。
七、另按「田主以佃戶轉租為由，聲請鄉公所耕地租佃委員會調解，租佃委員會謂奉上級命令因轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第二十六條（舊法）之範圍，駁回其聲請，田主向法院起訴，本件既係以轉租為理由，且經申請調解為租佃委員會所拒絕，自可就案件之有無理由予以裁判。」雖經最高法院四十六年度第一次民、刑庭總會會議作成決議，然此一決議之意旨，乃在於鄉公所耕地租佃委員會調解，租佃委員會謂奉上級命令因轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第二十六條（舊法）之範圍，駁回其聲請時，若田主向法院起訴，法院不得以起訴不備要件，而為程序裁判。尚難依此一決議，逕認原告請求被告機關受理本件之耕地租佃爭議調解，為無保護之必要。事實上，本件原告聲請調解之相對人范昆山於原告以存證信函向其表示擬將租賃土地收回自用，請求其返還土地，范昆山並未為答覆是否願意，亦經原告提出存證信函影本在卷，且經原告陳稱在卷，再者，依耕地三七五減租條例第二十六條調解、調處成立，其內容無異於民法上和解契約之性質（行政法院四十六年判字第九號判例參照），是調解之內容除強制禁止規定外，不受耕地三七五減租條例及相關法律之限制，故就調解或調處之結果言，與提起民事訴訟所得之救濟，亦不盡相同，依此，亦難認原告無請求調解之法律上實益。綜上所述，原告請求被告機關為耕地租佃爭議之調解部分，為有理由，此部分爰為判決如主文第二項。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 三十 日
法 院 書 記 官 廖 倩 慧