臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第四四○號
原 告 甲○○訴訟代理人 武忠森 律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 齊彥良 律師右當事人間因所有權登記事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告甲○○係於民國（以下同）五十二年三月受被告機關安置於所轄清境農場之場員，並由被告機關就所轄農場代管之國有土地配賦予榮民耕種，本於使用借貸之法律關係，在配賦○．七公頃範圍內使用配耕土地。嗣被告機關經奉行政院核定「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」（以下簡稱放領辦法），由原告依程序申請請求放○○○鄉○○段共九筆土地，經所屬清境農場報請被告機關核定同意其中四筆土地辦理放領，另五筆土地屬於超耕必須繳回，另命原告應繳清房屋貸款、開墾貸款及土地工程改良費，並收回超耕土地後，方得辦理放領土地承領之所有權移轉作業，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：被告應將坐落○○○鄉○○段第○三三∣二八地號、地目林、十一等則面
積六、四二七平方公尺、⑵同鄉段○三四七∣一三地號、地目旱、二十三等則面積二、三八五平方公尺、⑶同鄉段第五一一∣一五一地號、地目牧、一等則面積
三、一○○平方公尺、⑷同鄉段第五一七∣四地號、地目牧、一等則面積一三三平方公尺、⑸同鄉段第五一七∣二五地號、地目一等則面積一六平方公尺、⑹同鄉段第五二一∣九地號、地目旱、二三等則面積一、八六二平方公尺、⑺同鄉段第五四四∣四地號、地目建、八七等則面積七三平方公尺、⑻同鄉段第五四八∣四地號、地目旱、二十三等則面積一五平方公尺、⑼同鄉段第五四八∣十一地號、地目旱、二十一等則面積七平方公尺共九筆土地所有權以放領為原因移轉登記予原告。
㈡陳述：
⒈本件為原告得直接行使公法上之給付請求權，而非不服行政處分，勿須經由訴願前置程序，合先敘明。
⒉緣原告係經政府依法輔導就業之榮民，於五十一年安置至南投縣仁愛鄉被告管
理之清境農場從事開發荒地自謀生活，胼手胝足，歷年開發如訴之聲明所載之土地（因迭次分割以現登記地號為準），依照被告訂頒之前開放領辦法第三條之規定，應將上開土地放領給原告，此有被告所屬清境農場農地放領說明會議紀錄可稽，原告所開發土地之位置與面積，亦有清境農場放領農地調查表可稽。
⒊依據上述原告開發土地之事實，參以有效法規，被告自應將本件系爭之九筆土
地無條件以放領為原因移轉所有權登記給原告，詎被告竟一再違法巧立名目拒絕放領，公然要求原告繳納地價稅及土地改良工程費，前者依上開地放領辦法第十條規定：「無須繳付地價」，是其以未繳地價稅拒絕放領土地，顯屬違法。原告自無繳納該項稅款之義務；至於要求原告繳納改良工程款一節，土地原屬荒山，自始由原告自力改良為可耕可建，被告係政府機關，既無預算編訂，亦無工程發包資料及支付工程款憑據，僅憑一紙表格要求原告付款，顯屬巧立名目，原告自無負擔之義務。如被告提出依「審計法」規定其得向原告需索前述費用之金額，原告亦願意於其履行所有權移轉登記之同時如數繳納。
⒋最近被告復以函片誣指原告超耕云云，更屬荒唐，蓋依照放領農地說明會議紀
錄「捌」結論（三）之反面解釋，所謂「超耕」必先有「配耕」，本件被告對於原告開發之土地自始並無配耕一定之面積，何來「超耕」？既無超耕，顯無拒絕放領土地之任何理由。從而被告應即將本件系爭土地以放領為原因移轉登記給原告，爰依行政訴訟法第八條第一項、第一百零五條提起本訴，狀請為如訴之聲明判決，以保權益。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈查本件原告甲○○係於五十二年三月受被告機關安置於所轄清境農場之場員，
並由被告機關就所轄農場代管之國有土地配賦予榮民耕種，本於使用借貸之法律關係，在配賦○．七公頃範圍內使用配耕土地。嗣被告機關經奉行政院核定「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」，由原告依程序申請放領在卷。
⒉原告主張請求放領之土地有兩部分：
⑴其一係屬獲配耕之部分，即本件原告訴之聲明中所稱⑶南投縣○○鄉○○段
五一一∣一五一地號，牧地，面積○．三一○○公頃；⑹同鄉段五二一∣九地號，旱地，○．四八六二公頃，及農舍用地；⑷同鄉段五一七∣四地號，牧地，○．○一三三公頃；⑻同鄉段五四八∣四地號，旱地，○．○○一五公頃。
⑵其二則為超耕部分（即未賦予配耕部分），亦即本件訴之聲明中所稱：⑴南
投縣○○鄉○○段第○三四四∣廿八地號，林地，○．六四二七公頃；⑵同鄉段○三四七∣十三地號，旱地，○．二三八五公頃；⑸同鄉段五一七∣二五地號，牧地，○．○○一六公頃；⑺同鄉段五四四∣二地號，建地，○．
○○七三公頃；⑼同鄉段五四八∣十一地號，旱地，○．○○○七公頃等五筆土地。（以下皆以編號代之）。
⒊第查原告雖曾提具放領農地調查表表達承領意願，惟經所屬清境農場報請被告
機關核以：１、查證原告確係於農場自任耕作，方准依規定程序辦理放領公告。２、農舍用地松崗段五一七∣四、五四八∣四地號兩筆，面積○．○一四八公頃同意併同耕地松崗段五二一∣九、五一一∣一五一地號二筆土地，面積○．七九六二公頃辦理放領。３、依規定程序於公告期滿後請農場管制原告辦妥左列事項後，始可檢附相關書件報會，申報放領土地承領作業（產權移轉作業），承領書件如有不符，應即書面通知原告補正，即應予補正者：（１）超耕土地松崗段五四八∣十一、五一七∣廿五、三四四∣廿八、三四七∣十三、五四四∣二等五筆面積○．八九○八公頃必須繳回農場，並經農場承辦人、承辦主管、政風及主管放領小組確認用印。（２）欠繳被告房屋貸款四○、○○○元、開墾貸款七、八○八元合計新台幣四七、八○八元必須償還完畢。（３）土地工程改良費九七、三二○元辦理繳清。另就放領農地調查表載明核定：先辦收回超借代耕土地再辦配耕土地放領。被告機關所轄清境農場除於九十一年十一月六日為公告，並就被告機關上開核示通知原告外，另就應繳費用亦列具明細通知在卷。惟原告迄未依法履行前列應為之作為義務，並逕行提具本件給付之訴，請求為所有權移轉登記而興訟。
⒋查本件原告獲得被告機關配賦如原告訴之聲明編號⑶、⑹、⑷、⑻等四筆土地
耕作使用，係本於政府對榮民所採之特殊優惠措施，受配耕榮民與國家之間係成立使用借貸之法律關係，此有大法官會議第四五七號解釋可資參照。而系爭土地所有權則屬國家，被告機關僅為管理單位，亦有土地權狀影本九紙可佐，合予陳明。
⒌又按原告訴求取得受配耕土地之放領權源，乃源自上開放領辦法，至於放領承
領農地作業所憑，則有「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領承領須知」（以下簡稱放領承領須知），及「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領工作須知」（以下簡稱放領工作須知）。凡此皆須依一定之作業程序而為，此非但見諸上開放領辦法第九條著有明文，且依據放領承領須知第四條規定：申請承領農地面積，以經本會依規定核定的配耕農地面積為標準。而同放領承領須知第六條對於申請承領的程序第五款則明定：依農場通知繳清土地改良工程費，並無條件交還超耕、借耕、代耕土地，及繳清欠交本會各項費款。再參照放領工作須知第四條末段：對超耕、借耕、代耕之土地應由農場無條件先行收回；否則該場員之配耕土地暫不辦理放領。而同放領工作須知第五條但書則明定：但本會對放領土地所支付之各項有關改良工程費應向承領人收回之。第六條放領作業程序第九款則明定：各承領人應於三十日內依核定之土地改良工程費金額向指定銀行繳納，並將送款單持送農場據以繕造承領農地證明書報會核定，凡此皆載明在卷可稽。
⒍茲查本件原告曾書具放領農地調查表表明承領意願，固屬無異，惟其表達承領
土地其中有地號五四八∣十一、五一七∣廿五、三四四∣廿八、三四七∣十三、五四四∣二等五筆係屬超耕之土地，非屬原配耕土地之範疇，就該等超耕土地應屬無權占有，礙難允許外，並示知其餘部分土地，參酌前列規定非但應返還超耕土地，且應繳納土地改良工程費及其它貸款費用履行完竣後，方得為放領作業之續行。凡此非但為上開放領辦法、放領承領須知及放領工作須知載明在卷，並為被告機關於九十一年十月卅一日以輔捌字第○九一○○○四九六四號函就放領調查表核示通知所轄清境農場，要求原告就超耕之松崗段五四八∣
十一、五一七∣廿五、三四四∣廿八、三四七∣十三、五四四∣二地號等五筆，面積○．八九○八公頃必須繳回農場，欠繳被告機關房屋貸款四○、○○○元，開墾貸款七、八○八元及土地改良工程費九七、三二○元應予償還或繳清在卷。嗣由所轄清境農場於九十一年十一月六日辦理公告放領，並於九十一年十一月十三日以（）清農產字第○九一○○○○五八五號函附以上列書函及公告，另載以應行繳交款額含土地工程改良費九七、三二○元，開墾貸款七、八○八元，房屋貸款四○、○○○元，並請於九十一年十二月六日前繳交，通知原告在卷。
⒎茲本件原告逾期拒絕交繳上列費用，復就超耕部分竟主張逕行給付之請求，顯
然與法相悖。而設若原告就上開等行政處分，若有不服主張應予撤銷者，亦應就不服之部分，遵守訴願前置之原則，先行訴願，亦殊無逕行提具行政訴訟起訴之可能。此見諸配耕土地放領公告末載其他事項第二款：凡對公告事項有異議時，應於公告期限內（即九十一年十一月六日起至九十一年十二月六日止）以書面向本場提出辦理在卷。則原告既逾期而未繳交應付之費用，亦拒絕返還超耕土地，核與其訴之聲明，實乏藉本件訴訟可直接行使給付請求權可能。何況原告就公告之記載事項亦捨棄異議或提具訴願之權利，則原告請求實屬欠缺權利保護要件，自非法之許可，應請駁回。此有最高行政法院九十一年度裁字第七二二號裁定意旨可資參照。
⒏至若原告超耕之編號⑴、⑵、⑸、⑺、⑼等五筆土地，既非被告機關配耕之土
地，乃屬無權占有，並為放領辦法第七條規定「放領農地之面積，以經輔導會依規定配耕土地面積為準，超墾部分不予放領」著有明文，則原告就前列超耕部分為請求所有權移轉登記之主張，顯有逾越，亦屬欠缺權利保護要件。
⒐查被告機關就本件原告受配耕地申辦農地放領之部分，即聲明編號⑶、⑷、⑹
、⑻等四筆土地，經審核要求補正之事項，並未有要求繳納地價稅，此見諸九十一年十月三十一日輔捌字第○九一○四九六四號函載內容甚明，復為放領辦法第十條前段所載之明文：「依本辦法放領之農地，概以現狀放領之，無須繳付地價」，原告就此無論地價稅或地價之主張，皆有誤解，且非相當，合先駁正。
⒑至若配耕土地之證明乙節，則有現場會勘紀錄，並有原告親自簽署在卷可稽，
核諸該會勘紀錄顯示聲明編號，⑶、⑷、⑹、⑻等四筆土地係配耕土地，其餘皆非受配耕土地，尤非放領之標的。
⒒另據土地改良工程費之收取，則係因被告機關所屬各農場對於相關之農、水路
興築改善（即產業道路之開闢、灌溉溝渠管道之開掘），以及水土保持等工作，皆曾由「安置基金」出資供應，是以於農地放領之際，自應向承領場員收取，亦分別為放領辦法第九條第二、七款，及放領承領須知第六項第五款載諸在卷，而收取之土地改良工程費亦皆繳回安置基金循環利用，而工程改良費應向承領人收回之，復為放領辦法第十條但書明文規定，自非無的。
⒓又按土地改良費之評定，乃依公告地價（並非公告現值）之百分之十五核計，
再依受配耕土地可堪利用程度作增減建議，茲本件原告受配耕土地係就八十九年公告地價每平方公尺百分之十五，再依土地使用現狀用水困難再予以酌減百分之二十，而評定為每公頃一二○、○○○元整，再按放領土地實際面積核定本件受配耕放領土地應繳納之土地改良工程費為九七、三二○元，此分別有場員配耕土地放領專案小組會勘土地改良工程費評估建議表，及放領土地清冊可考，亦見諸被告機關輔捌字第○九一○○○四九六四號函，皆昭然於表。此外並為被告機關於九十一年十二月十三日以輔捌字第○九一○○○六一六七號函敘明在卷，原告就此仍持空言主張，難謂妥適。
⒔至於原告另予主張聲明編號⑴、⑵、⑸、⑺、⑼等五筆土地，皆非受配耕之土
地，乃逾越超墾，請求權依據何在不明，已是可議，若依原告主張之上開放領辦法為其所持，則依該辦法第七條之規定：「超墾部分不予放領」，原告失其所依，委無可憑。
⒕末查，本件受配耕土地⑶、⑷、⑹、⑻等四筆，原告雖曾申辦放領，惟拒絕依
放領辦法規定繳交改良工程費，並交還超墾土地，嗣經被告機關請求補正，未予置理，被告機關再予以公告，而原告對於該公告事項若有不服，亦未依限提具異議或訴願，而竟逕予起訴請求所有權移轉給付之訴，究難與法相符，尤為欠缺權利保護要件，爰請判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」係被告為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產而制定，含有安置、照顧退除役官兵及其合法繼耕人之特定行政目的，依該辦法第六條規定，須特定身分、條件之榮民始具有申請放領之資格。被告機關依據該辦法審核後，所為土地配發予特定榮民，使其取得土地所有權之准駁決定，乃行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。此與不要求特定身分條件，不具特定行政目的之一般公地放領，純係代表國庫管理或處分其財產，屬私法上之買賣行為者尚屬有別，是依據上開放領辦法申請放領所生之爭議係屬公法上之爭議，依行政訴訟法第二條規定，自得提起行政訴訟，合先敘明。
二、原告起訴主張略以：原告係經政府輔導就業之榮民，五十一年間經安置於南投縣仁愛鄉被告管理之清境農場從事開墾，歷年開發如訴之聲明所載之九筆土地，依被告訂頒之「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」第三條規定，應將上開土地放領給原告，被告要求繳納地價稅及改良工程費始准放領，顯屬巧立名目拒絕放領，又本件被告對於原告開發之土地自始並無配耕一定之面積，何來「超耕」？既無超耕，顯無拒絕放領土地之任何理由。從而，被告應即將本件系爭土地以放領為原因移轉登記予原告等情。
三、被告答辯略以；被告機關經奉行政院核定「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」，原告依程序申請放領九筆土地，其中原告訴之聲明編號⑶、
⑷、⑹、⑻等四筆土地係屬獲配耕之部分，其餘五筆則為超耕部分。嗣經被告核准上開配耕之四筆土地辦理放領手續，惟上開超耕部分必須先繳回農場，且原告所欠房屋貸款四○、○○○元、開墾貸款七、八○八元合計新台幣四七、八○八元必須償還完畢，另土地工程改良費九七、三二○元亦須繳清，並經被告所轄清境農場除於九十一年十一月六日為公告，並就被告機關上開核示及應繳費用列具明細通知原告。原告就上開行政處分，若有不服主張應予撤銷者，亦應就不服之部分，遵守訴願前置之原則，先行訴願，殊無逕行提起給付訴訟之理，原告就公告之記載事項捨棄異議或提具訴願之權利，則原告其提起本件訴訟，實屬欠缺權利保護要件，自非法之所許。至若原告超耕之編號⑴、⑵、⑸、⑺、⑼等五筆土地，既非被告機關配耕之土地，乃屬無權占有，則原告就前列超耕部分為請求所有權移轉登記之主張，顯有逾越，亦屬欠缺權利保護要件等語。
四、查前開放領辦法第六條規定：「依本辦法申請放領者，以經退輔會安置之現耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為限。」因此原告請求作成放領耕地之授益處分，須符合以下之構成要件：
㈠具有退輔會安置之現耕場員身分。
㈡實際有進入委託退輔會管理之國有土地（同辦法第四條參照）墾殖之事實。
㈢且該墾殖之土地實際亦為經退輔會依規定配耕者（超墾者不予放領，同辦法第七條參照）。
㈣持續墾殖時間必須滿十年以上。
㈤申請人本身必須有意願繼續從事農業生產。
五、原告在被告清境農場放領農地調查表表明希望承領如其起訴聲明所示之九筆土地，經被告以九十一年十月三十一日輔捌字第○九一○○○四九六四號函其所轄清境農場略以：
㈠應先查證原告確係於農場自任耕作，方准依規定程序辦理放領公告。
㈡農舍用地松崗段五一七∣四、五四八∣四地號兩筆，面積○．○一四八公頃同
意併同耕地松崗段五二一∣九、五一一∣一五一地號二筆土地，面積○．七九六二公頃辦理放領。
㈢依規定程序於公告期滿後請農場管制原告辦妥左列事項後，始可檢附相關書件
報會，申報放領土地承領作業（產權移轉作業），承領書件如有不符，應即書面通知原告補正，即應予補正：①超耕土地松崗段五四八∣十一、五一七∣廿
五、三四四∣廿八、三四七∣十三、五四四∣二等五筆面積○．八九○八公頃必須繳回農場，並經農場承辦人、承辦主管、政風及主管放領小組確認用印。②欠繳被告房屋貸款四○、○○○元、開墾貸款七、八○八元合計新台幣四七、八○八元必須償還完畢。③土地工程改良費九七、三二○元辦理繳清。
被告所轄清境農場依函旨調查後，乃於九十一年十一月六日為放領公告，註明申請期限及繳交土地改良工程費時間至同年十二月六日止，逾期不繳交者，視同放棄不願承領配耕土地論，並將被告上開函示及應繳費用列具明細通知原告。足見被告上開九十一年十月三十一日輔捌字第○九一○○○四九六四號函，已就原告所請作成准駁之決定，並由清境農作成公告，原告雖對放領之筆數及其所附之負擔不同意，然亦未於期限內表示異議或為行政爭訟，則該准予放領之處分自已確定。
六、茲原告就九筆土地逕行提起本件給付訴訟，查其中編號⑶、⑷、⑹、⑻等四筆土地雖經被告核准，然被告並未於公告期限內繳交土地工程改良費，依公告之說明第二項第（六）款所載，已生視同放棄承領之效果。另原告亦未依公告意旨繳回超耕部分之土地及所欠之房屋貸款、開墾貸款，則其逕行訴請移轉該四筆土地之所有權，自屬無據。又依前開公告之說明第二項第（六）款之記載及同項第（七）款記載，須繳清土地工程改良費、積欠各項費款及繳還超耕之土地後，方准接受放領，是繳清上開費款及土地積欠乃放領之前提要件，原告主張同時履行抗辯，並表明願於被告履行移轉登記時，如數繳納工程改良費，並無可採，是原告就上開四筆土地請求被告移轉所有權為無理由。另被告經審核要求補正之事項，並未要求繳納地價稅或地價，此觀卷附被告九十一年十月三十一日輔捌字第○九一○四九六四號函文自明，原告所為之此部分主張顯有誤解。
七、次按提起一般給付之訴，須以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則應提起課以義務之訴，不得提起給付訴訟，亦即一般給付訴訟對於課予義務訴訟而言具有補充性。本件原告併請求移轉登記之其餘五筆土地，即原告訴之聲明編號⑴、⑵、
⑸、⑺、⑼等五筆土地部分，原告放領之申請，既經被告九十一年十月三十一日輔捌字第○九一○○○四九六四號函及該函所附清境農場放領農地調查表，以上開各筆土地未經配耕予原告而否准放領，並經被告所轄清境農場以公告及復函通告原告在案，原告如有不服自應提起課予義務訴訟以求救濟，乃原告對被告否准之處分未為行政爭訟，逕行提起本件給付訴訟，依據前開明自有未合，爰併此以判決駁回之。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴一部分不合法，一部分無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十三 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十三 日
法院書記官 蔡逸媚