臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第四六九號
原 告 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年四月二日台內訴字第○九一○○○九一七二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未經申請許可，擅自於所承租之坐落彰化縣○○鎮○○○段一四五一、一四
五二、一四五三地號等三筆特定農業區農牧用地上，違規堆置土石，經彰化縣員林鎮公所查報屬實，乃以九十一年七月三十一日員鎮民字第○九一○○一九五八六號函送非都市土地違規使用案件處理查報表及現場照片予被告，被告依行政程序法第一百零二條規定，以九十一年九月十二日府地用字第○九一○六六二三一○號函請原告於九十一年十月五日前提出陳述意見，雖原告於九十一年十月四日提出陳情書，惟被告審認不足採，乃依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，以九十一年十一月一日府地用字第○九一○二○五○九三○號處分書各處原告及所有權人林俊生、黃步進新台幣（下同）二十萬元罰鍰，並限期於文到十日內恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈依憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自
由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」中央法規標準法第五條規定：「左列事項應以法律定之：憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。關於人民之權利、義務者。關於國家各機關之組織者。其他重要事項之應以法律定之者。」對於人民權利之限制或對於人民課以不利益事項，應以法律做為規範之依據。又所謂法律規定，當係指各項構成要件，包含行為之態樣或行為之主體或處罰之對象。
⒉按「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府
處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」固為區域計畫法第二十一條第一項所明定，但揆諸該條項規定全文，並未就違反該行政罰之主體或對象作明確規定，就此，訴願決定所引用九十年二月七日台內營字第九○八二三○五號函亦陳稱：「區域計畫法第二十一條規定：『：：：』雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象」當可明之。訴願決定及原處分於法律未明定處罰對象之情況下，逕認定其得依區域計畫法第二十一條第一項對土地所有權人、地上物所有權人、使用人及管理人加以處罰，此依前揭憲法第二十三條及中央法規標準法第五條規定，顯然有行政處分違法之情事。
⒊訴願決定另依據區域計畫法第二十一條第二項後段有規定執行之對象，係土
地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，而認定同法第一項之處罰對象亦指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等。然同法第二十一條第二項規定非但不足以認定同條第一項之行為主體或處罰對象係包含土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，反足以認定第一項之行為主體或處罰對象並不包含土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，蓋同條第二項既明文規定行為主體或處罰對象係包含土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等，如第一項有同此立法意旨，為何不與第二項為相同之規定？不於第一項明文規定行為主體或處罰對象係包含土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等？此基於「明示其一，排除其他」之法理，適足以認定立法上之考量，係有意區分區域計畫法第二十一條第一項及第二項之行為主體及處罰對象。
⒋退萬步言之，縱使區域計畫法第二十一條第一項之行為主體及處罰對象係準
用同條第二項之規定。然區域計畫法第二十一條第二項係規定：前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」該項所規定之行為主體或處罰對象係土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等之其中一人，從而，區域計晝法第二十一條第一項之行為主體及處罰對象如準用同條第二項之規定，當然應僅就土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等之其中一人做為處罰對象，但本件原處分或訴願決定，係將原告及土地所有權人全部加以處罰，全部罰鍰金額高達六十萬元，遠遠超過區域計畫法第二十一條第一項所規定三十萬元之上限。若依原處分之論理邏輯，倘土地所有權人有十人，如以本件每人處二十萬元罰鍰計算，豈非總共須處以二百萬元之罰鍰，原處分顯然有違法及濫用裁量權之違誤。
⒌再者，訴願決定所引用之九十年二月七日台內營字第九○八二三○五號函：
「復查數人參與實施行政不法之行為者，學說上稱為「多數犯」，應依參與行為之作用與可非難性之程度，個別處罰之。故對土地所有權人、地上物所有人、使用人及管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。」準此，縱使數人參與實施行政不法之行為，行政機關可對數人個別處罰之，但處罰之程度與方式仍應審酌各人參與行為之作用與可非難性之程度。然原處分對於原告及土地所有權人未區分是否為故意或過失，各人參與行為之作用與可非難性之程度是否有所不同，一律課以二十萬元之罰鍰，行政處分之作成顯然有違誤。又原告於收受原處分後，隨即回復土地之原使用狀態，原告違反區域計畫法第二十一條第一項規定之情節應屬輕微，但該項規定罰鍰金額為六萬元至三十萬元，原處分未審酌該等情狀，逕課以二十萬元之罰鍰，顯有不當。
㈡被告答辯：
⒈原告未經申請，擅自與訴外人地主黃步進、林俊生訂定契約，於坐落彰化縣
○○鎮○○○段一四五一、一四五二、一四五三地號土地上堆置土石，有違規使用情形，違反區域計畫法第十五條第一項對於非都市土地使用管制之規定，經員林鎮公所以九十一年七月三十一日員鎮民字第○九一○○一九五八六號函送查報表，並經被告依行政程序法第一百零二條規定，以九十一年九月十二日府地用字第○九一○一六六二三一○號函，函請原告於九十一年十月五日前提出陳述意見，逾期將依區域計畫法第二十一條有關規定辦理。原告並未提出陳述，地主黃步進、林俊生提出與原告訂定之契約書，違規事實明確，按「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」為區域計畫法第二十一條第一項所明定。被告以原告及地主林俊生、黃步進等違反區域計畫法第十五條第一項之規定，爰依同法第二十一條規定辦理，以九十一年十一月一日府地用字第○九一○二○五○九三○號處分書，各處原告及林俊生、黃步進等各二十萬元罰鍰，並限於文到十日內恢復原狀，皆依法有據。
⒉原告起訴主張依據憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為
防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」乙節，惟按憲法第二十二條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」其反面解釋：「凡人民之其他自由及權利，妨害社會秩序公共利益者，自不受憲法之保障。」本件系爭三筆農牧用地面積廣大共約五千五百六十三點五十四平方公尺為原告堆置土石，原告對於本件違規事實並不爭執，除違反區域計畫法第十五條第一項對於非都市土地使用管制規定外，三筆土地之東西兩邊面均緊臨排水溝，以其廣大面積堆置之土石，又無任何水土保持之設施，在平時已妨害緊鄰之灌溉排水，在雨季來臨時驟雨沖刷土石淤積排水系統所產生之水患威脅，對於人民生命財產之危害，及其密集之重型卡車載運土石出入農路及聯外道路所造成塵土飛揚空氣污染等等，難謂不妨害社會秩序公共利益，自為不受憲法保障之對象。且原告違反區域計畫法第二十一條規定，為該法條規定之「違反第十五條第一項之管制使用土地『者』」為原告所不爭，被告以原告之違規事實處分原告，依法有據，對原告而言，並無其起訴狀事實及理由貳中二、三、四、五點所稱區域計畫法第二十一條第一項及內政部九十一年一月三十日台九十內營字第九○八二二八四號函說明三解釋處罰對象之問題。
⒊本件因原告與地主林俊生簽訂之「保證切結書」中載明「：：：在承租期間
如有觸犯政府等機關、有關法令或侵害鄰地時，乙方（即原告）應無條件幫助甲方出面協助處理法律、罰款等等之問題：：：」及原告與黃步進簽訂之契約書第十九條載明「農地暫時租賃為砂石場使用，若有不符合農地使用由乙方設法改善，有關砂石場使用，若有違反規定：：：。」之證據，被告以林俊生、黃步進等在出租交付系爭土地於原告時即預知原告將利用系爭土地作違法使用，認定有共同利益存在而一同處分，經該二人提起訴願並經內政部以九十二年四月三日台內訴字第○九二○○○三○六一號作成「訴願駁回」之決定。
理 由
一、原告於言詞辯論期日不到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。：：：」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
」又「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」分別為區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項及非都市土地使用管制規則第六條第一項前段所明定。次按區域計畫法第二十一條第一項既規定「違反第十五條第一項之管制使用者」，除得處以罰鍰外，並「得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，依本條項文義觀之，已明確指出，其規範之對象，係指違反同法第十五條第一項規定實施管制使用土地之人而言。參以同條（第二十一條）第二項規定「前項情形經『限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀』而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔」之意旨，本條（二十一條）第二項乃就主管機關依同條（二十一條）第一項規定處罰「違反第十五條第一項之管制使用土地者」，並令該違反管制使用之受處罰人為「限期變更使用」等措施而不遵從，予以按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其因此所產生之費用，由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。是由本條（二十一條）第一項及第二項規定文義相互對照，本條第一項所稱「違反第十五條第一項之管制『使用者』」，係指「土地或地上物所有人、使用人或管理人」甚明。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，司法院釋字第二七五號解釋在案。
三、本件原告未經申請許可，擅自於所承租之坐落彰化縣○○鎮○○○段一四五一、一四五二、一四五三地號三筆特定農業區農牧用地上，違規堆置土石，經彰化縣員林鎮公所查報屬實，而函報被告處理，此有非都市土地違規使用案件處理查報表及現場照片在卷可稽，並有土地登記謄本（上載使用分區：「特定農業區」、使用地類別「農牧用地」）附卷可證。被告乃依區域計畫法第十五條第一項及二十一條第一項規定，裁處原告及所有權人林進生、黃步進二十萬元罰鍰，並限於文到十日內恢復原狀。原告不服，循序提起本件行政訴訟，為如事實欄所載之主張。經查：
㈠本件原告係向黃步進承租其所有坐落彰化縣○○鎮○○○段○○○○○號，向
林俊生承租其所有同段一四五一、一四五三地號同屬特定農業區農牧用地之土地堆置土石使用，此有附卷原告與林俊生簽訂之保證切結書載明「：：：在承租使用期間如有觸犯政府等機關、有關法令或侵害鄰地時，乙方（即原告）應無條件封助甲方出面協助處理法律、罰款等等之問題：」、原告與黃步進簽訂之租賃契約書第十九條載明「農地暫時租賃為儲沙石場使用，若有不符合農地使用，應由乙方（即原告）設法改善：：：」可稽，原告對此亦未爭執，堪認原告確屬違反系爭農牧用地管制之土地使用者。揆諸上開說明，原告既屬土地使用者，是基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，被告依區域計畫法第二十一條第一項予以處罰，自無違憲法第二十三條及中央法規標準法第五條之規定。至被告對黃步進、林俊生之處罰是否妥適，已非本件審酌範疇。
㈡原告所承租堆置土石之前○○○鎮○○○段一四五一、一四五二、一四五三地
號土地面積分別為二七一四．四五平方公尺、一七二一‧一三平方公尺、一一二七‧九六平方公尺，此有上述土地登記簿謄本三紙，被告非都市土地使用管制聯合稽查取締小組會勘紀錄表在卷足憑，是原告違規堆置之土石寬廣被告裁處原告二十萬元罰鍰核無不當。至原告所指於收受原處分後，隨即回復土地原狀縱若屬實，亦僅其得免再受區域計畫法第二十一條第二項所定之按次處罰，而非被告裁處罰鍰所應斟酌之情節。
四、綜上所述，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 王 德 麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 一 日
法院書記官 蔡 宗 融